助學貸款信用體系基本框架的構建＊

黃亞雄,賀正楚

(湖南工業(yè)大學師院校區(qū),湖南株洲 412007)

助學貸款信用體系基本框架的構建＊

黃亞雄,賀正楚

(湖南工業(yè)大學師院校區(qū),湖南株洲 412007)

針對商業(yè)助學貸款信用體系建設中存在的問題及原因,構建商業(yè)助學貸款信用體系的基本框架。這一基本框架包括:完善商業(yè)助學貸款信用法律法規(guī)體系、建立商業(yè)助學貸款的信用數(shù)據(jù)技術支撐體系、建立大學生信用評價體系、建立政府信用市場管理體系、建立全社會誠信教育體系、建立商業(yè)助學貸款失信懲戒機制。

助學貸款;信用體系;基本框架

我國助學貸款信用體系建設中,存在著助學貸款信用現(xiàn)況不佳、大學生誠信意識淡漠、誠信環(huán)境不佳、信用制度不健全、信用法制空白等問題[1]。產(chǎn)生這些問題的原因主要是,助學貸款政策本身不完善影響其執(zhí)行質(zhì)量、我國的個人信用系統(tǒng)不健全、商業(yè)銀行承擔著較大的風險壓力影響其放貸積極性、還款期限短,就業(yè)形勢嚴峻,學生還款壓力大,導致還款率較低[2]。

完善我國助學貸款信用體系建設的根本措施,是盡快建立助學貸款信用體系。

助學貸款信用體系作為一種社會機制,主要包括:信用法律法規(guī)體系、信用數(shù)據(jù)技術支撐體系、學校建立大學生信用評價體系、信用市場監(jiān)管體系、誠信教育體系和失信懲戒法律法規(guī)等五個體系和一項法律要求。

一、完善助學貸款信用法律法規(guī)體系

制定與頒布有關助學貸款的法律與法規(guī),是各國實施助學貸款計劃的普遍做法,目的在于使助學貸款計劃具有法律保障。從國際上來看,大凡助學貸款計劃比較成功的國家,其助學貸款的法律都比較完備。如美國、日本、加拿大。1965年美國頒布的《高等教育法》可以說是一部助學貸款資助法,對有關助學貸款也作了詳細的規(guī)定。1944年日本議會通過了《日本育英會法》,使成立于1943年10月的日本育英會實施的助學貸款有了法律保障,并將育英會從一個純私人性質(zhì)的機構轉(zhuǎn)變?yōu)榘胝M織?！度毡居ā?984年和1993年兩次進行了修正。該法對育英會的機構設置、管理結(jié)構、貸款資金來源、貸款償還等都作了規(guī)定。為了具體實施貸款計劃還制定了《日本育英會法實施令》。1964年加拿大通過了《加拿大助學貸款法》,根據(jù)該法,加拿大設立了擔保助學貸款。該法規(guī)定了政府有責任讓學生獲得貸款。政府應該通過制定政策,提供信息和服務讓貧困學生能最大可能獲得貸款,同時讓助學貸款計劃健康運行。牙買加1971年通過了《助學貸款基金法》,根據(jù)該法成立“助學貸款周轉(zhuǎn)基金”并由“助學貸款局”負責管理[3]。

我國《高等教育法》對助學貸款、學生勤工儉學、助學金有一個原則性規(guī)定。有關助學貸款雖然出臺了《關于助學貸款的管理規(guī)定(試行)》、《關于助學貸款管理的補充意見》和《助學貸款管理操作規(guī)程(試行)》等法規(guī)與政策性文件,但法規(guī)操作性仍然不強,如對貧困學生的評判標準也比較模糊;助學貸款實施過程中應體現(xiàn)的公平性、透明性尚待完善等。另外,有關助學貸款的法規(guī)還屬于行政性法規(guī),其法律地位還比較低,強制性和約束力也不夠。這都反映相應法律、法規(guī)在立法上的缺失,以致容易產(chǎn)生許多糾紛,糾紛產(chǎn)生后也難于通過法律途徑解決。這些年以來,助學貸款出現(xiàn)的各種問題,是與助學貸款缺乏穩(wěn)定而健全的法律、法規(guī)保障有很大關系的。

助學貸款經(jīng)過多年的實踐,許多問題也已經(jīng)暴露出來,應該說,制定一部統(tǒng)一的綜合性的有關助學貸款法律的條件已經(jīng)成熟。助學貸款法應該借鑒其它國家有關助學貸款立法的經(jīng)驗,總結(jié)助學貸款政策實踐的經(jīng)驗教訓,將助學貸款的政策目標,貸款參與主體之間的權利義務關系,助學貸款管理機構的權限,貸款對象的確定以及貸款標準、貸款利率、還款方式、借款催收方式以及拖欠的后果等等用法律的形式固定下來,使得助學貸款有法可依,有利于提高助學貸款工作的規(guī)范化和程序化,保證貸款的公正性、合法性和社會參與性,增強權威性或?qū)蛐?減少該工作隨意性和不確定性。因此,我國在立法上必須加快制定一部綜合性的《助學貸款法》。制定這部法律應該借鑒其它國家助學貸款立法的經(jīng)驗,準確界定助學貸款的性質(zhì)、明確有關部門、當事人的工作職責,建立適合助學貸款特點的風險預防和控制制度,完善激勵機制等。完善立法,規(guī)范政府、銀行、學生和學校的行為。對助學貸款的資金來源、發(fā)放機構、申貸程序、貸款擔保和種類、償還辦法、減免條件、債務逾期或逃債處罰量刑等作出規(guī)定,切實加強對違約行為的經(jīng)濟、法律制裁等強制性約束。加強法制建設,使助學貸款的開展有法可依,是保障助學貸款良性運轉(zhuǎn)的重要一環(huán)。

參照其他國家有關信用立法的經(jīng)驗,結(jié)合中國信用立法的現(xiàn)實情況,中國在建立助學貸款征信管理體系方面的相關立法應該從兩個方面著手進行,一是修改或完善現(xiàn)行的相關法律法規(guī),對提供不真實數(shù)據(jù)者進行懲罰。二是盡快出臺助學貸款征信數(shù)據(jù)開放和征信數(shù)據(jù)使用規(guī)范的新法案,例如《信用信息公開法》、《商業(yè)秘密法》、《隱私權法》、《消費信用保護法》、《商用信用報告法》等等,同時抓緊修改《統(tǒng)計法》、《檔案法》、《商業(yè)銀行法》、《公司法》、《反不正當競爭法》和《破產(chǎn)法》等等。這些法律法規(guī)中應該明確規(guī)定,何種助學貸款征信數(shù)據(jù)可以開放及其監(jiān)督機構的責任,助學貸款征信數(shù)據(jù)的取得、處理和傳播的方式,助學貸款征信數(shù)據(jù)商業(yè)化的原則界定,數(shù)據(jù)商業(yè)化的經(jīng)營方式等等,其中出臺“界定數(shù)據(jù)開放范圍”的法律或法規(guī)是首要任務[4]。

二、建全助學貸款的信用數(shù)據(jù)技術支撐體系

實現(xiàn)助學貸款管理網(wǎng)絡化、信息化,是助學貸款順利開展的一項基礎性工程。建設助學貸款信息系統(tǒng),實現(xiàn)網(wǎng)上申請、審批、查詢、統(tǒng)計、咨詢服務等,可以極大地提高效率,節(jié)約成本,增加高校、銀行、政府管理部門和學生之間的信息交流和溝通,降低助學貸款的拖欠率,有利于助學貸款的風險控制,有利于強化政府的宏觀管理與監(jiān)控能力。在美國和加拿大,聯(lián)邦政府建立了大型的國家助學貸款信息系統(tǒng),它可以完成助學貸款信息在不同機構的充分流通,為各部門各機構做出合理的決策奠定了堅實的事實基礎。在互聯(lián)網(wǎng)已普及的今天,應充分利用強大的計算機網(wǎng)絡和信息管理系統(tǒng),這是助學貸款過程高效能運作的保障。建立助學貸款信息系統(tǒng),首先要建立助學貸款學生的個人信息檔案,將其納入電子化系統(tǒng)管理,逐步實現(xiàn)高校、銀行、政府管理部門間聯(lián)網(wǎng),以便于相互查詢,資源共享;其次,應進一步簡化助學貸款申請和審批等程序,為助學貸款管理、跟蹤、查詢等提供便利;第三,應加強畢業(yè)生債務確認和還貸跟蹤督促等配合工作,增進政府、銀行和高校之間的信任與合作。建立助學貸款信息系統(tǒng),是一個分批次、分階段的過程。2002年,教育部決定建立助學貸款學生信息查詢系統(tǒng),在高等學校學籍學歷查詢系統(tǒng)的基礎上,建設助學貸款學生個人信息數(shù)據(jù)庫,進而建立專門的助學貸款信息系統(tǒng)[5]。

目前不少省市已經(jīng)開始了建立地方性助學貸款信息系統(tǒng)的探索,上海、江蘇、廣東等地已經(jīng)開通了助學貸款信息網(wǎng)。建議盡快開通“助學貸款信息系統(tǒng)工作網(wǎng)”,以實現(xiàn)網(wǎng)上申請、審核、發(fā)放、追貸、統(tǒng)計分析、保持信貸記錄等功能。

助學貸款管理系統(tǒng)模型,見圖1。統(tǒng)。它將是一個由銀行、大學生、高校和政府主管部門按不同權限共享的信息交換平臺,主要包括:在校大學生的個人經(jīng)濟狀況,助學貸款獲得者的信用記錄,助學貸款經(jīng)辦銀行的資信狀況,各高等院校組織實施助學貸款的情況,國家的有關政策變動等信息。通過對助學貸款信息系統(tǒng)的運用,可以實現(xiàn)如下功能:一是實現(xiàn)助學貸款網(wǎng)上申請、審核、發(fā)放等;二是了解助學貸款申請者的家庭經(jīng)濟、道德素質(zhì)以及學習情況,將錢貸給那些最需要資助且信用意識好的大學生;三是可以掌握獲貸大學生的動態(tài)信息,及時應對一些意外情況(如學生出國、退學、意外傷亡等),跟蹤借款者去向,催促學生按時歸還貸款。四是統(tǒng)計報告各省市、各銀行、各高校的助學貸款詳細進展情況,為督促、平衡全國的助學貸款工作提供確實可靠的依據(jù)。

三、建立大學生信用評價體系

助學貸款是一種無擔保的信用貸款,因而個人信用制度是信用性貸款的基礎。我國個人信用制度建設開始于20世紀末,現(xiàn)在還處于起步階段。1999年5月,中國人民銀行批準在上海開展個人信用信息征集咨詢試點工作,兩年內(nèi)就采集了110萬人的個人信貸消息,包括貸款發(fā)放、歸還、逾期以及信用卡發(fā)放、透支等情況。在上海的各商業(yè)銀行都與該系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng),可通過一定的授權查詢有關信息。國務院還自1999年10月開始在全國建立和實行公民身份號碼制度。每個公民自出生之日起編寫唯一的、終生不變的身份代碼。為個人信用征詢系統(tǒng)在全國的建立奠定了重要的基礎。但這些工作還是剛剛開展,距離建立全面的個人信用制度的目標還比較遠[6,7]。

圖1 助學貸款管理系統(tǒng)模型圖

國家相關部門應該在總結(jié)上海、廣東等地方助學貸款信息系統(tǒng)經(jīng)驗的基礎上,盡快建立全國聯(lián)網(wǎng)的助學貸款信息系

個人信用制度建設是一個復雜的系統(tǒng)工程,它的建立和完善需要制定并嚴格執(zhí)行有關信用的法律、法規(guī),需要政府有關部門如銀行、工商、稅務、海關、司法等密切合作,共同努力,也需要一些相關的其他社會制度的支持。實現(xiàn)信用信息資源共享,還需要提高整個社會的信息化水平。這是一個長期的、逐步實現(xiàn)的過程。在覆蓋全國的個人信用征詢系統(tǒng)建立之前,可以先建立針對大學生的信用征詢系統(tǒng)。在這方面,教育部已做了一些工作,以往幾屆貸款畢業(yè)生的數(shù)據(jù)采集工作已基本完成,該系統(tǒng)將由有關銀行開通試用。查詢系統(tǒng)能查到學生的貸款情況、還款情況,是否有違約記錄等。該系統(tǒng)的投入使用必將會對貸款的回收起到積極的作用。大學生是國家最寶貴的人力資源,是社會的精英,他們畢業(yè)以后必將是社會中收入相對比較穩(wěn)定,水平也相對較高的一個群體。針對他們的個人信用征詢系統(tǒng)是社會整體信用系統(tǒng)的最重要的組成部門。建立針對他們的專門的信用征詢系統(tǒng),既有利于助學貸款工作的深入開展,也有利于推進全社會的信用征詢系統(tǒng)的建立。

大學生個人信用評價體系是對每個大學生在校期間的各種活動中誠信表現(xiàn)的總結(jié),是靜態(tài)的記錄。要建立大學生個人信用評價體系,應該把政府職能部門和學校結(jié)合起來,對學生的學習表現(xiàn)、家庭收入情況、個人消費情況、是否惡意拖欠學費、經(jīng)濟社會活動方面、同學間認可的誠信度等各種信用活動進行評價。把每個學生在學校的信用評價結(jié)果存入本人的人事檔案中。當學生走上社會以后,政府職能部門不僅僅必須認可學校的結(jié)論,而且要繼續(xù)予以評價記錄,并使之成為全社會可以查閱的個人信用數(shù)據(jù)庫。

要建立大學生信用評價體系,關鍵是建立大學生的誠信檔案。建立如實記錄大學生信用信息的誠信檔案,對大學生今后工作、創(chuàng)業(yè)、消費、乃至升遷都有極其重要的作用。它主要記錄大學生在上學期間的誠實守信或者違背誠信的事實: (1)學習方面是否誠信。主要看考試有無作弊、作業(yè)論文有無抄襲、是否經(jīng)常無故曠課等作為評價指標。(2)經(jīng)濟活動是否誠信。主要考察是否有惡意拖欠學費、是否隱瞞家庭真實收入、是否采取作弊手段騙取貸款或者勤工助學崗位、是否出現(xiàn)家庭本來是貧困卻總是高消費等作為評價指標。(3)社會活動是否誠信。主要考核在人際交往中如借東西不按期歸還,約好的事情不去完成,謊話連篇等;網(wǎng)絡中是否作到誠信上網(wǎng);就業(yè)中是否誠信求職等作為評價指標。(4)同學之間認可的誠信度如何。就是說全班同學每年一次相互之間對誠信情況進行評比打分。

大學生的誠信檔案由各個高校的學生處統(tǒng)一管理,學院組織實施,隨時發(fā)生隨時記錄,最后由學院和學校兩極認定,畢業(yè)時裝入本人的學生檔案。這份信用檔案將隨學生的人事檔案一并交給用人單位,從而將學生的信用記錄延伸到社會。

四、建立政府信用市場管理體系

助學貸款信用體系要真正發(fā)揮作用,建立政府信用市場管理體系是組織保證。社會信用體系建設關系最為密切的部門主要包括:工商、公安、民政、教育、人事、社會保障、銀行、司法等部門。這些重點部門的主要工作:一是要結(jié)合部門特點和管理要求,建立信用等級分類的方法和標準,實行分類管理,提高監(jiān)管工作效率和質(zhì)量。二是建立行業(yè)或部門基礎數(shù)據(jù)庫。要廣泛收集和及時加工處理監(jiān)管對象身份的信用數(shù)據(jù),建立行業(yè)或部門內(nèi)部共享的數(shù)據(jù)庫。三是建立信用信息公開制度。要依法向其他執(zhí)法部門和社會信用中介機構開放在執(zhí)法和履行公務過程中收集或產(chǎn)生的有關信用信息,實現(xiàn)資源共享。

五、建立全社會誠信教育體系

這是建立社會信用體系的一項長期的基礎性工作。全體社會成員的誠信意識提高了,市場主體的守法意識增強了,現(xiàn)代信用知識增加了,自我約束和自我保護能力增強了,社會信用體系的建立和完善就有了堅實的基礎。開展誠信教育,目前應主要從以下四方面入手:一是認真貫徹《公民道德建設實施綱要》和胡錦濤總書記提出的《八榮八恥》的精神。利用廣播、電視、圖書、報刊、網(wǎng)絡等現(xiàn)代傳播工具,大力開展形式多樣、內(nèi)容豐富、通俗易懂的宣傳教育活動,在全社會普遍形成守信光榮、失信可恥的社會氛圍。二是組織編寫現(xiàn)代信用知識普及性教材,普及現(xiàn)代信用知識,開設面向政府、企業(yè)的多種類型的短期培訓和在職教育。三是在大學開設信用管理專業(yè),培養(yǎng)高層次的信用管理專門人才,滿足全社會對高級信用管理、信用教育、信用服務等的需求。

六、建立助學貸款失信懲戒機制

建立助學貸款失信懲戒機制是社會信用體系正常發(fā)揮作用的保障。對失信者和失信行為不能給予及時、有力的懲戒,就是對失信者的鼓勵,反過來就是對守信者的懲罰。應綜合運用法律、行政、經(jīng)濟道德等多種手段,使失信者付出與其失信行為相應的經(jīng)濟和名譽代價;使守信者得到各種方便和利益。失信懲戒機制主要有五類:一是由政府綜合管理部門做出的行政性懲戒。如有關政府部門公布“黑名單”、“不良記錄”等。但要嚴格依法辦事,講究程序,避免侵犯個人隱私和商業(yè)秘密。二是由政府專業(yè)監(jiān)管部門做出的監(jiān)管性懲戒。這兩類懲戒都是由政府綜合管理或?qū)I(yè)監(jiān)管部門采取記錄、警告、處罰、取消市場準入、依法追究責任等行政管理手段,懲罰或制止違法違規(guī)或失信行為。三是由金融、商業(yè)和社會服務機構做出的市場性懲戒。主要是對信用記錄好的企業(yè)和個人,給予優(yōu)惠和便利,對信用記錄不好的企業(yè)和個人,給予嚴格限制。四是通過信用信息廣泛傳播形成的社會性懲戒。主要是使失信對交易對方的失信轉(zhuǎn)化為對全社會的失信,讓失信者一處失信,處處受制約。五是由司法部門做出的司法性懲戒。主要是依法追究嚴重失信者的民事或刑事責任。要建立與失信懲戒要求相適應的司法配合體系。如社區(qū)義務勞動、社區(qū)矯正、罰款、監(jiān)獄各類短期刑罰等,使失信者付出各種形式足以抵補其造成的社會危害的代價。

[1]張民選.理想與抉擇——大學生資助政策的國際比較[M].北京:人民教育出版社,2007.

[2]趙中建.高等學校的學生貸款——國際比較研究[M].成都:四川教育出版社,2006.

[3]潘巖.國家助學貸款的現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢[J].遼寧教育研究,2006, (5).

[4]左偉清.國家助學貸款的問題及對策分析[J].清華大學教育研究,2008,(4).

[5]王守軍.我國助學貸款的現(xiàn)狀與發(fā)展建議[J].現(xiàn)代教育科學, 2002,(1).

[6]許翾.國家助學貸款的現(xiàn)狀、問題與制度創(chuàng)新[J].中國高教研究, 2007,(5).

[7]中華人民共和國教育部財務司.高等學校學生資助政策問答[M].北京:高等教育出版社,2000.

2010-02-26

湖南省企業(yè)戰(zhàn)略管理與投資決策研究基地基金項目

黃亞雄(1965-),男,湖南寧鄉(xiāng)人,副教授。