試論我國農(nóng)村土地征用制度

陳永剛 徐 巍

[關(guān)鍵詞]土地征用;征用補(bǔ)償;完善途徑

一、土地征用

土地征用是指國家基于特殊情形而使用他人的土地且給予合理的補(bǔ)償,待使用完畢后,仍將土地歸還所有人或使用人。土地的征用的對象為土地使用權(quán)。

1.土地征用的程序

用地單位要得到被征土地的使用權(quán),須按國家規(guī)定的合法程序進(jìn)行。根據(jù)我國《土地管理法》及其《實(shí)施條例》的有關(guān)規(guī)定,征用土地一般要履行以下程序:(1)申請;(2)選址;(3)商定補(bǔ)償安置方案;(4)劃撥建設(shè)用地;(5)核發(fā)國有土地使用證。

2.征地批準(zhǔn)權(quán)限

對征用集體土地,《土地管理法》規(guī)定了嚴(yán)格的批準(zhǔn)權(quán)限。根據(jù)《土地管理法》第25條及其《實(shí)施條例》第21條的規(guī)定(略)。

二、征用補(bǔ)償

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第47條(略)、《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第26條(略),在農(nóng)村土地征收中確立公平補(bǔ)償對于保護(hù)農(nóng)民權(quán)益、規(guī)范政府行為、優(yōu)化資源配置、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等具有重要意義。落實(shí)公平補(bǔ)償應(yīng)做到重塑以市場價(jià)格為基礎(chǔ)的完全補(bǔ)償原則,逐步擴(kuò)大農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍、合理拓展農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式、完善征地補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)途徑。

1.公平補(bǔ)償?shù)膶?dǎo)入與意義

我國關(guān)于土地征收補(bǔ)償?shù)臈l款最早見于1944年頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中,之后1950年的《鐵路留用辦法》和《城市郊區(qū)土地改革條例》、1962年的《農(nóng)村人民公社工作條例修正草案》、1982年的《國家建設(shè)征用土地條例》都對土地征收補(bǔ)償?shù)膯栴}做了或多或少的規(guī)定,2001年國土資源部頒布的《征用土地公告辦法》中對征收土地的補(bǔ)償程序問題做了相應(yīng)的規(guī)定。目前有關(guān)土地征收補(bǔ)償制度的規(guī)定主要集中在2004年修訂后《土地管理法》第47條。根據(jù)該條的規(guī)定,相較于農(nóng)民因征地所遭受的全部損失而言,是一種不完全補(bǔ)償。這種不完全的補(bǔ)償制度對于農(nóng)民而言極具不公平:(1)以產(chǎn)值數(shù)倍法的方法測算農(nóng)民的損失未能全面體現(xiàn)土地的實(shí)際價(jià)值,漠視了土地對于農(nóng)民而言所具有的歸依和發(fā)展功能。(2)單一的金錢補(bǔ)償方式限制了農(nóng)民的補(bǔ)償選擇空間,難以保障失地農(nóng)民的生活水平不下降。(3)對因征地造成的間接損失不予補(bǔ)償難以實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民的充分救濟(jì),亦會(huì)增加農(nóng)民今后的生產(chǎn)生活負(fù)擔(dān)。(4)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)制定的高度行政化剝奪了失地農(nóng)民的公平參與權(quán),同時(shí)加劇了征地違法腐敗案件的發(fā)生。(5)補(bǔ)償糾紛救濟(jì)機(jī)制的缺位、不到位有礙于農(nóng)民權(quán)益的有效保護(hù),也影響到征地工作的順利開展。

2.公平補(bǔ)償?shù)穆窂皆O(shè)想

(1)逐步擴(kuò)大農(nóng)地征收的補(bǔ)償范圍

與世界上一些發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的征收補(bǔ)償范圍相比,我國目前的征地補(bǔ)償僅限于與被征收客體直接相關(guān)的經(jīng)濟(jì)損失,并沒有涉及到由征地行為造成的其他諸如殘余地等間接相關(guān)損失。目前各國對于征地造成的損害進(jìn)行賠償,從范圍上看至少有三項(xiàng)內(nèi)容是不可或缺的:土地及其地上建筑物、附著物和構(gòu)筑物的補(bǔ)償;因征收造成的困難補(bǔ)償;因征地活動(dòng)引起的其他補(bǔ)償,如殘余地補(bǔ)償、相鄰?fù)恋負(fù)p害補(bǔ)償?shù)取?/p>

(2)合理拓展農(nóng)地征收的補(bǔ)償方式

征收補(bǔ)償?shù)姆绞绞侵冈谡魇昭a(bǔ)償?shù)倪^程中國家對遭受損失的農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)救所采取的各種形式。正確適用補(bǔ)償?shù)姆绞綄浹a(bǔ)受害人的損失具有重要意義。征收補(bǔ)償有直接補(bǔ)償和間接補(bǔ)償兩種方式。直接補(bǔ)償是指以金錢或?qū)嵨锏姆绞街苯訌浹a(bǔ)受害人所遭受的損失,如支付補(bǔ)償金。間接補(bǔ)償是通過授予某種權(quán)利或利益,間接彌補(bǔ)受害人所受的損失。我國目前主要采取的是生活導(dǎo)向性的金錢補(bǔ)償方式,除了原來的金錢補(bǔ)償方式外,可以考慮增加以下幾種補(bǔ)償方式并在立法層面作出進(jìn)一步具體的規(guī)定。

(3)完善征地補(bǔ)償?shù)某绦蚺c救濟(jì)途徑

完善的的補(bǔ)償程序與救濟(jì)機(jī)制是農(nóng)民獲得公平補(bǔ)償?shù)闹匾ＷC。從各國的立法例來看,一般都針對國家征收權(quán)行使的不同階段設(shè)置相應(yīng)的救濟(jì)途徑,征收補(bǔ)償?shù)某绦蚝途葷?jì)途徑并非涇渭分明。具體到我國,盡管《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規(guī)定》對征收補(bǔ)償?shù)某绦蜃隽讼鄳?yīng)的規(guī)定,但是在實(shí)踐中還是存在一些問題,有鑒于此,我們必須進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償?shù)某绦?、?qiáng)化對農(nóng)民補(bǔ)償糾紛的救濟(jì)。

3.完善途徑

(1)規(guī)范土地征用程序,加強(qiáng)民主監(jiān)督,明確補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

在征用過程中,應(yīng)該嚴(yán)格按程序辦事,發(fā)揮村民的民主監(jiān)督作用,避免土地資源的浪費(fèi),促進(jìn)土地資源的優(yōu)化配置,維護(hù)農(nóng)村集體和廣大農(nóng)民的合法權(quán)益。

(2)設(shè)村民代表會(huì)議

設(shè)村民代表會(huì)議行使集體土地所有權(quán),以解決集體所有權(quán)主體虛位化的問題。

(3)嚴(yán)格界定“公共利益”

在法律中應(yīng)明確具體全面地列舉出“公共利益”,同時(shí)規(guī)定列舉之外的土地征用必須由國務(wù)院批準(zhǔn)。嚴(yán)格區(qū)分公共利益目的的用地和私人利益目的的用地。

(4)允許集體土地進(jìn)入一級(jí)市場

農(nóng)地征用制度應(yīng)該符合法制化要求,堅(jiān)持實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略,努力探索與我國城市化發(fā)展步伐相適應(yīng)的農(nóng)地征用制度,更好地促進(jìn)社會(huì)的和諧發(fā)展,將集體所有的土地與國有土地的所有權(quán)平等保護(hù),適當(dāng)開放土地一級(jí)市場,讓政府成為這一市場上起監(jiān)督作用的中介者,這是一個(gè)建立在尊重歷史和承認(rèn)現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上的制度創(chuàng)新。

(5)探索新的補(bǔ)償方式

政府在工商、稅務(wù)等方面,可以出臺(tái)相應(yīng)的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)失地農(nóng)民興辦城鄉(xiāng)第三產(chǎn)業(yè)和自主創(chuàng)業(yè),多形式開展就業(yè)和教育培訓(xùn),提高失地農(nóng)民的勞動(dòng)技能和再就業(yè)能力。允許農(nóng)民以土地使用權(quán)入股、租賃等方式參與經(jīng)營性項(xiàng)目的合作開發(fā)或自行開發(fā)經(jīng)營,讓被征地農(nóng)民能長期分享土地的增值收益。在征地時(shí)按照一定面積比例留土地給集體使用,由村集體用這部分土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)安置被征地農(nóng)民,可以更好地解決農(nóng)民的后顧之憂,有利于維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。

(6)加大對征用過程中出現(xiàn)的違法行為的打擊力度

基于經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快的需要,大量農(nóng)村土地被征用將不可避免。但由于征用制度不健全,在土地征用過程中尚有諸多問題亟待解決。只有進(jìn)一步改革和完善農(nóng)村土地征用制度,允許農(nóng)村集體土地在一定條件下進(jìn)入一級(jí)市場流通,規(guī)范征用程序,提高補(bǔ)償金,并使安置方式多元化,才能更好的維護(hù)農(nóng)村集體組織和農(nóng)民的合法權(quán)益,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)朝著更健康的方向發(fā)展。

□(編輯/穆楊)