青島市城陽區(qū)降低水行政執(zhí)法成本的探索

呂宇強(qiáng)，遲志濤

（青島市城陽區(qū)水利局，山東 青島 266109)

1 防治結(jié)合與以防為主執(zhí)法理念的提出

城陽區(qū)是1994年青島區(qū)劃設(shè)立的新區(qū)，受氣候和地形影響，城陽區(qū)的水利工程主要以水庫塘壩和獨(dú)流入海諸小河系為主，境內(nèi)有中小型水庫15座，主要河流6條。

城陽區(qū)水政執(zhí)法隊伍的建設(shè)經(jīng)歷了三個階段：水政科、廣義的水政監(jiān)察大隊、專業(yè)的水政監(jiān)察大隊。1994年城陽區(qū)設(shè)立水政科（行政編制）為專門的水行政執(zhí)法科室，其主要職責(zé)是歸口負(fù)責(zé)水政執(zhí)法監(jiān)督、調(diào)解水事糾紛、查處水事違法案件、行政復(fù)議、行政應(yīng)訴和管理水政監(jiān)察員等；1997年在城陽區(qū)水利局加掛城陽區(qū)水政監(jiān)察大隊的牌子，建立了一支40人的水政監(jiān)察大隊，在局機(jī)關(guān)各科室、各街道都設(shè)有水政監(jiān)察員，在行政村中設(shè)立水政聯(lián)絡(luò)員，形成了最初的區(qū)、街道、村三級配套的水利執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)；2005年5月31日經(jīng)城陽區(qū)委、區(qū)政府批準(zhǔn)成立城陽區(qū)水政監(jiān)察大隊，編制10人，為正科級全額事業(yè)單位，城陽水行政執(zhí)法有了專門的隊伍。

城陽區(qū)水政執(zhí)法理念的美化是從2006年青島市查處一起非法采砂案件引起的，當(dāng)事人楊某在大沽河使用大型采砂機(jī)具進(jìn)行非法采砂活動，經(jīng)兩級水政執(zhí)法部門的努力，對其依法進(jìn)行了查處。該案件在當(dāng)時引起了極大地社會反響。城陽區(qū)水利局在充分學(xué)習(xí)水利綜合執(zhí)法的經(jīng)驗基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)雖然該案件依法進(jìn)行了處置，水行政執(zhí)法部門正確履行了職責(zé)，但是水行政執(zhí)法的成本太高。局黨委領(lǐng)導(dǎo)班子在經(jīng)過深入調(diào)研基礎(chǔ)上，提出城陽區(qū)水行政執(zhí)法要搞防治結(jié)合、以防為主的預(yù)防性執(zhí)法，即在宣傳、監(jiān)控上下功夫，將執(zhí)法關(guān)口前移，做到水事違法行為的早發(fā)現(xiàn)、早處置，減小違法危害、降低執(zhí)法成本。

2 城陽區(qū)水行政執(zhí)法實踐

為達(dá)到防治結(jié)合、預(yù)防為主，預(yù)防性執(zhí)法的目的，從2006年開始，城陽區(qū)水利局著手建立覆蓋全區(qū)的水政監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)。

2.1 強(qiáng)化水行政執(zhí)法主體地位

進(jìn)一步強(qiáng)化區(qū)水利局的執(zhí)法主體地位，加強(qiáng)水政監(jiān)察隊伍建設(shè)，提高應(yīng)對和解決復(fù)雜問題的能力，打造一支作風(fēng)硬、素質(zhì)高、能力強(qiáng)、處事公、反應(yīng)迅速的水利執(zhí)法隊伍。

2.2 成立水利治安辦公室

為進(jìn)一步加強(qiáng)水利治安保衛(wèi)工作，加大水事治安案件的查處力度，與區(qū)公安分局協(xié)商聯(lián)合成立了“城陽區(qū)水利治安辦公室”，辦公地點(diǎn)設(shè)在水利局，人員由區(qū)水利局和區(qū)公安分局各出4名同志組成，其中區(qū)公安分局安排2名干警長駐，其主要職責(zé)是配合集中執(zhí)法行動。

2.3 建立水政聯(lián)系人制度

水政聯(lián)系人主要負(fù)責(zé)水法規(guī)的日常宣傳工作、水事設(shè)施的安全巡查工作，協(xié)助區(qū)水利局做好水事糾紛和水事案件的調(diào)查取證處理工作，對區(qū)水利局水政執(zhí)法人員的工作進(jìn)行監(jiān)督。

2.4 建立水庫河道等水利工程專職管護(hù)員制度

實現(xiàn)了水事違法行為的無縫隙監(jiān)控，從根本上保證后果嚴(yán)重的違法行為不發(fā)生、后果輕微的早制止，切實保護(hù)好水利建設(shè)成果。2008年，該區(qū)在全市率先建立起了水庫河道等水利工程專職管護(hù)員制度。根據(jù)水利工程專職管護(hù)制度，在全區(qū)14座小型水庫和78公里河道上選聘了92名水利工程專職管護(hù)員負(fù)責(zé)水利工程的巡查、維護(hù)、保潔和水情工情監(jiān)測；區(qū)財政設(shè)立了專項管護(hù)資金，主要用于管護(hù)員工資和工程日常管理維護(hù)費(fèi)。具體標(biāo)準(zhǔn)按每座小型水庫每年1萬元、河道每公里堤防每年1萬元進(jìn)行補(bǔ)助，全區(qū)每年補(bǔ)助92萬元，其他不足部分由各街道自籌解決。

到2008年，全區(qū)構(gòu)建了以水政監(jiān)察大隊、水利治安辦公室、水政聯(lián)系人和水利工程專職管護(hù)員為主的水利綜合執(zhí)法網(wǎng)格化監(jiān)控體系，把宣傳、引導(dǎo)和制止工作穿于水利綜合執(zhí)法工作中。自2007年至今，全區(qū)水事糾紛、水利違法案件立案率為零，和諧有序的水事管理秩序已經(jīng)建立，防治結(jié)合、以防為主，預(yù)防性執(zhí)法成效顯著。

3 降低執(zhí)法成本探討

通過近年來的水利執(zhí)法實踐，在降低執(zhí)法成本、提高執(zhí)法效率和執(zhí)法效果上認(rèn)識更加深刻。防治結(jié)合、預(yù)防為主，預(yù)防性執(zhí)法不僅僅直接降低了執(zhí)法成本，而且在行政管理成本、社會資源、政府公信力等方面產(chǎn)生了積極的影響。

3.1 直接執(zhí)法成本降低

在預(yù)防上做工作，就是指在水事違法行為尚未形成較大危害時進(jìn)行處置。這樣無論是執(zhí)法過程中的取證、鑒證，還是執(zhí)畢后的恢復(fù)、保護(hù)，成本都會小得多。以2004年該區(qū)發(fā)生的一起房地產(chǎn)開發(fā)商非法侵占灌區(qū)案為例，由于發(fā)現(xiàn)及時，在開發(fā)商只毀壞3米的時候就被水政執(zhí)法人員制止，整個案件從發(fā)現(xiàn)到執(zhí)畢，處理過程不超過1周。同時，由于工作有效、違法后果較輕，當(dāng)事人比較配合執(zhí)法人員的工作，大大降低了直接執(zhí)法成本。

3.2 行政管理成本降低

水行政執(zhí)法是對水事秩序進(jìn)行的行政管理。預(yù)防性執(zhí)法和事后執(zhí)法最大的不同就是體現(xiàn)在行政管理資源的占用上。眾所周知，常規(guī)性工作會降低行政管理資源的浪費(fèi)，而應(yīng)急性工作會極大地造成行政管理資源的浪費(fèi)。預(yù)防性執(zhí)法最重要的做法就是加強(qiáng)常規(guī)性的執(zhí)法監(jiān)控，避免在出現(xiàn)嚴(yán)重違法后果后進(jìn)行查處。以上述楊某違法采砂案為例，該案件的查處，由兩級水行政執(zhí)法部門耗時3個月完成了查處，然后又歷時兩年進(jìn)行行政訴訟（一審、二審）和申請強(qiáng)制執(zhí)行。行政管理資源的占用和浪費(fèi)可見一斑。

3.3 社會資源浪費(fèi)降低

在案件查處過程中，很多當(dāng)事人都表示出了這層意思：“如果早知道這是違法，就不會這樣做了?！边@句話體現(xiàn)出預(yù)防性執(zhí)法和事后查處的最大不同，就是執(zhí)法對當(dāng)事人的影響上。依照水法規(guī)的一般違法處罰規(guī)定，“責(zé)令停止違法行為、限期恢復(fù)原狀、沒收其違法所得，并處罰金”，如果是在違法行為的初始階段進(jìn)行處置，既可降低違法危害，又能降低對當(dāng)事人的處罰幅度，減少不必要的社會資源浪費(fèi)；反之，這不僅僅是對當(dāng)事人的處罰，也是對社會資源的極大浪費(fèi)。

3.4 政府公信力提高

水行政執(zhí)法是公權(quán)，對社會和群眾來講就是代表政府，水行政執(zhí)法的具體行政行為的每個細(xì)節(jié)都會影響群眾對政府公信力的信心。近幾年來，各地都或多或少地發(fā)生了一些執(zhí)法者和當(dāng)事人矛盾沖突事件，不僅影響了執(zhí)法形象，而且還導(dǎo)致政府公信力降低。防治結(jié)合、預(yù)防為主、預(yù)防性執(zhí)法很好地解決了這個問題，在第一時間發(fā)現(xiàn)違法行為、第一時間進(jìn)行勸阻、處置，不僅很好地維護(hù)了水事管理秩序，也降低了當(dāng)事人的違法成本，保護(hù)了違法者的合法權(quán)益，是一種科學(xué)的、以人為本的執(zhí)法方式。近3年來，該區(qū)水利局處置違法行為近百起、采取集中執(zhí)法行動6次，既未出現(xiàn)暴力抗法事件，也未出現(xiàn)上訪、控告行為，甚至未出現(xiàn)一起行政復(fù)議、行政訴訟案件。