河南省教育資源優(yōu)化配置研究
——基于農(nóng)村閑置校園的視角

張 弛

(商丘師范學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，河南 商丘476000)

河南省教育資源優(yōu)化配置研究
——基于農(nóng)村閑置校園的視角

張 弛

(商丘師范學(xué)院 教育科學(xué)學(xué)院，河南 商丘476000)

“撤點(diǎn)并?！闭咴斐闪瞬糠洲r(nóng)村中小學(xué)校園的閑置浪費(fèi)。要改變此狀況，建議政府出面，全面排查，安排工作人員收回閑置校園土地使用權(quán)，進(jìn)而發(fā)展農(nóng)村成人教育；建造文化活動(dòng)中心；重新修建，實(shí)施幼兒教育；創(chuàng)辦勤工儉學(xué)基地；適時(shí)恢復(fù)“被撤小學(xué)”。這樣，也能使教育資源得以優(yōu)化配置。

河南農(nóng)村；閑置校園；布局調(diào)整

河南省從2001年開始調(diào)整農(nóng)村中小學(xué)布局，至今已有10多年，期間在農(nóng)村撤并了大量的中小學(xué)校。通過撤點(diǎn)并校，優(yōu)化了農(nóng)村中小學(xué)教育資源配置，提高了農(nóng)村中小學(xué)規(guī)模效益和教育教學(xué)質(zhì)量，但是各地在布局調(diào)整過程中也形成了為數(shù)不少的中小學(xué)閑置校園[1]。由于閑置校園所有權(quán)產(chǎn)權(quán)較為復(fù)雜，而目前又缺乏科學(xué)有效的處置依據(jù)，各地閑置校園的使用缺乏相對(duì)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，極易引起爭(zhēng)議，造成資源浪費(fèi)。

一、農(nóng)村中小學(xué)布局調(diào)整后大量校園成為空地

(一)中小學(xué)數(shù)量減少導(dǎo)致農(nóng)村許多校園閑置

據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國農(nóng)村小學(xué)(含教學(xué)點(diǎn))校園建筑面積由2005年的38477.6萬平方米降到了2009年的35121.8萬平方米，共撤并減少了3355.8萬平方米。在2009年，全國農(nóng)村小學(xué) (含教學(xué)點(diǎn)) 校園撤并建筑面積占2005年全國農(nóng)村小學(xué)的8.7%；全國農(nóng)村小學(xué)學(xué)校撤并占地面積從2005年的309萬畝降到了2009年的267萬畝，共撤并減少42.2萬畝，2009年全國農(nóng)村小學(xué)學(xué)校撤并占地面積占2005年的13.6%[2]。這些校園的閑置均屬“撤點(diǎn)并校”的結(jié)果，使得農(nóng)村教育資源出現(xiàn)了兩極化現(xiàn)象，既有閑置學(xué)校的現(xiàn)象，又有教育資源短缺的現(xiàn)象。

根據(jù)河南省教育廳歷年公報(bào)顯示：從2005年至2011年，河南省小學(xué)數(shù)量從33026所減少到27800所，平均每年減少871所；初中數(shù)量從5269所減少到4596所，平均每年減少112所[2]。被撤并的學(xué)校大多數(shù)都是位于村級(jí)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)，于是農(nóng)村“空?！爆F(xiàn)象就因而產(chǎn)生。國家統(tǒng)計(jì)局河南調(diào)查總隊(duì)對(duì)南陽、周口等13個(gè)縣鎮(zhèn)農(nóng)村中小學(xué)現(xiàn)狀調(diào)查結(jié)果顯示：農(nóng)村公立學(xué)校數(shù)量在逐漸減少的情況下，辦學(xué)規(guī)模也逐漸下降。一個(gè)學(xué)校里一個(gè)年級(jí)只有十幾名甚至幾名學(xué)生的情況屢見不鮮。調(diào)查顯示，鄲城縣3個(gè)中學(xué)教室大量空置，利用率不到53%，淮陽縣初中現(xiàn)有學(xué)生人數(shù)與應(yīng)入校學(xué)生相比流失40%以上，小學(xué)生流失20%以上，2003年以來，因生源急劇減少，已有56所農(nóng)村小學(xué)被迫停辦，校園成為閑置空地[3]。

(二)農(nóng)村中小學(xué)校生源減少加速校舍閑置

《中國教育藍(lán)皮書(2011)》指出，未來十年將是我國人口自然變化對(duì)教育影響最大的時(shí)期，學(xué)齡人口規(guī)模將每年遞減860萬人，即年均3.23%的下降速度。學(xué)齡人口的減少和人口增長(zhǎng)率下降有關(guān)。同時(shí)，河南省城鎮(zhèn)化步伐的明顯加快也是其中的重要原因。至2012年底，河南省城鎮(zhèn)化率達(dá)42.2%，比2011年提高1.8個(gè)百分點(diǎn)，新增城鎮(zhèn)人口達(dá)180萬人[4]。此外，近年來，河南農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工人員急劇增多，隨遷子女?dāng)?shù)量驚人。據(jù)2012年河南省教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2012年河南省中小學(xué)農(nóng)民工隨遷子女56.58萬人，比2011年增加7.56萬人。農(nóng)村大規(guī)模學(xué)生遷移，加劇了農(nóng)村學(xué)齡人口減少，導(dǎo)致農(nóng)村不少學(xué)校逐漸淪為空校，成為擺設(shè)。

(三)農(nóng)村閑置校園激化城鎮(zhèn)學(xué)?！按蟀嗷?/p>

急速減少的學(xué)校引發(fā)新的教育不公，加劇了城鎮(zhèn)學(xué)校“大班化”趨勢(shì)。2011年全省小學(xué)大班占23.31%，超大班占11.41%；普通初中大班占 56.91%，超大班占29.23%，初中大班和超大班的比率高達(dá)70%[2]。學(xué)?！按蟀嗷壁厔?shì)在某種程度上也反映出部分地區(qū)盲目撤點(diǎn)并校后，造成閑置校園增多，學(xué)校數(shù)量減少，已經(jīng)引發(fā)教育公平問題。

二、河南農(nóng)村中小學(xué)閑置校園存在的問題

(一)閑置校園資產(chǎn)權(quán)屬不明確

農(nóng)村義務(wù)教育校園所占用的土地多為村級(jí)土地，其所有權(quán)并非十分明確。自1986年《義務(wù)教育法》頒布至2002年，我國農(nóng)村義務(wù)教育一直實(shí)行“分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理”的模式，即“縣辦高中、鎮(zhèn)辦初中、村辦小學(xué)三級(jí)辦學(xué)模式”[5]。農(nóng)村學(xué)校用地大多由鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村無償提供,土地屬于集體所有。這些免費(fèi)的土地被用來建設(shè)學(xué)校時(shí)并沒有辦理審批登記手續(xù)，產(chǎn)權(quán)沒有明確界定。現(xiàn)如今若要追溯產(chǎn)權(quán)的所有者，情況比較復(fù)雜。也正是因?yàn)檫@個(gè)原因，地方政府對(duì)這種產(chǎn)權(quán)不明的公有財(cái)產(chǎn)缺乏具體的政策來管理和維護(hù)。閑置學(xué)校的土地產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)權(quán)屬不明確對(duì)閑置學(xué)校的處置產(chǎn)生著一定的影響，因此，出臺(tái)相關(guān)細(xì)則對(duì)不同性質(zhì)校產(chǎn)分類處置，依法認(rèn)定閑置校舍的土地產(chǎn)權(quán)和資產(chǎn)所有權(quán)是解決校園閑置問題的前提條件。

(二)閑置學(xué)校缺乏有效的維護(hù)和管理

在撤點(diǎn)并校之后，閑置學(xué)校幾乎全部處于無人看管和維護(hù)的狀態(tài)。日積月累的無人使用，就使閑置學(xué)校真的成了廢物，并無人再利用。由于產(chǎn)權(quán)不明，對(duì)于可利用的閑置校園，當(dāng)教育部門提出主導(dǎo)處置時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村往往會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)異議，導(dǎo)致閑置校園校舍未能得到有效利用，甚至處于無人看管和維護(hù)的狀態(tài)。許多原本堅(jiān)固的校舍逐漸變?yōu)槲７亢筒缓细竦男Ｉ?，造成了資源浪費(fèi)。更甚者，有些閑置的校舍被當(dāng)?shù)卮甯刹炕虼迕駸o償占有，成為個(gè)人謀利的工具，導(dǎo)致資產(chǎn)流失。這些問題的產(chǎn)生就是因?yàn)檫@些閑置學(xué)校缺乏一定的管理和維護(hù)，閑置學(xué)校的維護(hù)和管理是十分有必要的，有了專門人員的維護(hù)和管理不僅會(huì)減緩閑置學(xué)校的老化和損壞，更會(huì)杜絕私人交易的產(chǎn)生。

(三)無相關(guān)政策約束閑置學(xué)校的使用

農(nóng)村閑置校舍的使用會(huì)出現(xiàn)混亂的情況，有一部分原因是沒有明確的政策規(guī)定予以一定的規(guī)范指導(dǎo)。無論是《中華人民共和國教育法》，還是《事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理暫行規(guī)定》都沒有對(duì)學(xué)校資產(chǎn)進(jìn)行明確的定性，而農(nóng)村閑置學(xué)校該如何處理和利用，應(yīng)遵循什么程序，都需要一定的政策約束。地方政府對(duì)閑置學(xué)校的處置和利用也不夠重視，沒有專門的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和任何相關(guān)的文件或制度。所以，閑置學(xué)校越來越多，資源浪費(fèi)情況越來越嚴(yán)重。基于此情況，建立使用閑置學(xué)校的相關(guān)法律政策，在出現(xiàn)閑置學(xué)校使用方面的問題時(shí)，采用相關(guān)的法律政策來進(jìn)行其所有權(quán)的維護(hù)。

三、對(duì)農(nóng)村閑置學(xué)校合理使用的建議

河南作為一個(gè)人均資源極少的省份，龐大的閑置學(xué)校資產(chǎn)是一筆寶貴的資源。應(yīng)引起政府部門的重視，使這些有效資源得以合理的使用。

(一)徹底排查，由政府收回土地權(quán)

村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人無償占用閑置校園或者以村集體之名租給個(gè)人等做法均屬不合法行為。所以，應(yīng)對(duì)閑置學(xué)校進(jìn)行徹底排查，尋找閑置學(xué)校的產(chǎn)權(quán)歸屬者。如若產(chǎn)生一定糾紛，可由政府出資收回其產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管理職責(zé)，并登記存檔，全面掌握閑置學(xué)校的具體情況，再統(tǒng)籌安排，尋找最合理的利用方式。政府處理閑置學(xué)校可按以下幾個(gè)程序進(jìn)行：1.成立專門小組，徹底排查。由縣(市、區(qū))的資產(chǎn)管理部門根據(jù)相關(guān)的法律政策規(guī)定，成立專門小組，對(duì)閑置學(xué)校的具體情況進(jìn)行核實(shí)，主要包括核實(shí)其所有權(quán)，使用權(quán)和管理權(quán)。2.進(jìn)行評(píng)估資產(chǎn)，嚴(yán)格審查。由縣(市、區(qū))的財(cái)政管理部門負(fù)責(zé)委托或組織具有相應(yīng)條件的中介機(jī)構(gòu)，按照規(guī)定對(duì)其有關(guān)資產(chǎn)進(jìn)行審計(jì)和清查，最終對(duì)其資產(chǎn)進(jìn)行評(píng)估。3.由政府機(jī)構(gòu)收回土地所有權(quán)，制定處置方案。由所成立的專門小組將資產(chǎn)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行公示，根據(jù)此公示，由政府出資，補(bǔ)償學(xué)校所在村集體，之后辦理閑置校園資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移、變更、登記等手續(xù)。最后，制定合理的閑置學(xué)校再利用方案。

(二)合理利用閑置校園，發(fā)展成人教育

河南省是農(nóng)業(yè)大省，要提升省內(nèi)人口素質(zhì)，需從農(nóng)村做起。比如可利用這些閑置校園來發(fā)展農(nóng)村成人教育。

1.建造農(nóng)家書屋

書籍是人類進(jìn)步的階梯。我們可以通過改建閑置校園，創(chuàng)建農(nóng)家書屋，來加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的文化熏陶，提高農(nóng)民的文化素質(zhì)。閑置學(xué)校中原本就有些課桌椅，可以利用這些課桌椅建成小書桌，由政府出資或社會(huì)愛心人士捐資來買一些書架，書籍可以通過購買和發(fā)動(dòng)社會(huì)資助的形式進(jìn)行籌集。這樣，農(nóng)民在農(nóng)家小院也可感受書香氣息，也促進(jìn)了資源的再利用。

2.創(chuàng)辦村級(jí)成人學(xué)校

通過維修改造，創(chuàng)辦農(nóng)村成人技術(shù)學(xué)校，服務(wù)于農(nóng)民文化生活。課程設(shè)置要結(jié)合農(nóng)民生活及閑暇時(shí)間。課程內(nèi)容可講授些與農(nóng)民的生活息息相關(guān)的知識(shí)，如農(nóng)作物的種植、孩子的教育等。定期有一些教師去做講座，普通初高中的教師、鄉(xiāng)村退休老教師均可在自己閑暇之際為這些愛知識(shí)的農(nóng)民講授相關(guān)信息，也可由就近的大學(xué)教授進(jìn)行專業(yè)、實(shí)用知識(shí)的講授。這樣，不僅可以豐富農(nóng)民的日常生活，也會(huì)使教師增加一份新的人生體驗(yàn)。

3.變身文化活動(dòng)中心

隨著農(nóng)民參加文化活動(dòng)的熱情不斷高漲，可以考慮把閑置校園改造成農(nóng)村文化活動(dòng)中心，如建設(shè)文化廣場(chǎng)、文化活動(dòng)室、健身場(chǎng)所等，為群眾創(chuàng)造較好的業(yè)余生活?yuàn)蕵翻h(huán)境，豐富農(nóng)民的精神文化生活。

(三)發(fā)展農(nóng)村幼兒教育

《國家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020)》中明確指出，發(fā)展幼兒教育，迫在眉睫。龐大的幼兒園建設(shè)需大量的人力、物力和財(cái)力，而數(shù)量龐大的閑置中小學(xué)則是一筆十分可觀的財(cái)富。將閑置學(xué)校改為幼兒園，用來發(fā)展幼兒教育，既是一種教育資源的優(yōu)化使用的體現(xiàn)，也是教育資源合理有效使用的有效途徑。鑒于河南省大部分地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的滯后性，在改建幼兒園時(shí)，可采用鼓勵(lì)民間資本的介入。例如，修改和擴(kuò)建學(xué)校及需要配備的硬件設(shè)施由政府或教育部門出資，其他的資金需求則可通過社會(huì)愛心人士捐助、村民的資源投入等多元的渠道來解決資金問題。

(四)教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合，創(chuàng)辦勤工儉學(xué)基地

18世紀(jì)美國近代自然科學(xué)家富蘭克林提出了人是“制造人”的概念，“a toolmaking animal,即制造工具的動(dòng)物”[5]204。于是，“教育與生產(chǎn)勞動(dòng)相結(jié)合”的思想長(zhǎng)期以來也成為社會(huì)主義國家辦學(xué)的教育方針。根據(jù)這一思想，我們可以把閑置校園改造為學(xué)生的勤工儉學(xué)基地，把專人看管和學(xué)生勞動(dòng)實(shí)踐結(jié)合起來。比如，在閑置校園上建農(nóng)場(chǎng)，在操場(chǎng)上種植農(nóng)作物，在校園里養(yǎng)雞、鴨、豬、兔等家禽和家畜等。農(nóng)場(chǎng)由村委會(huì)專管，服務(wù)于學(xué)生的勞動(dòng)實(shí)踐和生活供給，通過合理安排學(xué)生勞動(dòng)，有意識(shí)培養(yǎng)學(xué)生的勞動(dòng)意識(shí)和勞動(dòng)技能?；仫曫B(yǎng)的家畜以及種植的農(nóng)作物，還可以用于改善農(nóng)村學(xué)生的生活，創(chuàng)設(shè)一定的經(jīng)濟(jì)效益。

(五)適時(shí)恢復(fù)“被撤小學(xué)”

撤點(diǎn)并校的目的是促進(jìn)農(nóng)村中小學(xué)校布局更加均衡，但是部分地區(qū)在執(zhí)行“撤?！?政策的過程中偏離了初衷，使得“撤點(diǎn)并校”的副作用已經(jīng)顯現(xiàn)。在政策號(hào)召和教育經(jīng)費(fèi)受限的情況下，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)以“撤得多、撤得快”為榮，呈現(xiàn)出“大躍進(jìn)”勢(shì)頭,很少去考慮鄉(xiāng)村的實(shí)際需要，在跟風(fēng)中撤掉了不少理應(yīng)保存的學(xué)校，給廣大農(nóng)村中小學(xué)生的人身安全和學(xué)習(xí)生活帶來極大的影響。因此，教育行政部門應(yīng)該重新審視學(xué)校的合理布局，適時(shí)恢復(fù)一些被撤并的農(nóng)村學(xué)校，并且制定相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，促進(jìn)教育資源的優(yōu)化配置。

[1]加緊讓閑置校園走向科學(xué)利用[N].人民政協(xié)報(bào)，2011-06-20.

[2]河南省教育廳.2011年河南省教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)[EB/OL].http://www.haedu.gov.cn.2012-02-08.

[3]河南農(nóng)村中小學(xué)空巢嚴(yán)重 生源少設(shè)備差校園成菜地[N].河南商報(bào)，2011-11-06.

[4]2012年河南新增180萬城鎮(zhèn)人口 城鎮(zhèn)化率達(dá)42.2%[N].河南日?qǐng)?bào)，2013-01-14.

[5]馬克思恩格斯全集：第23卷[M].人民教育出版社，1976.

【責(zé)任編輯：孫艷秋】

2015-03-26

河南省高等教育教學(xué)改革研究項(xiàng)目“地方師范院校本科教學(xué)工程建設(shè)績(jī)效評(píng)價(jià)研究”(編號(hào)：2014SJGLX300)； 河南省教育廳教師教育課程改革研究項(xiàng)目“新形勢(shì)下師范生職業(yè)技能實(shí)訓(xùn)研究——以商丘師范學(xué)院為例”( 編號(hào)：2014-JSJYLX-048)。

張弛(1988—)，男，河南商丘人，碩士，主要從事教育經(jīng)濟(jì)與管理研究。

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1672-3600(2015)08-0127-03