美國(guó)的政府間轉(zhuǎn)移支付改革及啟示

徐小平 張啟春

（1.華中師范大學(xué) 政治學(xué)研究院,湖北武漢 430079;2.武漢理工大學(xué) 期刊社,湖北武漢 430070;3.華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院,湖北 武漢 430079）

政府間轉(zhuǎn)移支付制度是各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系制度的重要內(nèi)容,是西方各國(guó)聯(lián)邦財(cái)政制度的重要組成部分,對(duì)平衡區(qū)域間財(cái)政能力差異、均衡各區(qū)域基本公共服務(wù)差距發(fā)揮著核心作用。不同于世界上多數(shù)國(guó)家以無(wú)條件的、一般性轉(zhuǎn)移支付為主的模式,美國(guó)在分類撥款改革前一直實(shí)施以有條件撥款為主導(dǎo)的轉(zhuǎn)移支付模式,聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付超過(guò)98%采取的是有條件撥款方式,而且主要采取專項(xiàng)撥款方式。但是從20世紀(jì)60年代以來(lái),美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始了將龐大、煩瑣的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付制度逐步調(diào)整為分類撥款的大規(guī)模的合并浪潮。目前,美國(guó)政府最大的轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,包括公共醫(yī)療補(bǔ)助制度、AFDC（1996年后被TANF取代）以及教育轉(zhuǎn)移支付等的實(shí)施均由零碎繁多的專項(xiàng)撥款合并成了大宗的分類撥款。分類撥款已成為美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府轉(zhuǎn)移支付的一種主要形式。因此,了解分類撥款產(chǎn)生的背景和原因,總結(jié)其演變的過(guò)程和特點(diǎn),分析其幾十年來(lái)實(shí)施的效果和特征,從中可以得出一些有益的啟示,這構(gòu)成本文的宗旨。

對(duì)美國(guó)分類撥款產(chǎn)生后轉(zhuǎn)移支付所采取的三種形式,國(guó)內(nèi)學(xué)者有不同譯法①,本文采用鐘曉敏的譯法,稱categorical grants為專項(xiàng)撥款,block grants為分類撥款。兩者的區(qū)別和聯(lián)系很明確,分類撥款是同一類別的眾多繁雜的專門項(xiàng)目撥款的綜合、歸并。區(qū)別于專項(xiàng)撥款的窄范圍、過(guò)于繁雜、零碎、重復(fù)的特征,分類撥款是寬口徑、分大類的撥款方式。盡管現(xiàn)存分類撥款在某些方面存在不同,但大多數(shù)同時(shí)具備以下特征[1]:（1）聯(lián)邦撥款資助被賦予在一個(gè)功能區(qū)域界定廣泛的寬范圍的援助活動(dòng)之中;（2）接受撥款區(qū)域的政府——州政府在聯(lián)邦分類撥款相關(guān)問(wèn)題識(shí)別、設(shè)計(jì)規(guī)劃、聯(lián)邦撥款分配方面有實(shí)質(zhì)性的決斷力;（3）區(qū)別于專項(xiàng)撥款形式復(fù)雜繁瑣的要求（包括行政的、財(cái)政報(bào)告的、計(jì)劃的和其他聯(lián)邦政府強(qiáng)加的要求）,分類撥款對(duì)上述聯(lián)邦賦予的要求僅僅被限制在保證國(guó)家目標(biāo)的完成所必須的范圍之內(nèi);（4）聯(lián)邦撥款資助建立在法定公式化的分配基礎(chǔ)之上,很少有配套要求。

一、改革背景與原因

美國(guó)聯(lián)邦政府的轉(zhuǎn)移支付改革,以分類撥款在美國(guó)的正式誕生為標(biāo)志,開(kāi)始于20世紀(jì)60年代,在90年代中后期達(dá)到頂峰,至今已有40余年的歷史。

追溯其改革背景,與1929～1933年的大危機(jī)和20世紀(jì)60年代聯(lián)邦政府實(shí)施的“大社會(huì)計(jì)劃”所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題相關(guān)。大危機(jī)促使美國(guó)聯(lián)邦政府開(kāi)始運(yùn)用轉(zhuǎn)移支付手段來(lái)對(duì)州和地方政府進(jìn)行干預(yù),直接導(dǎo)致了聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付的迅速增長(zhǎng),聯(lián)邦政府的撥款已成為戰(zhàn)后州和地方政府的重要收人來(lái)源,特別是在各類社會(huì)福利和公共服務(wù)領(lǐng)域。但美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的撥款絕大多數(shù)以專項(xiàng)撥款形式為主,一般性撥款比例極小。特別是由于20世紀(jì)60年代“大社會(huì)計(jì)劃”的實(shí)施,聯(lián)邦政府創(chuàng)辦了數(shù)百個(gè)旨在支持或幫助以一些被嚴(yán)格定義的接受者或活動(dòng)為受援對(duì)象的計(jì)劃,這些計(jì)劃從為鄉(xiāng)村污水處理系統(tǒng)提供撥款到為殘疾兒童的教育提供資助,覆蓋廣泛的公共服務(wù)領(lǐng)域。至1970年,聯(lián)邦政府每年支付的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目達(dá)530個(gè)。正是這些龐雜的專項(xiàng)撥款計(jì)劃實(shí)施所帶來(lái)的問(wèn)題直接催生了分類撥款形式的誕生。具體而言,有兩個(gè)方面的重要原因。

一是與專項(xiàng)撥款形式相比較,分類撥款方式更符合聯(lián)邦財(cái)政的原則,能帶來(lái)更高的管理效率。分類撥款計(jì)劃將同類型的社會(huì)服務(wù)按大類合并成一攬子撥款,直接解決援助項(xiàng)目龐雜、設(shè)置重復(fù)問(wèn)題,同時(shí),更為重要的是,分類撥款和其他合并的建議分享一個(gè)共同的原理,即通過(guò)賦予州政府更多的管理機(jī)動(dòng)性能改善轉(zhuǎn)移支付的效率,特別是在聯(lián)邦政府撥款措施被認(rèn)為失效、缺乏效率的地方,分類撥款被譽(yù)為聯(lián)邦政府支配州政府改革和進(jìn)行國(guó)家目標(biāo)追求實(shí)驗(yàn)的一個(gè)工具。一個(gè)典型的例子是在1974年,城市重建改造專項(xiàng)撥款計(jì)劃的失敗為制定社區(qū)發(fā)展分類撥款（CDBG）提供了基本原則和思路。在CDBG下,聯(lián)邦政府試圖通過(guò)地方多種社區(qū)發(fā)展策略的試驗(yàn)來(lái)適應(yīng)各個(gè)地方發(fā)展的需要。聯(lián)邦政府在撥款分配中注意到地方政府更了解其轄區(qū)范圍內(nèi)的需求和存在的問(wèn)題,需要的是一個(gè)城市社區(qū)綜合發(fā)展計(jì)劃而不是單一項(xiàng)目的城市改造撥款。國(guó)會(huì)的政策制定者們希望從州層面基于當(dāng)?shù)厍闆r的福利工作試驗(yàn)中建立更廣范圍的國(guó)家目標(biāo)撥款。此外,也有學(xué)者認(rèn)為,20世紀(jì)80年代以后,分類撥款這種轉(zhuǎn)移支付形式之所以日益受到重視,重要性不斷提高,還與里根政府的保守主義經(jīng)濟(jì)思想相關(guān)?！靶侣?lián)邦主義”主張更多地發(fā)揮州和地方政府的作用,在撥款形式選擇上的體現(xiàn)就是增加沒(méi)有附加條件的分類撥款的比重,相應(yīng)地減少有嚴(yán)格附加條件的專項(xiàng)撥款的比重[2]（P92）。

另一個(gè)重要的原因來(lái)自聯(lián)邦政府的財(cái)政危機(jī)。聯(lián)邦政府在實(shí)施政府干預(yù)的同時(shí),也面臨財(cái)政赤字壓力。可以說(shuō),聯(lián)邦政府的財(cái)政危機(jī)大大地強(qiáng)化了對(duì)轉(zhuǎn)移支付形式改革和分類撥款方式產(chǎn)生的支持。特別是在20世紀(jì)80年代,聯(lián)邦財(cái)政赤字較過(guò)去增長(zhǎng)了3倍,在此背景下,聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府的撥款順理成章地成為了聯(lián)邦政府削減赤字的最有意義的項(xiàng)目。分類撥款也正是作為聯(lián)邦政府減少國(guó)內(nèi)開(kāi)支的一個(gè)重大策略而出現(xiàn)的。比如在1981年的綜合預(yù)算調(diào)節(jié)法案（OBRA）分類撥款計(jì)劃下,賦予州政府在撥款上的權(quán)威和靈活性帶來(lái)的結(jié)果是減少了約12%的聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付支出。依靠這些專項(xiàng)撥款的合并,聯(lián)邦分類撥款計(jì)劃實(shí)現(xiàn)了10%～30%不等的削減額度。總體而言,在聯(lián)邦“赤字削減努力”的第一個(gè)十年里,聯(lián)邦撥款由1978年的890億元下降到1988年的510億元。從預(yù)算角度來(lái)看,分類撥款作為緊縮管理的工具有著明顯的優(yōu)勢(shì)。而從聯(lián)邦政府的角度來(lái)看,將削減預(yù)算和撥款合并、調(diào)整救濟(jì)結(jié)合起來(lái),能夠幫助聯(lián)邦政府獲得來(lái)自州政府對(duì)減少聯(lián)邦支出所必要的支持,特別是在州一級(jí)政府相信這種削減是不可避免的情況下。聯(lián)邦政府通過(guò)把這種痛苦決策的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給州政府能減少其政治依賴性,而對(duì)州政府來(lái)說(shuō),以撥款的減少為代價(jià)換取的是其對(duì)分類撥款的支配決策權(quán)。

二、演變過(guò)程與最新進(jìn)展

根據(jù)對(duì)相關(guān)文獻(xiàn)的梳理和分析,本文以分類撥款這種轉(zhuǎn)移支付形式在美國(guó)的產(chǎn)生與發(fā)展為線索,將此次政府間轉(zhuǎn)移支付改革大體劃分為以下階段[3]:

從1949年開(kāi)始,經(jīng)過(guò)整個(gè)50年代直至1966年前,可以稱作改革的醞釀準(zhǔn)備階段。1949年,當(dāng)時(shí)的胡佛委員會(huì)（The Hoover Comm ission）曾推薦以一種寬功能的、合并的轉(zhuǎn)移支付制度替代當(dāng)時(shí)實(shí)施的已覺(jué)察到的低效率的專項(xiàng)撥款（在此之前,分類撥款的可行性已獲得了公共管理部門專家的認(rèn)可）。1955年凱斯頓鮑姆委員會(huì)（The Kestnbaum Commission）也提出了同樣的建議。而20世紀(jì)60年代專項(xiàng)撥款計(jì)劃的持續(xù)擴(kuò)張促使美國(guó)當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)行政管理部門的經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?nèi)缥譅柼?海勒（Walte r Heller）和查爾斯?舒爾茨（Charles Shu ltze）強(qiáng)烈要求對(duì)專項(xiàng)撥款進(jìn)行合并。

1966年的《公共法案》（89～749）——一部綜合的健康計(jì)劃和公共衛(wèi)生服務(wù)修正案的頒布,標(biāo)志著改革的正式啟動(dòng)和分類撥款的誕生?！豆卜ò浮返?14（d）是第一個(gè)分類撥款計(jì)劃,它將原來(lái)的9個(gè)專項(xiàng)撥款合并成一個(gè)健康分類撥款,因此受到了財(cái)政聯(lián)邦制度專家們的高度重視,常常以首個(gè)分類撥款計(jì)劃而被提及。尼克松執(zhí)政期間,受“新聯(lián)邦主義”思想的影響,曾雄心勃勃地提出了一個(gè)龐大的分類改革計(jì)劃,聲稱要將當(dāng)時(shí)所有專項(xiàng)撥款的1/3合并壓縮歸并為6個(gè)分類撥款[4]。議會(huì)通過(guò)了兩項(xiàng),即綜合就業(yè)和培訓(xùn)法案（CETA）和社區(qū)分類撥款體系（CBGS）。此后,直到整個(gè)20世紀(jì)70年代,陸續(xù)出臺(tái)了有關(guān)公共犯罪控制、高等教育、住房和城市發(fā)展、垃圾處理設(shè)施、人口控制等各分類撥款立法。但從分類來(lái)講,有些撥款還不屬于完全意義上的分類撥款,因?yàn)槿源嬖趯ｍ?xiàng)撥款的痕跡,常被稱之為準(zhǔn)分類撥款。

20世紀(jì)80年代～90年代中期,迫于聯(lián)邦財(cái)政赤字的壓力,分類撥款發(fā)展更為迅速。這一時(shí)期是以分類撥款為導(dǎo)向的政府間轉(zhuǎn)移支付改革的高潮。1981年,大約有75個(gè)幾乎集中于教育范圍的項(xiàng)目被合并壓縮為9個(gè)分類撥款計(jì)劃。1981年后合并也曾一度擱淺,但在隨后的福特、里根和克林頓政府執(zhí)政期間,分類撥款改革得以繼續(xù)。到1995財(cái)政年度,聯(lián)邦政府的分類撥款支出達(dá)15類,幾乎覆蓋公共服務(wù)的大部分領(lǐng)域,總額約為362億美元。隨著1996年國(guó)會(huì)和克林頓總統(tǒng)辦公室提交議會(huì)的第104會(huì)議議案的通過(guò),又增加了10類分類撥款,它由原來(lái)共349項(xiàng)專項(xiàng)撥款合并而成。至此,分類撥款已達(dá)25項(xiàng),由此形成了美國(guó)以州和地方政府作為聯(lián)邦代理、以部門為分類依據(jù)的新型撥款方式?？疾烀绹?guó)聯(lián)邦政府歷年預(yù)算可見(jiàn),這一形式沿襲至今。小布什政府也提出了分類撥款或準(zhǔn)分類撥款方案,用于一系列服務(wù)于低收入家庭的人類服務(wù)計(jì)劃,包括公共醫(yī)療補(bǔ)助、住房供給、職業(yè)培訓(xùn)、兒童保護(hù)、道路運(yùn)輸?shù)取Ｂ?lián)邦政府的撥款規(guī)模也逐年增長(zhǎng),2006年25類共843.4億美元、2007年為871億美元,而同期專項(xiàng)撥款分別是843.4和872.8億美元,資金規(guī)模與專項(xiàng)撥款形式所占規(guī)模旗鼓相當(dāng),占到聯(lián)邦政府對(duì)州和地方政府撥款總規(guī)模的近50%。

20世紀(jì)90年代中后期至今,對(duì)美國(guó)政府間關(guān)系以及社會(huì)福利制度產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的是1996年《個(gè)人責(zé)任與工作機(jī)會(huì)平衡法案》（PRWORA）的頒布。作為20世紀(jì)90年代中后期以來(lái)最大的分類撥款改革,PRWORA受到了美國(guó)學(xué)術(shù)界、管理部門和政策制定者的廣泛關(guān)注。法案的重點(diǎn)是改革社會(huì)救助項(xiàng)目,尤其是對(duì)“撫養(yǎng)未成年子女家庭補(bǔ)助”項(xiàng)目（Aid to Fam ilies with Dependent Children,AFDC）進(jìn)行了改革[5]。它終結(jié)了聯(lián)邦政府對(duì)年滿60歲公民的補(bǔ)助和對(duì)有未成年子女家庭的補(bǔ)助計(jì)劃,改為貧困家庭臨時(shí)補(bǔ)助（Temporary Assistance for Needy Fam ilies,TANF）。這一議案被認(rèn)為是自羅斯福新政以來(lái)福利政策的最重大變化。它結(jié)束了自1935年以來(lái),聯(lián)邦政府對(duì)貧困人口的沒(méi)有限制的福利補(bǔ)助,增加了工作要求,同時(shí)限制了受益時(shí)間[6]。比如規(guī)定,多數(shù)貧困家庭享受福利救濟(jì)補(bǔ)助的時(shí)間不得超過(guò)5年;有勞動(dòng)能力的成年人在接受福利補(bǔ)助的兩年內(nèi)必須參加工作;取消對(duì)合法移民食品券的聯(lián)邦補(bǔ)助,等等。聯(lián)邦政府還建立了獎(jiǎng)懲制度:一方面,強(qiáng)化激勵(lì)機(jī)制,對(duì)未超過(guò)總撥款配給的5%而圓滿完成目標(biāo)的州給予獎(jiǎng)勵(lì);另一方面,加強(qiáng)處罰措施,對(duì)使用不當(dāng)?shù)木戎饑?yán)加追究。法案的精神實(shí)質(zhì)在于它只為暫時(shí)面臨財(cái)政困難的家庭提供救助,加強(qiáng)對(duì)工作的激勵(lì)并且減少受益者對(duì)政府轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃的長(zhǎng)期依賴。被克林頓稱為旨在恢復(fù)福利制度本質(zhì),提供第二次就業(yè)機(jī)會(huì),而不是把社會(huì)福利作為一種生活方式。這顯然與從克林頓政府到布什政府期間,美國(guó)聯(lián)邦政府仍然面臨巨額赤字壓力相關(guān),旨在控制費(fèi)用增長(zhǎng)。據(jù)推算,這樣6年內(nèi)可削減聯(lián)邦經(jīng)費(fèi)近600億美元。

值得注意的是,雖然布什政府也提出了削減赤字計(jì)劃,要在2009年他的第二任期結(jié)束之前將財(cái)政赤字削減一半,達(dá)到國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的2%左右,到2012年將實(shí)現(xiàn)平衡的五年預(yù)算計(jì)劃。但分類撥款計(jì)劃規(guī)模尤其是資格型福利支出計(jì)劃（entitlement program）分類撥款規(guī)模并未遭到布什政府預(yù)算的壓縮,社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)占目前2.3萬(wàn)億美元聯(lián)邦預(yù)算的2/3。這標(biāo)志著作為一種政府間轉(zhuǎn)移支付形式,分類撥款已走向穩(wěn)定成熟。

三、轉(zhuǎn)移支付形式改革的主要特征

筆者認(rèn)為,此次以分類撥款為核心內(nèi)容的轉(zhuǎn)移支付形式改革呈現(xiàn)出如下特征:

第一,從美國(guó)聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付形式演變來(lái)看,分類撥款形式的出現(xiàn)和穩(wěn)步發(fā)展,改變了美國(guó)原有的以專項(xiàng)撥款為主要特色的轉(zhuǎn)移支付模式,由此形成了美國(guó)由專項(xiàng)撥款和分類撥款構(gòu)成、有條件撥款為主導(dǎo)的、兩者規(guī)模相當(dāng)?shù)姆峙涓窬?。作為美?guó)聯(lián)邦政府轉(zhuǎn)移支付制度的一種新形式,分類撥款在提供國(guó)家目標(biāo)意義上的公共服務(wù)方面發(fā)揮了其應(yīng)有的作用,受到了聯(lián)邦政府和州與地方政府的廣泛歡迎。從政府間職能角度看,分類撥款可以被看作是聯(lián)邦補(bǔ)助制度演變的一個(gè)邏輯階段。

從聯(lián)邦政府角度看,分類撥款的實(shí)施最直接的功用在于聯(lián)邦政府得以成功釋放財(cái)政赤字的壓力,同時(shí)更為重要而深遠(yuǎn)的意義在于政府間職能的調(diào)整。聯(lián)邦政府通過(guò)公共醫(yī)療補(bǔ)助、對(duì)貧困家庭的臨時(shí)補(bǔ)助以及教育、住房與城市發(fā)展等諸多領(lǐng)域的分類撥款改革,逐步地實(shí)現(xiàn)了這種壓縮和調(diào)整。在較好貫徹聯(lián)邦政府要達(dá)到的國(guó)家目標(biāo)前提下,下放了部分公共服務(wù)職責(zé),使其從具體繁瑣的事務(wù)性工作中擺脫出來(lái)。分類撥款的分散效應(yīng)和管理簡(jiǎn)單化效應(yīng)節(jié)省了成本,改善了管理效率。

從州和地方政府角度看,州政府雖然在這一削減赤字過(guò)程中所得到的撥款總額較專項(xiàng)撥款方式下減少了,但由此換取的是它對(duì)本州范圍內(nèi)福利計(jì)劃設(shè)計(jì)和執(zhí)行的自由決策。相對(duì)于專項(xiàng)撥款方式下州和地方政府特別是州政府的被動(dòng)接受角色,地方政府獲得了空前的發(fā)言權(quán)和自由度,有助于發(fā)揮州和地方政府使用聯(lián)邦資金的積極主動(dòng)性。

專項(xiàng)撥款合并調(diào)整為分類撥款,也對(duì)相關(guān)社會(huì)福利、公共服務(wù)以及受援對(duì)象產(chǎn)生了廣泛而深遠(yuǎn)的影響。特別是公共醫(yī)療補(bǔ)助[7]、從AFDC到TANF的轉(zhuǎn)變以及教育補(bǔ)助等較大分類撥款的實(shí)施及改革,對(duì)相關(guān)受援對(duì)象的狀況諸如貧困家庭、單親母親撫養(yǎng)子女家庭及外來(lái)移民生活等影響廣泛。尤其是1996年聯(lián)邦福利改革法案的通過(guò)給貧困家庭可獲得的援助帶來(lái)了引人注目的變化,與AFDC的無(wú)限期現(xiàn)金補(bǔ)助相比,TANF只提供有限期間的援助,鼓勵(lì)貧困人口通過(guò)就業(yè)自救,因此在執(zhí)行過(guò)程中,許多州政府縮減了受援對(duì)象范圍,把工作的重點(diǎn)放到了為貧困家庭提供就業(yè)培訓(xùn)與創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)方面。這不可避免地引起了較大的社會(huì)爭(zhēng)議。有人甚至評(píng)價(jià)說(shuō)克林頓政府成功改變了美國(guó)半個(gè)世紀(jì)以來(lái)的社會(huì)福利制度。

第二,分類撥款的類別數(shù)目和資金規(guī)?？傮w上呈上升趨勢(shì)。就類別數(shù)目來(lái)看,從最初20世紀(jì)60年代的2個(gè)發(fā)展到現(xiàn)在已達(dá)20多個(gè)分類撥款計(jì)劃。最早的兩個(gè)分類撥款分別產(chǎn)生于1966年的健康計(jì)劃和1968年的道路安全計(jì)劃[3],而從近年聯(lián)邦預(yù)算科目來(lái)看,分類撥款目前已達(dá)25類。就撥款總體規(guī)模來(lái)看（見(jiàn)圖1）,其絕對(duì)規(guī)?？傮w上呈不斷上升趨勢(shì),從1966年的128.9億美元增加至2007年的443.8億。從分類撥款占聯(lián)邦預(yù)算總支出的比重來(lái)看（見(jiàn)圖2）,總體上也呈上升趨勢(shì),由1966年的9.7%上升為2007年的16.3%。但同時(shí)也明顯呈現(xiàn)出幾個(gè)不同的發(fā)展階段。從20世紀(jì) 60年代中期至1980年除個(gè)別年份外基本呈上升趨勢(shì),而1980～1990年則經(jīng)歷了一個(gè)不斷下降的過(guò)程,比重由約14%逐年降至10.9%。1990年后又迅速回升,2003年最高接近18%,近年來(lái)基本維持在16%～17%。從分類撥款占GDP的比重來(lái)看（見(jiàn)圖2）,基本趨勢(shì)與分類撥款占聯(lián)邦預(yù)算總支出的比重基本相同?？傮w上呈現(xiàn)上升趨勢(shì),1966年為1.6%,2007年為3.2%。1966年至20世紀(jì)80年代初不斷上升,但在整個(gè)80年代同樣有所下降,1990年后又有所回升,2003年達(dá)到最高值3.5%。

圖1 美國(guó)分類撥款歷年規(guī)模（1966～2007）

圖2 分類撥款占聯(lián)邦政府預(yù)算總支出的比重（1966～2007）

第三,從分類撥款的使用方向和各自變化趨勢(shì)來(lái)看,則呈現(xiàn)出動(dòng)態(tài)變化的格局。使用方向上,一方面強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦政府職能的傳統(tǒng)角色,撥款主要集中于全國(guó)范圍內(nèi)社會(huì)公共服務(wù)特別是社會(huì)福利領(lǐng)域,在近年的分類撥款中排前兩位的是衛(wèi)生醫(yī)療補(bǔ)助和教育兩大類。受援地區(qū)確定的其他項(xiàng)目還包括食物和營(yíng)養(yǎng)、社會(huì)服務(wù)和兒童福利在內(nèi)的社會(huì)安全支出項(xiàng)目。但另一方面在上述分類撥款項(xiàng)目的使用中,也發(fā)現(xiàn)資本性項(xiàng)目增長(zhǎng)迅速,比如住房和城市發(fā)展已經(jīng)位居第三,而具體到不同分類撥款項(xiàng)目,其變化幅度則差異較大。

四、結(jié)論與啟示

綜觀美國(guó)政府間轉(zhuǎn)移支付改革,其重要成果是催生了新的政府間轉(zhuǎn)移支付形式——分類撥款。作為一種不同于傳統(tǒng)轉(zhuǎn)移支付類型的新形式,其誕生與發(fā)展引起了各國(guó)政府與學(xué)術(shù)界的關(guān)注。筆者認(rèn)為從中可以得出如下結(jié)論和啟示:

（1）分類撥款作為此次改革的產(chǎn)物,是對(duì)美國(guó)原有轉(zhuǎn)移支付形式和各國(guó)傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付形式的創(chuàng)新,它成功實(shí)現(xiàn)了傳統(tǒng)有條件撥款和無(wú)條件撥款的有機(jī)融合。分類撥款誕生后,美國(guó)轉(zhuǎn)移支付方式由以有條件專項(xiàng)撥款為主、一般性轉(zhuǎn)移支付為輔的模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛捎袟l件專項(xiàng)撥款、分類撥款和一般性撥款三種方式組成的轉(zhuǎn)移支付體系。分類撥款的出現(xiàn)和漸受歡迎,在某種程度上反映了美國(guó)基于財(cái)政聯(lián)邦理論框架的政府間財(cái)政關(guān)系的創(chuàng)新。

（2）通過(guò)分類撥款形式所撥款項(xiàng)全部用于貫徹聯(lián)邦政府均等全國(guó)各地區(qū)公共服務(wù)的理念。從財(cái)力規(guī)模來(lái)看,聯(lián)邦政府在提供國(guó)家目標(biāo)意義上的公共服務(wù)方面發(fā)揮著主要作用。從分類撥款計(jì)劃類別來(lái)看,與美國(guó)聯(lián)邦政府的公共服務(wù)職能履行形成很好的對(duì)應(yīng)性,集中反映了聯(lián)邦政府公共服務(wù)的范圍及其變化。通過(guò)分類撥款,受援地區(qū)可以將聯(lián)邦補(bǔ)助直接用于本轄區(qū)相應(yīng)社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域,從而改善本轄區(qū)公共服務(wù)水平和質(zhì)量,縮小各地之間的差異。例如在每年4 000億美元的社會(huì)福利開(kāi)支中超過(guò)70%的開(kāi)支是由聯(lián)邦政府承擔(dān)的,目前大部分都采取了分類撥款的形式,形成了聯(lián)邦出錢,州和地方政府用錢、管事的格局。以分類撥款的方式來(lái)保障公共服務(wù)各區(qū)域的均等化,對(duì)中國(guó)當(dāng)前解決區(qū)域基本公共服務(wù)均等化、實(shí)現(xiàn)地區(qū)間和諧頗具借鑒價(jià)值。

（3）聯(lián)邦政府發(fā)動(dòng)的此次轉(zhuǎn)移支付改革,調(diào)動(dòng)了地方政府參與聯(lián)邦全國(guó)公共服務(wù)均等化的積極性和主動(dòng)性,增強(qiáng)了州和地方政府對(duì)本轄區(qū)范圍內(nèi)公共服務(wù)的決策權(quán)利、對(duì)本地區(qū)來(lái)自聯(lián)邦政府的補(bǔ)助撥款的分配權(quán)。州政府是作為聯(lián)邦政府撥款的代理人和合作伙伴而出現(xiàn),從而改善了聯(lián)邦轉(zhuǎn)移支付的使用管理效率。

分類撥款的各類撥款特別是最大的分類撥款項(xiàng)目,如公共衛(wèi)生醫(yī)療補(bǔ)助和對(duì)貧困家庭的臨時(shí)補(bǔ)助均由聯(lián)邦政府統(tǒng)一立法,在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施。此外,TANF取代AFDC,所體現(xiàn)的對(duì)就業(yè)和家庭的鼓勵(lì)理念,也都值得我國(guó)重視。

中國(guó)目前的專項(xiàng)撥款規(guī)模在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付體系中已位居第二,僅次于稅收返還,某些年份甚至超過(guò)了稅收返還。但其使用方向、是否用于公共服務(wù)領(lǐng)域、各區(qū)域所占比重以及監(jiān)督評(píng)估機(jī)制等問(wèn)題均值得進(jìn)一步研究。從專項(xiàng)撥款的使用來(lái)看,同樣是項(xiàng)目種類繁多,分配缺乏科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。因此,有必要根據(jù)政府在新時(shí)期的職能、公共財(cái)政的框架要求重新梳理、調(diào)整、規(guī)范專項(xiàng)撥款,明確專項(xiàng)撥款在整個(gè)轉(zhuǎn)移支付中所占比例、界定其使用的范圍和方向,協(xié)調(diào)專項(xiàng)撥款與一般性轉(zhuǎn)移支付的職責(zé)分工。在教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等領(lǐng)域也可適當(dāng)借鑒美國(guó)分類撥款的經(jīng)驗(yàn),以分類撥款替代過(guò)于繁瑣復(fù)雜的專項(xiàng)撥款項(xiàng)目。

注釋：

①鐘曉敏把categorical grants譯為專項(xiàng)撥款,block grants譯為分類撥款;吳培俊等人把b lock grants譯為整塊補(bǔ)助;馬海濤等人認(rèn)為有條件撥款（conditional grants）有時(shí)也叫專項(xiàng)撥款（categoricalg rants）;杜放把categorical grants稱為分類補(bǔ)助,把b lock grants稱為切塊補(bǔ)助。

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[2]鐘曉敏.政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付論[M].北京:立信會(huì)計(jì)出版社,1998.

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