陜西省保障性住房建設(shè)選址問題研究

呂 艷 扈文秀

【摘 要】 當(dāng)前,全國絕大部分地區(qū)包括陜西省在內(nèi)的保障性住房建設(shè)由于考慮到地價(jià)等因素,大多選址在城市邊緣區(qū)域,導(dǎo)致低收入家庭入住后生活成本增加,甚至影響到就業(yè)問題,這事實(shí)上違背了住房保障政策的根本目的,本文對陜西省保障性住房的選址問題進(jìn)行分析,并對今后的選址工作提出了改進(jìn)建議,以使保障性住房更好地發(fā)揮其作用。

【關(guān)鍵詞】 保障性住房 選址 配套設(shè)施

保障性住房是與商品性住房相對應(yīng)的一個(gè)概念,是指政府在對低收入家庭實(shí)行分類保障過程中所提供的限定供應(yīng)對象、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn),具有社會保障性質(zhì)的住房。在我國,經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房是保障性住房最主要的形式。為低收入家庭提供保障性住房的根本目的在于降低他們獲取合適住房的成本,最終改善其生活困難的現(xiàn)狀。因此,保障性住房建設(shè)選址的原則應(yīng)該是在改善低收入家庭住房困難狀況的同時(shí),不能過多地增加他們的工作生活成本。

當(dāng)前,我國各城市已建的保障性住房多選址在城市邊緣區(qū)域,居住在這些保障性住房中的低收入家庭所享受的交通、醫(yī)療、娛樂、子女就學(xué)等方面的服務(wù)水平大幅下降,這事實(shí)上是違背了住房保障政策的根本目的。上海市一項(xiàng)利民工程的例子從另一個(gè)角度說明了低收入家庭居住在城市郊區(qū)弊大于利的現(xiàn)實(shí)。上海市政府曾提出過要建設(shè)1,000萬平方米的配套商品房和1,000 萬平方米的中低價(jià)商品房(即兩個(gè)1,000萬計(jì)劃),但自提出僅一年之后,這項(xiàng)利民工程便很難繼續(xù)。原因在于這些住宅主要位于寶山、南匯、奉賢等郊區(qū)外環(huán)線以外的區(qū)域,與市區(qū)距離較遠(yuǎn),家庭入住后將面臨嚴(yán)峻的通勤問題。此外,這些地區(qū)的周邊配套設(shè)施也還很不完備,大大影響了人們的居住意愿。

不少國家的城市化進(jìn)程證明,城市發(fā)展往往要經(jīng)歷一個(gè)從“把窮人趕出市中心”到“把窮人搬回市中心”的過程,其中損耗的社會成本難以估算。我國正處于城市化進(jìn)程初期,應(yīng)當(dāng)充分汲取前人的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),認(rèn)真重視保障性住房的選址工作。

一、陜西省保障性住房建設(shè)選址現(xiàn)狀

1994年7月,國務(wù)院出臺了《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》(國發(fā)[1994]43號),要求“建立以中低收入家庭為對象、具有社會保障性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)適用住房供應(yīng)體系和以高收入家庭為對象的商品房供應(yīng)體系”,我國的保障性住房建設(shè)由此拉開帷幕。但最初建設(shè)的保障性住房由于考慮到地價(jià)等因素,大多選址在城市邊緣、交通等配套設(shè)施不完善的區(qū)域,導(dǎo)致低收入家庭入住后生活成本增加,甚至影響到就業(yè)問題。這違背了住房保障制度改善低收入家庭生活困難的根本目的,于是,近年來,全國各地包括陜西省均開始重視保障性住房的選址問題,目前已有一些保障性住房項(xiàng)目選址在市中心區(qū)域,如西安市的東方星苑經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)位于東關(guān)正街,處于市中心區(qū)域。漢中市保障性住房“民樂花苑”項(xiàng)目選址在市中心城區(qū)西北角,新體育場以北,規(guī)劃建筑面積27萬平方米,總投資6億元,其中保障性住房12.5萬平方米(廉租房5萬平方米共1000套,經(jīng)濟(jì)適用房7.5萬平方米900多套),總投資2.5億元,項(xiàng)目建成后可解決近2000戶中低收入家庭住房問題。 但這樣的項(xiàng)目在所建設(shè)的保障性住房項(xiàng)目中實(shí)在屈指可數(shù)。大多數(shù)保障性住房項(xiàng)目的選址仍集中在城市邊緣區(qū)域。經(jīng)濟(jì)適用房是當(dāng)前陜西省保障性住房中最為重要的一種形式,從分布和所在區(qū)域來看,主要集中在主城區(qū)外圍附近,距離城市中心相對較遠(yuǎn)。這些區(qū)域除了交通不方便以外,還存在著公共服務(wù)配套設(shè)施不完善,容積率高、綠化率低、居住人口多等諸多問題,同時(shí)保障性住房與周邊商品房在建筑質(zhì)量、建筑外觀、建筑品質(zhì)上也有很大的反差,與商品房之間形成了鮮明的對比。西安市目前幾個(gè)大型的經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)均距離市區(qū)較遠(yuǎn),如珠江新城在北二環(huán)外,鴻基新城在丈八路,浐灞新城在紡渭路。表1列出了2009年西安市出售的主要經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目,從其選址可以看出,絕大多數(shù)仍建在城市外圍區(qū)域,遠(yuǎn)離市中心。

《咸陽市住房建設(shè)規(guī)劃(2008—2012)》中將經(jīng)濟(jì)適用房的選址重點(diǎn)放在了城市外圍區(qū)域,規(guī)劃中提出經(jīng)濟(jì)適用住房應(yīng)重點(diǎn)在灃西文教科研組團(tuán)南側(cè)、北部一道塬上和茂陵片區(qū)北部工業(yè)組團(tuán)內(nèi)發(fā)展。延安市2010—2011年規(guī)劃建設(shè)的九個(gè)經(jīng)濟(jì)適用房小區(qū)的選址區(qū)位中,有四個(gè)小區(qū)選址在各方面配套設(shè)施均缺乏的南川和西北川,這些小區(qū)建成后將給入住的低收入家庭的生活帶來極大的不便。

2009年12月29日,西安市目前最大的廉租房項(xiàng)目——米家崖廉租住房項(xiàng)目開工,這一項(xiàng)目的選址定在十里鋪米家崖,遠(yuǎn)離主城區(qū),規(guī)劃建設(shè)總規(guī)模29.5萬平方米,建成后將有5201戶低收入家庭入住,這里交通不便,城市基礎(chǔ)設(shè)施不完備,配套的文化、教育、衛(wèi)生等社會公共事業(yè)相對滯后,因此, 可以預(yù)見的是,住進(jìn)小區(qū)后低收入家庭的生活成本將大大增加。

二、保障性住房選址不當(dāng)帶來的不利影響

為了節(jié)省開發(fā)成本,將廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房等保障性住房建設(shè)在城市建成區(qū)的邊緣甚至外圍,通常在城市的城郊結(jié)合部,這盡管能解決一些低收入群體的住房問題,但卻帶來了許多影響低收入家庭居民生活質(zhì)量的問題,尤其是居民就業(yè)困難的問題。

(一)低收入群體就業(yè)受到的影響

低收入群體普遍受教育程度不高,就業(yè)培訓(xùn)不足,其就業(yè)崗位多為服務(wù)行業(yè),服務(wù)業(yè)通常集中在城市中心地區(qū),如果居住地距離就業(yè)地過遠(yuǎn),又沒有有效的通勤工具可以利用,則可能使一些低收入人群不得不放棄已有的工作,這就變成了保障性住房解決了住房問題,卻造成了生活生計(jì)問題。如一些以低端服務(wù)業(yè)為生的低收入家庭,在搬遷到距離市中心較遠(yuǎn)的地區(qū)后便出現(xiàn)了再就業(yè)困難問題。

(二)低收入群體通勤成本大大增加

理論研究證明,低收入階層對公共交通的依賴性很大,公共交通是他們主要的通勤工具。而城市邊緣地區(qū)公共交通相對數(shù)量少,線路單一,服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)低,這就大大降低了低收入群體出行的方便程度。同時(shí)由于其居住地和就業(yè)地的空間距離拉大,通勤費(fèi)用大幅度上升,這必然會減少低收入群體的可支配收入,對于低收入者來說,這種影響有可能是嚴(yán)重的。

(三)低收入群體的通勤時(shí)間大大增加

據(jù)北京市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院調(diào)查,經(jīng)濟(jì)適用住房居民平均通勤時(shí)間為58分鐘,無論是采用公交還是私家車作為通勤工具,通行時(shí)間在45分鐘以上的比例均超過北京市的平均水平。低收入群體的通勤時(shí)間大大增加,就會過多占用其可自由支配時(shí)間,那么其用于補(bǔ)充知識和接受進(jìn)一步培訓(xùn)的時(shí)間就會被擠占,使其工作技能難以得到提高,從而可能會加劇其貧困的現(xiàn)狀。

(四)低收入群體的生活質(zhì)量大大降低

城市邊緣地區(qū)通常水、電、氣、路等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足,文化、學(xué)校、衛(wèi)生、電信等不配套,而由于保障性住房住區(qū)內(nèi)低收入群體自身規(guī)模及消費(fèi)能力所限,達(dá)不到相應(yīng)郵局、銀行等機(jī)構(gòu)設(shè)置相應(yīng)設(shè)施的“最低門檻”,或者設(shè)置的設(shè)施規(guī)模過小,功能過于簡單。這樣,由于住進(jìn)了保障性住房,反而失去了從前居住在市區(qū)的種種便利,生活質(zhì)量最終是降低的。

三、對陜西省保障性住房建設(shè)選址的建議

合理選址對保障性住房的開發(fā)、建設(shè)、發(fā)展以及居民的生活質(zhì)量起著至關(guān)重要的作用。保障性住房的選址應(yīng)當(dāng)確保低收入家庭的基本生活便利和相對優(yōu)良的居住環(huán)境,保障性住房的布局和規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)與醫(yī)院、學(xué)校、賣場、菜場、公園以及交通等設(shè)施的體系相適應(yīng)。具體來說,陜西省今后保障性住房的選址決策應(yīng)考慮以下幾個(gè)方面。

1.應(yīng)鄰近大運(yùn)量城市公交系統(tǒng),采取TOD(公共交通為導(dǎo)向)的發(fā)展模式

大運(yùn)量城市公交系統(tǒng)(包括輕軌、地鐵、BRT等公交系統(tǒng))對于低收入人群而言尤為重要,其相對低廉的票價(jià)和穩(wěn)定高效的運(yùn)力為低收入人群出行,尤其是就業(yè)通勤出行提供了便利,因此低收入人群在收入水平的限制下對公共交通的依賴程度較高。從國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看,采取TOD(公共交通為導(dǎo)向)的發(fā)展模式,沿公共交通走廊安排保障性住房建設(shè),有利于充分發(fā)揮公共交通的引導(dǎo)作用,提高低收入人群的出行效率,因此,保障性住房的選址應(yīng)在公共交通干線和站點(diǎn)周邊優(yōu)先安排廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房。

國家住房建設(shè)制度建議稿(2010版)中也提出,城市保障性住房的開發(fā)與建設(shè),應(yīng)當(dāng)按照交通順暢、公共配套設(shè)施齊備的原則選址。城市中心區(qū)與近郊區(qū)是保障性住房的開發(fā)區(qū)域。深圳市已經(jīng)將這一發(fā)展模式寫入了《深圳市保障性住房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)(試行)》之中,提出保障性住區(qū)選址應(yīng)結(jié)合交通導(dǎo)向開發(fā)(TOD)模式均衡布置,不宜過度集中,并與就業(yè)機(jī)會就近匹配。保障性住區(qū)主要出行方式應(yīng)以大運(yùn)量公共交通為主,道路資源配套公交優(yōu)先,應(yīng)與慢行交通方便接駁,提高出行效率。

2.部分項(xiàng)目應(yīng)選址在老城區(qū)

部分保障性住房項(xiàng)目應(yīng)在老城區(qū)進(jìn)行選址,這是因?yàn)?一方面,在城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型過程中,第二產(chǎn)業(yè)不斷外遷,導(dǎo)致商業(yè)、服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)高度積聚在市中心區(qū)域,低收入家庭賴以生存的低層次就業(yè)崗位主要由老城區(qū)提供,另一方面,老城區(qū)的服務(wù)配套等城市資源狀況最佳,從社會公平的角度應(yīng)避免使其由中高收入階層獨(dú)享。但老城土地資源有限,并且地價(jià)昂貴,因此保障性住房的選址可以選擇在拆遷地塊中抽取,可以借鑒天津市的做法,由各地市政府明確規(guī)定每一年必須將本年度拆遷多塊地塊中的至少一塊用來解決部分低收入家庭的住房問題。

3.借鑒香港經(jīng)驗(yàn),選址在有發(fā)展?jié)摿Φ男鲁?/p>

香港的新市鎮(zhèn)開發(fā)往往由建設(shè)保障性住房開始,一方面,新市鎮(zhèn)地價(jià)較低,建設(shè)成本不高,另一方面,保障性住房的人口密度高、入住率高、入住時(shí)間集中,可以迅速催熟城市新區(qū)。因此,陜西省各地市集中建設(shè)的保障性住房也可以選址在有發(fā)展?jié)摿Φ男鲁?當(dāng)然,在建設(shè)過程中要避免保障性住房在新城的邊緣化,同時(shí)當(dāng)?shù)卣畱?yīng)對低收入家庭進(jìn)行適當(dāng)?shù)耐ㄇ谫M(fèi)用的補(bǔ)貼,以降低低收入家庭因入住新城而增加的生活成本。新城建設(shè)也應(yīng)盡快完善生活配套設(shè)施,保證低收入家庭享有公共生活配套。