財政:激活區(qū)域內(nèi)利益

馮一凡

在財政分權條件下，中國的地方政府善于通過有效方式干預或直接參與市場經(jīng)濟活動，而財政無疑是政府直接干預或參與的最有力手段。在環(huán)北京經(jīng)合區(qū)未來的發(fā)展中，政府該何時出手“埋單”?又該怎樣讓位于市場?城市加速擴容

從環(huán)北京經(jīng)合區(qū)的區(qū)域發(fā)展一體化角度出發(fā)，政府的財力支持與政府間的財力協(xié)調(diào)，無疑將成為協(xié)調(diào)發(fā)展的重要因素。

北京交通運輸網(wǎng)絡的發(fā)達程度居全國前列，但經(jīng)合區(qū)內(nèi)部城市之間的通達性卻并不理想。清華大學建筑與城市研究所副所長、建筑學院城市規(guī)劃系系主任吳唯佳介紹，香港很多企業(yè)之所以愿意在廣州辦廠，主要原因是公路、軌道都非常發(fā)達，能夠在一小時內(nèi)到達。北京對接的河北地區(qū)應借鑒廣州模式，積極發(fā)展市區(qū)內(nèi)公交線路和城際間的軌道交通。

據(jù)記者了解，目前河北省有多條高速公路正在建設中，其中大廣高速與京開高速相接，建成后將成為北京正南方向的快速通道，大大緩解京石高速的交通壓力。廊涿高速公路是規(guī)劃中的密涿高速的河北段，該路的建設將實現(xiàn)京秦、京津塘、京珠等高速公路的連接，形成石家莊與廊坊的快捷通道。

基礎設施網(wǎng)絡的完善無疑能夠使空間、地域概念縮短，為物資、信息、人才的快速流動提供支持和依托，地方政府應不遺余力地給予財力支持。

補償賠償亟待協(xié)調(diào)

在環(huán)北京經(jīng)合區(qū)推進的過程中，政府間的財政協(xié)調(diào)一直是各界專家、學者關注的核心問題。中國財政部財政科學研究所區(qū)域財政研究室主任傅志華特別談到938路公交線路被圍堵事件。

2008年，北京市實施公交打折政策后，938路公交票價降低，低票價造成了廊坊當?shù)亻L途客運公司客流量大幅減少，引起當?shù)夭粷M，導致938路公交被圍堵的事件。

北京市財政給予公交運營補貼本是有助于城際間流動性的好事，但由于河北當?shù)刎斦]有與北京市協(xié)調(diào)達成統(tǒng)一標準，導致市場不公平競爭，造成了不良的結果?！霸诃h(huán)北京經(jīng)合區(qū)今后的發(fā)展過程中，如果不能做到區(qū)域財政的相互協(xié)調(diào)統(tǒng)一，打破行政區(qū)域局限性，建立跨區(qū)域財政統(tǒng)籌，將會有更多類似廊坊公交事件發(fā)生。”傅志華說。

除通過財政手段直接加強參與力度，通過政府“有形之手”強化環(huán)境治理對環(huán)北京經(jīng)合區(qū)的發(fā)展也將至關重要。

在行政區(qū)域間的河流流域設水質(zhì)監(jiān)控系統(tǒng)，可以有效地檢測出不同區(qū)域?qū)υ摵拥浪|(zhì)的破壞程度。如果某一區(qū)域?qū)恿魑廴緡乐?，那將對其下游流域進行一定程度的賠償；反之，如果下游區(qū)域是個大城市，上游地區(qū)為了能夠保證下游城市得到足夠的優(yōu)質(zhì)飲用水資源而做出了貢獻，應由下游區(qū)域給予補償。

而且，生態(tài)和水源保護地，應限定產(chǎn)業(yè)的開發(fā)或適當轉(zhuǎn)為“點式”開發(fā)，如果該地經(jīng)濟收入因此受到的影響，應給予補償。補償可橫向，也可縱向，這要取決于補償本身的性質(zhì)。

總而言之，在經(jīng)濟共同體內(nèi)，做出犧牲的一方應得到補償，造成損失的一方應給予賠償。

此外，上級政府的轉(zhuǎn)移支付應考慮到區(qū)域合作的因素，對基礎設施的投入應體現(xiàn)傾斜性，有利于經(jīng)合區(qū)的建設，給予支持鼓勵，進行重點安排。中小城市的公共服務問題，則需要轉(zhuǎn)變中國的公共服務財政體系，越是欠發(fā)達地區(qū)，越是小規(guī)模的城市，其公共服務越應該由中央和省一級的財政來補貼。

引進“市場化”機制

倫敦大學城市規(guī)劃學院教授歐盟空間計劃委員會成員、倫敦城市規(guī)劃師羅賓·湯普森談到大倫敦經(jīng)濟圈的發(fā)展戰(zhàn)略時說：“泰晤士河沿岸發(fā)展最成功的經(jīng)驗是在公共和私人之間建立起正式、長期的合作關系，使地區(qū)長遠規(guī)劃和私人個別設想達成一致。當土地價值很低，對私人投資的吸引力很小時，需要有公共投資刺激發(fā)展?！?/p>

泰晤士河沿岸的發(fā)展表明，最初的公共投資可以對私人投資起到“滾雪球”的帶動效應，一份公共投資可以帶來十份私人投資。然而，政府若要無休止為地區(qū)的發(fā)展“埋單”，那么將會背上巨額的財務負擔。

“同樣，私人不能為了追求投資的短期利益而將公眾利益擱置一邊?！睖丈岢觯綘I發(fā)展商在建設住區(qū)時，往往只顧住宅的建設，而將學校、醫(yī)院和其它必需的公共設施留給政府當局。隨著私人投資和土地開發(fā)的增加，政府應當考慮以一個強有力的、有效的機制，使私營發(fā)展商拿出部分利潤來發(fā)展公共設施。不然的話，政府將面臨承擔因快速發(fā)展所帶來的巨大社會成本。

針對此，倫敦政府從地鐵建設著手，采取市場化融資模式，即政府投入部分建設資金，引入社會化投資主體。例如，政府為地鐵公司提供融資擔保，并鼓勵采用商業(yè)原則經(jīng)營，全面負責項目的融資、開發(fā)、投資回報，以及還本付息。

簡言之，政府不僅僅要給予財政上的支持，更重要的是合理調(diào)配資源。調(diào)配不應局限在金錢方面，政府應適時將主導權歸還市場，即有效減少自身的財力負擔，又能起到引導作用，帶動私人投資。

如何真正利用當?shù)氐馁Y源，提出更優(yōu)惠的政策條件，通過市場化運作吸引項目是環(huán)北京經(jīng)合區(qū)下一步發(fā)展的重點。“如果單靠財政投入資金，則不可持續(xù)。從國家層面，也應當有傾向性地支持對經(jīng)合區(qū)有利的項目，從根本上解決發(fā)展不平衡的問題，實現(xiàn)資源的合理調(diào)配?！北本┙ㄖこ坦W院城市研究所所長、注冊城市規(guī)劃師張大玉說。