如何理解國庫現(xiàn)金“地方化”改革

陳建奇

現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理制度是公共財政管理體制的重要內(nèi)容。

2006年6月，財政部、中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》的通知，拉開了我國財政推行現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理制度的序幕，中央國庫率先在全國范圍內(nèi)嘗試現(xiàn)金管理制度上的變革。

然而，從目前來看，在操作規(guī)模與頻率上，中央國庫現(xiàn)金管理仍然屬于試驗類型，還沒有實現(xiàn)國庫現(xiàn)金管理安全性、流動性與收益性的整體目標。全國國庫現(xiàn)金余額總量上升趨勢沒有改變，截止2009年10月，我國存放在中央銀行金庫的國庫現(xiàn)金達到了30302.04億元。按照2008年地方財政收入占全國財政收入的比重45％來測算，目前地方國庫現(xiàn)金總量在1.3萬億以上。與此同時，國家還有6萬多億的國債，國庫現(xiàn)金高企與高額國債并存凸顯了政府現(xiàn)金管理效率低下。

中央在加大國庫現(xiàn)金管理力度的同時，地方也迫切推行國庫現(xiàn)金管理制度提高國庫現(xiàn)金管理效率。盡管近年來的中央國庫現(xiàn)金運作為我國深化中央特別是開展地方國庫現(xiàn)金管理提供了寶貴的經(jīng)驗。然而，與其它財政管理制度不同，地方國庫現(xiàn)金管理涉及較少的財政業(yè)務(wù)，而更多的是現(xiàn)代資金的市場投融資制度。而且地方與中央在國庫現(xiàn)金規(guī)模與面臨的市場環(huán)境等方面都存在差異，這就需要理順地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的重點與關(guān)鍵問題。

改革的重點：一個前提、兩個基礎(chǔ)

國庫收支涉及財政收支方方面面。國庫現(xiàn)金管理制度的實施需要考慮的問題也就極為復(fù)雜，不僅需要分析國庫現(xiàn)金收支的特性及預(yù)測方法、也要關(guān)注財政稅收及相關(guān)經(jīng)濟政策可能對國庫現(xiàn)金的影響，地方政府還需要考慮地方財政收支對國庫現(xiàn)金管理的需求，等等。結(jié)合我國目前正在探討推行地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的現(xiàn)實，地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的重點需要把握一個前提和兩個基礎(chǔ)。

首先，國庫最優(yōu)庫底現(xiàn)金設(shè)置是地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的前提。

現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理制度改革的目標是降低閑置國庫現(xiàn)金時間價值損失及提高財政資金使用效率。政府通過實施國庫現(xiàn)金管理，將央行國庫賬戶的國庫現(xiàn)金穩(wěn)定在最優(yōu)水平，滿足財政國庫日常支出需求。閑置國庫現(xiàn)金投向貨幣市場進行投資運作，實現(xiàn)國庫現(xiàn)金余額最優(yōu)化和投資收益最大化。

由此可見，不管是閑置國庫現(xiàn)金投資或者現(xiàn)金赤字融資操作，都必須依賴于國庫最優(yōu)庫底現(xiàn)金的準確設(shè)置，以此保證國庫庫底現(xiàn)金能夠滿足財政支出需求，同時又不造成現(xiàn)金閑置。國庫最優(yōu)庫底現(xiàn)金的測算自然也就成為了地方國庫現(xiàn)金管理制度改革的前提。

然而，我國各級地方政府國庫現(xiàn)金收支并不相同，相對富裕的省級政府國庫現(xiàn)金余額在幾百億以上，地級市國庫現(xiàn)金余額在幾十億或者百億，而縣級政府則往往就是幾億或者十幾億。因而，地方政府國庫最優(yōu)庫底現(xiàn)金的測算就必須結(jié)合本級政府的財政收支、經(jīng)濟發(fā)展水平及國庫現(xiàn)金收支可測性等綜合因素確定。

其次，地方國庫現(xiàn)金管理制度改革將倒逼地方債務(wù)發(fā)行的基礎(chǔ)性制度。

國庫現(xiàn)金管理制度一個重要內(nèi)容就是通過短期現(xiàn)金投融資確保央行國庫庫底現(xiàn)金余額穩(wěn)定在最優(yōu)水平。

國庫現(xiàn)金需要短期融資的情況有兩種：一是沒有閑置國庫現(xiàn)金，即國庫現(xiàn)金發(fā)生季節(jié)性的短期赤字；二是閑置國庫現(xiàn)金已經(jīng)用于貨幣市場投資，但國庫現(xiàn)金短期融資成本低于閑置國庫現(xiàn)金當(dāng)時的投資收益水平，從而短期融資彌補央行國庫賬戶的國庫現(xiàn)金缺口比出售閑置國庫現(xiàn)金投資的資產(chǎn)更有利。

西方發(fā)達市場經(jīng)濟國家一般將發(fā)行國庫現(xiàn)金管理券彌補國庫現(xiàn)金赤字作為一項常規(guī)事務(wù)。我國《預(yù)算法》第二十八條規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券?！北M管2009年國務(wù)院批準由財政部代地方政府發(fā)行2000億元債券，但地方政府仍然不能自行發(fā)債。這就限制了地方國庫現(xiàn)金管理制度的深入開展，地方政府只能實行閑置國庫現(xiàn)金投資，但卻沒有通過債務(wù)為現(xiàn)金季節(jié)性赤字融資的制度，這不僅導(dǎo)致國庫現(xiàn)金管理的低效率，還可能導(dǎo)致地方政府短期國庫現(xiàn)金波動而出現(xiàn)的支付違約風(fēng)險。因而，地方國庫現(xiàn)金管理制度改革將倒逼地方債務(wù)發(fā)行的基礎(chǔ)性制度。

再次，公共投資平臺的建立是地方國庫現(xiàn)金管理效率最大化的重要基礎(chǔ)。

我國各級地方政府閑置國庫現(xiàn)金余額并不相同，這就造成各地對閑置國庫現(xiàn)金投資的需求差異。閑置國庫現(xiàn)金數(shù)量較少的政府可能會發(fā)現(xiàn)投資運作的收益還不足以彌補由于投資而額外增加的投資運作機構(gòu)設(shè)置和人員支出等成本；國庫現(xiàn)金余額較高的政府部門則具備雄厚的資金實力設(shè)立專門的投資機構(gòu)，從而獲取較高投資收益。這就顯示出各級政府之間協(xié)調(diào)配合的必要性。

對此，發(fā)達市場經(jīng)濟國家往往通過建立公共投資機構(gòu)解決這個問題。按照1995年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，美國共有15000個地方政府參加了州管理的公共投資機構(gòu)。地方政府可以將閑置國庫現(xiàn)金交給公共投資機構(gòu)。公共投資機構(gòu)將按照國庫現(xiàn)金安全性、流動性、收益性原則進行投資。公共投資機構(gòu)可以實現(xiàn)專業(yè)的投資，獲取相對較高的國庫現(xiàn)金投資收益，為地方政府提供小額閑置國庫現(xiàn)金投資運作的機會。當(dāng)然，有些政府可能會選擇資本市場上的機構(gòu)投資者，但是這種方式具有很大的風(fēng)險從而被很多國家所禁止。因而公共投資平臺的建立是地方國庫現(xiàn)金管理效率最大化的重要基礎(chǔ)。

改革的關(guān)鍵：區(qū)域風(fēng)險管理

相比中央政府而言，地方政府帶有明顯的區(qū)域特性，導(dǎo)致國庫現(xiàn)金投融資的差異；而同一個國家實行統(tǒng)一的貨幣，國庫現(xiàn)金具有非區(qū)域化的貨幣特征。地方國庫現(xiàn)金操作的差別化可能通過貨幣傳導(dǎo)到社會諸多方面，因而地方國庫現(xiàn)金管理更應(yīng)該關(guān)注這種區(qū)域特征所帶來的區(qū)域風(fēng)險。在美國等發(fā)達國家都曾經(jīng)由于地方政府國庫現(xiàn)金操作而產(chǎn)生一些負面因素。

首先，地方政府非正式現(xiàn)金管理制度可能影響現(xiàn)代國庫現(xiàn)金管理操作。

盡管我國地方政府還沒有推行國庫現(xiàn)金管理，但地方政府現(xiàn)金管理的經(jīng)驗卻并不缺乏。在1980年代，我國實行財政包干制，地方財政特別是富裕省份財政部門為了少上繳而對增收的管理可以說是費盡心思。有些政府將增收變相作為減稅給企業(yè)讓利，“藏富于企業(yè)”，反過來促進當(dāng)?shù)仄髽I(yè)的發(fā)展，從而增加未來當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟稅收自生能力。有些政府將增收的資金存放在預(yù)算外專戶而獲取商業(yè)銀行支付的利息收益。最為主要的是這些商業(yè)銀行往往不是通過市場行為獲得政府資金的存款。這些非正式的政府現(xiàn)金管理制度曾經(jīng)盛行于地方政府，也導(dǎo)致地方政府現(xiàn)金出現(xiàn)較大的風(fēng)險問題。

分稅制以來，財政收支管理出現(xiàn)了很大變化。特別是部門預(yù)算、國庫集中收付改革已經(jīng)在地方政府全面推行，預(yù)算收支執(zhí)行主要經(jīng)由國庫主導(dǎo)的制度逐步確立。此時推行地方國庫現(xiàn)金管理制度改革，閑置國庫現(xiàn)金將轉(zhuǎn)入商業(yè)銀行主導(dǎo)的貨幣市場，國庫

現(xiàn)金的監(jiān)控也將發(fā)生轉(zhuǎn)變。1980年代以來傳統(tǒng)的地方政府現(xiàn)金管理經(jīng)驗或許影響地方國庫現(xiàn)金管理人員。因而必須在借鑒已有現(xiàn)金管理經(jīng)驗基礎(chǔ)上，制定規(guī)范的現(xiàn)金管理制度，通過公開招標、信息發(fā)布等形式規(guī)范地方國庫現(xiàn)金運作管理。

其次，地方政府國庫現(xiàn)金管理可能加深區(qū)域分割。

地方國庫現(xiàn)金管理將閑置國庫現(xiàn)金從地方國庫轉(zhuǎn)入貨幣市場。然而，閑置國庫現(xiàn)金應(yīng)考慮在開放環(huán)境中購買具有較高收益的國債還是應(yīng)該將其作為當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行存款而取得利息收入?

就閑置國庫現(xiàn)金而言，政府在開放環(huán)境下用它購買外國或者其它地區(qū)高安全性高收益短期債券等資產(chǎn)組合所獲得的收益將高于作為存款獲得的收益；但這對當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行來說卻少了一個大客戶，銀行存款儲蓄額也因此受到影響，商業(yè)銀行的信貸數(shù)量就會減少；相反的，如果考慮到儲蓄將轉(zhuǎn)換成投資，那么政府將閑置國庫現(xiàn)金放在當(dāng)?shù)氐纳虡I(yè)銀行將增加商業(yè)銀行的貨幣儲備，并因此增加信貸能力。由于投資的支出乘數(shù)作用而促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，反過來促進當(dāng)?shù)氐亩愂仗岣?，從而國庫現(xiàn)金獲得的利息與增加的稅收之和的綜合收益將可能高于用國庫現(xiàn)金購買短期債券的收益。

地方政府推行國庫現(xiàn)金管理，可能導(dǎo)致各地方政府傾向于將資金存放在當(dāng)?shù)厣虡I(yè)銀行，地方財政收支的巨大差異將促使各地商業(yè)銀行的發(fā)展更加不平衡，金融發(fā)展的區(qū)域差距可能擴大。

第三，地方政府國庫現(xiàn)金可能增加系統(tǒng)性風(fēng)險。

這可以從美國的例子得到一定的啟示。1990年代的10年間，美國許多州和地方政府將閑置國庫現(xiàn)金投資在州政府公共投資機構(gòu)或者自行投資，由于投資不慎導(dǎo)致了巨大的資金損失。最為嚴重的損失是美國Orange地方政府投資池(Orange County Investment Pool，OCIP)。該機構(gòu)的閑置資金投資損失達到了16.9億美元，占總損失的57％。Orange州地方政府投資池的投資問題直接影響了Texas州地方政府公共資金的機構(gòu)投資——Textpool。1994年Texas州地方政府從Textpool提取了3億美元。緊接著下一周，地方政府提取了將近22億美元的資金，占Textpool資金余額的59％。為了滿足臨時大量擠兌造成的現(xiàn)金流支出，Texas州政府購買了TextPool證券。這個行為直接導(dǎo)致了Texas州損失5500至9700萬美元，也對銀行體系和貨幣市場穩(wěn)定性造成了負面影響。

改革的動力：現(xiàn)金管理效率的提升

盡管地方國庫現(xiàn)金管理會面臨一些風(fēng)險，但只要通過制度安排約束與規(guī)范，就能將風(fēng)險降到最低水平，提升國庫現(xiàn)金管理效率。

地方政府可以借鑒目前中央國庫現(xiàn)金管理的做法，要求國庫現(xiàn)金接受方提供足額的國債質(zhì)押，以此保證國庫現(xiàn)金安全，同時出臺政策限制國庫現(xiàn)金投資方向，禁止國庫現(xiàn)金進入高風(fēng)險領(lǐng)域；此外，加強監(jiān)管將是最為重要的層面。各級政府要密切監(jiān)視國庫現(xiàn)金投融資管理。

另一方面，地方政府公共機構(gòu)投資平臺的建立為地方政府提供高安全性專業(yè)投資平臺，公共投資機構(gòu)由于各級政府國庫現(xiàn)金投入而實現(xiàn)規(guī)模收益。

根據(jù)前面測算的數(shù)據(jù)，2009年10月地方政府國庫現(xiàn)金為1.3萬億以上。如果按照目前1.98％的三月期存款利率測算，地方國庫現(xiàn)金投資每年可以實現(xiàn)200億以上的回報。如果考慮到利用公共投資平臺購買國債等操作，那么收益率將更高。這種收益大于風(fēng)險的趨利動機將成為地方政府國庫現(xiàn)金管理制度改革的動力。