國庫現(xiàn)金理財政策待解

張 彪

2010年1月21日，財政部辦公廳發(fā)出一則通知，其內容是2010年中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款(一期)操作。這次存款期限6個月，計劃存款量500億元，存款起息日為2010年1月28日，到期日為2010年7月29日。這預示著中央國庫現(xiàn)金管理正逐漸加大力度和頻率。

但是國庫現(xiàn)金理財從政策層面尚需破解。那么，如何改?地方國庫現(xiàn)金理財會不會開個“口子”?

為此，歲末年初，新理財雜志記者走訪了一位了解國庫現(xiàn)金管理制度制定情況的權威人士。各方角力

據(jù)該人士介紹，從國外的情況來看，特別是地方基本都是財政部門主導國庫現(xiàn)金理財。同時地方政府要受到中央財政制定一些規(guī)則的約束，防止對一些高風險產品進行投資。

在國內，地方政府一直想?yún)⑴c國庫現(xiàn)金理財，甚至某種程度想拿到主動權。他說：“實際上這個錢本身屬于地方政府，地方政府應該有支配權，這在預算法里寫得很清楚。但是畢竟有利率協(xié)調，有統(tǒng)一的政策，地方政府沒法去干這個事，所以地方政府很急。”

另一方面央行特別是分支機構也想?yún)⑴c甚至主導這個事情。從央行的角度來說，它想擴大職能，特別是銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會分出去以后。實際上從發(fā)達國家經驗來說，現(xiàn)金管理越來越成為財政部門的一個獨立行使職權的政策，而央行只是獨立執(zhí)行其貨幣政策。比如說在英國，推出包括發(fā)債、現(xiàn)金管理，開始都是在銀行里面，但后來全部都歸到財政部了，當時主要考慮就是讓英格蘭銀行有獨立的貨幣政策。

至于地方，其財政賬戶一般開在央行，這是國庫集中收付的一個成果。但對于地方來說，就很矛盾了。國庫集中收付把原來放在各部門的錢都拿到地方財政了。但是這個錢放在央行了，這樣對于地方而言，本身這些錢在原來部門的時候，都是放在商業(yè)銀行里面的，到了中央銀行以后，實際上收縮了一份地方的資金資源，特別是政府性的資金資源。他表示：“這樣的話在經濟發(fā)展的過程中，地方政府就有可能會感覺到商業(yè)銀行資金積累不足。但這些錢如果全部從中央銀行的賬戶里面拿出來的活，央行會認為很有影響?；蛘哒f人民銀行各地機構主要行使的就是國庫資金收支。在這個基礎上它們想爭取更大的職權?！?/p>

綜合以上因素，國庫現(xiàn)金管理改革要想真正破題，財政部必須跟人民銀行協(xié)商一致去報國務院。

但這個“一致”的背后，顯然有著很多難言的故事。

地方變通

現(xiàn)在有些財政廳局很少有錢支持企業(yè)，他們就把原先的專項資金等，存到商業(yè)銀行里面去，然后跟商業(yè)銀行達成協(xié)議，商業(yè)銀行再以一比三或者一比五倍的信貸投放規(guī)模扶持省政府圈定好的重點產業(yè)和重點企業(yè)。該人士對此評價說：“這種情況不能歸到國庫現(xiàn)金管理里面。因為按照規(guī)定，不能把庫銀從央行的賬戶調到商業(yè)銀行里面去。”這就是說，地方財政投放商業(yè)銀行賬戶里面的資金是它本身的專戶資金，這些賬戶一般開在商業(yè)銀行。從地方經濟發(fā)展的角度來說，在地方政府的主導下，地方財政部門跟當?shù)氐你y行機構進行這種合作。但是現(xiàn)在國庫集中收付的主要目標是把預算內外都算在里面，“所以說這個賬戶的規(guī)模應該是越來越小。”

至于像財政資金與政府投融資平臺相結合，他說：“如果是國庫的資金那就違反規(guī)定了。如果不是國庫的資金，本身就是專戶的資金，則可以按照財政專項資金的管理規(guī)定來進行。而地方國庫現(xiàn)金目前沒有探索，因為現(xiàn)在中央不讓搞，只要搞都是違規(guī)的。”而且各省現(xiàn)在從目前的情況來說，都是在等著中央的指導意見的出臺。有的省主要是省政府，一些政府領導想搞這個事，因為他們需要資金。“包括有些省我也知道，省領導做出一些批示，但目前還是不能開展這方面的探索?！彼f。

因為國庫現(xiàn)金都有預算安排。積極財政政策投入四萬億，包括從預算里面，財政投多少錢這都是有預算安排的。這些預算安排的資金跟我們國庫現(xiàn)金不一樣。國庫現(xiàn)金就是說已經全部是有預算安排的資金，這些資金之所以產生利潤，可能還有這種季節(jié)性收支的差異，包括可能某些時候，有一些收入進來了，但是現(xiàn)在還看不見。該人士強調，因為這些錢本身都是已經有預算安排的，不可以再做第二次預算安排。

發(fā)展癥結

國庫現(xiàn)金管理的市場化操作只是對那些暫時閑置不用的資金，通過一些短期的投資，或者說甚至在某些時候，支大于收的時候進行一些短期的融資。通過這種市場化短期投融資的方式，來彌補這個現(xiàn)金放在國庫里面產生成本的事實，讓它產生一些收益。該人士稱，但是前提是一定要安全。第一要保證資金的安全；第二一定要保證有支出需要的時候，是能夠支出的。在這兩個前提下才可以考慮它的收益。

“從國庫現(xiàn)金管理的最終目標來說，各個國家也給我們提供了很多的實踐和經驗，比如說美國以放50億美元為目標。而英國是放5億英鎊，而且實際這個英鎊放在那兒從來沒有動過。而像瑞典呢，國庫現(xiàn)金余額就是零，多了，通過市場投資，投資公司把它消化掉了?！边@位人士介紹說。

我們的目標也是朝著這個方向努力。但是可能現(xiàn)在國內理解的現(xiàn)金管理，實際上理解的是比較狹義的現(xiàn)金管理。主要就是說用最小的成本實現(xiàn)最大的收益。但實際上國庫現(xiàn)金管理應該是一個很廣義的概念，在國外是包括了國庫現(xiàn)金的收支，包括它的預測。“其中預測是非常重要的，因為你有準確預測的話，而且是每天預測，在執(zhí)行誤差很小的情況下，才能達到很好的效果。”

我國現(xiàn)在從各方面來說，包括一些制度方面，包括各方面的管理體制和預算體制，現(xiàn)在很難達到逐日進行非常精確的預測。因為只有預測達到相當精確的情況下，尤其是逐日預測的情況下，才能合理設置國庫現(xiàn)金最優(yōu)底額?！傲硗馐遣皇悄軌蚰玫诫娮宇A繳的數(shù)據(jù)?部門支出是多少?這些制度安排還達不到，包括我們的預算也沒有細化到這個程度。”他說。

此外，自計劃經濟時代延續(xù)下來的一個因素是，央行有一個國庫局，當時寫的是央行國庫局負責經理國庫。他說：“寫這個‘經理國庫，當時大家可能也不知道‘經理是什么意思?現(xiàn)在理解，從國外來看，意思就是賬戶開設在央行，財政負責‘經理，具體的收支操作過程通過央行來進行，這實際上更多應該是一個出納，一個代理的角色。而現(xiàn)在呢，就是因為原來計劃經濟體制下，寫了‘經理這個詞，所以被無限放大?！?/p>

操作模式

國庫現(xiàn)金存放現(xiàn)在有活期存款計息，這是現(xiàn)金管理最初的一種方式。當然這種方式實際上就是中央財政補貼地方財政，因為人民銀行掏了這個利息，最后只不過少上交中央財政一塊經營利潤。而地方財政的那部分利息實際上最后是中央財政負擔的?！暗@種不好在哪兒?這實際上因為越富的省份，它的庫款余額越大，它得到利息收入越多。跟我們整個轉移支付的理念是不一樣的，轉移支付應該是從富的省補窮的省。”他說。

從國外來說，它的央行進行市場操作的手段，最主要的就是短期國債。所以就是說在某些時候，可能根據(jù)央行的需要，財政部會發(fā)一些特定的短期國債。主要是為了讓央行在行使公開市場業(yè)務，實施貨幣政策的過程中有更多的工具可用。“無論是發(fā)達國家，還是新興市場國家、發(fā)展中國家，很少有像我們國家這樣短期國債和銀行票據(jù)同時在發(fā)的，基本上現(xiàn)在沒有，我們是獨一家?！彼f。

而像美國在金融危機的時候，發(fā)了9000多億現(xiàn)金管理券。國庫現(xiàn)金管理券是一種短期融資的方式，很多國家都用，主要是為了彌補暫時性的資金。“國庫現(xiàn)金管理是一種投資，政府的投資理財行為，而不是政府，尤其是地方政府想把現(xiàn)金管理變成一種變相的政府融資行為，不是融資。”該人士強調，“這是暫時閑置的資金，預算已經安排好了，再做一次安排，那就二次安排了。”

未來國庫現(xiàn)金管理的市場主體不應是權力機關，它是債務權利機關。該人士解釋，因為你發(fā)行債務的話，你也是作為一個發(fā)行方，你完全是市場化，沒有其它的權利。你做現(xiàn)金管理的時候，你就是一個市場參與者。當然各國也不一樣，像加拿大的省里面，它成立一個政府投資管理公司。政府投資管理公司運作資金范圍比較廣。它最主要的是養(yǎng)老金、房貸基金、還有國有企業(yè)的這些資金，還有國庫現(xiàn)金流。但是國庫現(xiàn)金流它只限在債券，它不像養(yǎng)老金。另外比如像英國的機構就叫債務管理，因為要在市場上操作，員工實際上也屬于財政部的人員，但是他比正常的財政部官員拿的工資要高，但是比市場的交易人員拿的工資要低。

與企業(yè)現(xiàn)金管理對收益的要求更高不同，政府的現(xiàn)金管理沒有辦法去投資到風險很大的產品上去，沒有辦法去獲得取得像企業(yè)那樣高的現(xiàn)金收益。該人士強調，國庫政府現(xiàn)金管理只是公共財政體制下的一種有效管理資金的方式。

最后，他再次強調說：“這跟地方政府沒有權利去發(fā)自己的地方政府融資債，想方設法搭建各種投融資平臺是兩碼事。”地方國庫現(xiàn)金管理一定要等中央統(tǒng)一個拿意見，以后完全也可以市場化運作，但實質上是一種投資，而不是融資。他個人認為，地方政府不應將其變通進融資平臺“再融資”。