水利信息化資源共享與整合機制體制調(diào)研

常志華，成建國

（水利部水利信息中心，北京 100053）

為掌握全國水利信息化資源整合與共享的基本情況，分析存在的問題，探索體制和機制的新思路，促進水利信息化資源整合共享又好又快發(fā)展，水利部信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組（以下簡稱“部信息辦”）開展了水利信息化資源共享與整合機制體制的專題調(diào)研。本文在該調(diào)研基礎(chǔ)上進行了分析，提出了建議。

1 國內(nèi)外信息資源共享

1.1 國外信息資源共享

國外信息共享機制體制方面的 2 個典型代表是美國和歐盟[1]。

美國是世界上數(shù)據(jù)擁有量最多的國家，美國一個國家所擁有的數(shù)據(jù)庫總量一直占全世界總量的一半以上。美國在信息的共享、收費、版權(quán)保護方面進行了較為協(xié)調(diào)和系統(tǒng)的處理?？傮w上是“完全和公開”的共享，同時保護版權(quán)，保障投資者的利益。

歐盟數(shù)據(jù)共享和服務(wù)實踐有 2 個特點：（1）對數(shù)據(jù)庫知識產(chǎn)權(quán)的特殊保護；（2）對數(shù)據(jù)服務(wù)允許“成本回收”，以“有償”為原則，以“無償”為例外。

總體上，信息共享主要包括以美國為代表的無償共享，以歐盟為代表的收費政策，其他多數(shù)國家以不同比例、采用不同程度進行收費。

1.2 國內(nèi)信息資源共享

我國各政府部門大都建成了本部門基本的數(shù)據(jù)庫，但標準的、大規(guī)模的公用數(shù)據(jù)庫建設(shè)還不完善，大部分數(shù)據(jù)庫沒有進入市場流通并實現(xiàn)增值，政府信息資源的開放共享與部門所有的矛盾十分突出。

到目前為止，國內(nèi)關(guān)于信息共享方面的法律主要是 2008 年開始實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》，規(guī)定“行政機關(guān)”信息應(yīng)該公開。但該政策未從信息投資的角度，對政府投資產(chǎn)生的信息共享方式進行約定。在國內(nèi)，有很多信息雖然由國家投資，但并不是由行政機關(guān)收集，而是由一些事業(yè)單位、國有企業(yè)進行生產(chǎn)。

國內(nèi)信息共享影響較大的包括氣象、測繪等部門。

（1）氣象信息的共享?；練庀筚Y料供公眾無償下載，從事氣象工作的機構(gòu)、事業(yè)單位開展的公益服務(wù)、非盈利性科研和教育機構(gòu)從事的非商業(yè)性活動所需的氣象資料免費提供。

（2）測繪信息的共享。繼無償提供 1‥250000基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)之后，又向部分有需求的部門提供了全國東中部 1‥50000 基礎(chǔ)地理信息數(shù)據(jù)。

（3）其它信息的共享。國土、環(huán)保、林業(yè)、海洋、農(nóng)業(yè)等信息主要采用分級分類的原則，實行政府信息公開、公益性信息開放、商業(yè)信息收費的原則。總體上，公開的信息粒度較大、種類較少，無法支撐深入應(yīng)用和分析。

2 水利信息化資源整合共享

水利信息化資源主要包括水利信息化基礎(chǔ)設(shè)施、水利信息資源、水利業(yè)務(wù)應(yīng)用、水利信息化保障環(huán)境等。

2.1 基礎(chǔ)設(shè)施

2.1.1 建設(shè)現(xiàn)狀

水利信息化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)得到了快速發(fā)展[2]。

（1）信息采集與工程監(jiān)控體系。至 2008 年底，全國水利部門已建成的各類信息自動采集點達到 63324 個以上，已建成的各類水利工程監(jiān)控系統(tǒng)的視頻監(jiān)控點達到 2645 個。

（2）水利通信。初步形成了一個由水利部衛(wèi)星通信主站及網(wǎng)絡(luò)管理中心、582 個衛(wèi)星小站組成的水利衛(wèi)星通信網(wǎng)絡(luò)。

（3）水利信息網(wǎng)絡(luò)。水利政務(wù)外網(wǎng)覆蓋省級以上水行政主管部門，水利政務(wù)內(nèi)網(wǎng)覆蓋水利部機關(guān)、7 個流域機構(gòu)，部分省實現(xiàn)了縣級以上全覆蓋，并不斷擴展。

（4）信息存貯與服務(wù)體系。到 2008 年底，省級以上水利部門已配備的各類存貯設(shè)備形成了215317.6 GB 的在線存貯能力，數(shù)據(jù)庫存貯的總數(shù)據(jù)量超過 37119.222 GB。

（5）視頻會議系統(tǒng)。截至 2008 年底，23 家省級以上水利部門的視頻會議系統(tǒng)實現(xiàn)了對下一級單位的全覆蓋。水利部機關(guān)與下屬的 48 個異地直屬單位中的 39 個實現(xiàn)了視頻會議系統(tǒng)互聯(lián)。

2.1.2 共享現(xiàn)狀

（1）信息采集與工程監(jiān)控體系共享。水文站網(wǎng)共享正逐步開展，全國水土保持監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和管理系統(tǒng)二期建設(shè)中，超過 200 個監(jiān)測站利用現(xiàn)有水文站網(wǎng)。水務(wù)部門的水源地特別是地表水水源地監(jiān)測也主要依托于水文部門的水文站。

（2）水利通信共享。目前，水利衛(wèi)星通信系統(tǒng)擁有 27.2 MHz 衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器資源，穩(wěn)定性和可靠性高，成本大幅下降。

（3）水利信息網(wǎng)絡(luò)共享。水利信息網(wǎng)絡(luò)已成為水利信息傳輸?shù)闹饕ǖ?，水利信息網(wǎng)絡(luò)骨干網(wǎng)帶寬 2 MB，免費提供給通達的水利單位使用，可傳輸不涉密信息。

（4）信息存貯與服務(wù)體系共享。各級水利部門基礎(chǔ)性的信息及防汛所需信息集中存貯，其余大部分信息分散存貯在各業(yè)務(wù)單位。

（5）視頻會議共享。2008 年視頻會議系統(tǒng)，省級以上水利部門共組織召開視頻會議 334 次，累計92717人次參加會議，效益顯著。

2.1.3 共享服務(wù)模式

基礎(chǔ)設(shè)施共享主要采取以下模式：

（1）信息采集服務(wù)。首先是共用現(xiàn)有站網(wǎng)采集的信息，其次是增加監(jiān)測項目，優(yōu)化監(jiān)測制度，若還不滿足要求，在現(xiàn)有站網(wǎng)基礎(chǔ)上增加監(jiān)測點。

（2）網(wǎng)絡(luò)傳輸服務(wù)。應(yīng)充分利用現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)傳輸服務(wù)，水利系統(tǒng)各單位不應(yīng)再建設(shè)各自的縱向網(wǎng)絡(luò)，水利信息網(wǎng)絡(luò)未通達地區(qū)，可利用其他網(wǎng)絡(luò)資源。

（3）通信服務(wù)。現(xiàn)有通信信道帶寬較大，衛(wèi)星轉(zhuǎn)發(fā)器等資源免費使用，應(yīng)充分利用。

（4）視頻會議服務(wù)。應(yīng)盡可能地使用視頻會議系統(tǒng)召開異地視頻會議，提高效率，節(jié)約辦公經(jīng)費。

（5）主機托管等服務(wù)。提供帶有備份的電源及放置主機的機房和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境，或提供主機等。

（6）加速服務(wù)。通過建立鏡像、負載均衡等技術(shù)手段，加速處理速度。

（7）安全服務(wù)。安全服務(wù)包括安全評估、入侵檢測、漏洞修補、管理防火墻和 VPN 等。

（8）存貯服務(wù)。存貯服務(wù)主要集中在數(shù)據(jù)備份上，也可以提供應(yīng)用數(shù)據(jù)的實時存貯。

（9）監(jiān)控服務(wù)。監(jiān)控服務(wù)包括對網(wǎng)絡(luò)資源的監(jiān)控和對主機資源的監(jiān)控。

2.2 信息資源

2.2.1 建設(shè)現(xiàn)狀

地理空間信息方面，水利部集中組織開發(fā)了1‥250000 水利基礎(chǔ)電子地圖；水資源方面，結(jié)合全國水資源規(guī)劃工作，水資源調(diào)查評價成果已入庫；水土保持方面，建設(shè)了以縣為單位的 1‥100000 水土流失空間數(shù)據(jù)庫；農(nóng)村水利方面，積累了大型灌區(qū)分布、基本情況、工程改造情況等信息；農(nóng)村水能水電方面，掌握了全國農(nóng)村水能資源分布情況；水利行政資源管理方面，初步建設(shè)了標準、法規(guī)、專家、文獻等數(shù)據(jù)庫。

2.2.2 共享現(xiàn)狀

部信息辦主持開發(fā)的 1‥250000 水利電子地圖數(shù)據(jù)免費分發(fā)到 7 個流域機構(gòu)、32 個省級水行政主管部門和有需要的直屬單位。

目前，實時水雨情、地表水水質(zhì)評價、北方地區(qū)地下水動態(tài)等數(shù)據(jù)已經(jīng)在水利部網(wǎng)站實時公開發(fā)布。水利部每年公開發(fā)布水資源公報、河流泥沙公報、水資源質(zhì)量年報、水旱災(zāi)害公報、水土保持公報等信息。同時，6 個流域、30 個省級水文部門已初步建設(shè)了水文數(shù)據(jù)庫，提供水文整編資料有償服務(wù)。

2.2.3 共享服務(wù)模式

信息資源共享服務(wù)主要包括以下 3 項主要內(nèi)容：

（1）信息資源提供服務(wù)。包括網(wǎng)頁瀏覽、在線下載和數(shù)據(jù)集加工等。

（2）信息交換與共享服務(wù)?；谠獢?shù)據(jù)庫和目錄系統(tǒng)提供信息資源的交換與共享。

（3）信息發(fā)布服務(wù)。通過網(wǎng)站定期公布數(shù)據(jù)資源動態(tài)和各種產(chǎn)品通告，為用戶主動及時提供最新信息。

2.3 業(yè)務(wù)應(yīng)用

2.3.1 建設(shè)現(xiàn)狀

業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)建設(shè)是水利信息化的重中之重。近年來，水利業(yè)務(wù)應(yīng)用開發(fā)逐步深入，水利部明確了近期水利信息化 8 大重點工程，目前這些工程建設(shè)進展順利，部分系統(tǒng)功能已投入應(yīng)用，取得了顯著成效。

2.3.2 共享現(xiàn)狀

業(yè)務(wù)應(yīng)用共享較好的主要是國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程和水利電子政務(wù)系統(tǒng)。

在國家防汛抗旱指揮系統(tǒng)工程建設(shè)中，一方面是應(yīng)用支撐平臺集中在水利部統(tǒng)一開發(fā)，下發(fā)各流域和地方部署；另一方面，將業(yè)務(wù)邏輯的公共和可復(fù)用部分抽取出來，封裝為共享基礎(chǔ)軟件。

水利電子政務(wù)項目建設(shè)的水利電子政務(wù)公用平臺，在水利部和 7 個流域機構(gòu)實現(xiàn)了集中開發(fā)、分別定制。

2.3.3 共享服務(wù)模式

業(yè)務(wù)應(yīng)用共享服務(wù)模式，主要有以下 2 種：

（1）統(tǒng)一應(yīng)用支撐平臺。通過應(yīng)用支撐平臺，可以快速創(chuàng)建、組裝、部署、管理動態(tài)的和健壯的應(yīng)用邏輯。

（2）共建公用基礎(chǔ)軟件。將業(yè)務(wù)邏輯的公共和可復(fù)用部分從業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)中抽取出來封裝為可共享的軟件資源服務(wù)集合。

2.4 保障環(huán)境

2.4.1 建設(shè)現(xiàn)狀

近幾年水利信息化建設(shè)有以下特點：（1）投入持續(xù)增加；（2）安全系統(tǒng)建設(shè)初具規(guī)模；（3）人才隊伍不斷壯大；（4）運維管理逐漸規(guī)范。

2.4.2 共享現(xiàn)狀

保障環(huán)境共享主要體現(xiàn)在隊伍建設(shè)和運行維護管理等方面。根據(jù) 2007 年的調(diào)查情況，40 個省級以上水利部門中，6 個由多個管理部門共同管理，1 個沒有管理部門。參加統(tǒng)計的 1325 個區(qū)縣級以上水利單位中，681 個無明確的管理部門。可見，統(tǒng)一的管理維護還較薄弱，特別是在省級以下水利部門[3]。

2.4.3 共享服務(wù)模式

保障環(huán)境主要是要有統(tǒng)一的規(guī)劃和標準，要有專門的管理部門和建設(shè)機構(gòu)，以及專門的運行維護隊伍。具體應(yīng)做到如下幾點：

（1）統(tǒng)一規(guī)劃。應(yīng)對水利信息化發(fā)展進行統(tǒng)一規(guī)劃，并嚴格規(guī)劃的效力和作用。

（2）統(tǒng)一標準。應(yīng)形成標準體系，信息分類、編碼、元數(shù)據(jù)、訪問接口等基礎(chǔ)性和全局性的標準應(yīng)全國統(tǒng)一。

（3）統(tǒng)一管理。應(yīng)落實專門的水利信息化管理部門，落實責(zé)任、人員和經(jīng)費。優(yōu)先安排有利于整合共享的項目，優(yōu)先保證整合共享服務(wù)處理較好系統(tǒng)的運行維護費用。

（4）統(tǒng)一維護。各級水利部門要重視水利信息化專業(yè)隊伍建設(shè)，加強人員培訓(xùn)，整合人力資源，提高水利信息化建設(shè)與管理水平。

3 存在問題與對策建議

3.1 存在的問題

水利信息化資源共享主要存在以下幾方面的問題：

（1）目標單一。許多系統(tǒng)為解決特定研究或業(yè)務(wù)應(yīng)用而建，大多數(shù)數(shù)據(jù)庫與具體業(yè)務(wù)處理緊密綁定，與具體單位、部門綁定，服務(wù)目標單一。

（2）資源割據(jù)。這些系統(tǒng)大多分散建設(shè)在各個地區(qū)和不同業(yè)務(wù)部門，形成以地域、專業(yè)、部門、系統(tǒng)等為邊界的孤島，形成了資源割據(jù)的局面。

（3）共享困難。受各方面條件的限制，難以向外界用戶提供服務(wù)，加上系統(tǒng)規(guī)范性差，形成了共享困難的技術(shù)鴻溝。

（4）效能低下。這些孤立的系統(tǒng)只能在有限范圍和時段內(nèi)由少數(shù)人員使用，系統(tǒng)很難隨需求的變化而調(diào)整，影響了系統(tǒng)效益的持續(xù)發(fā)揮。

（5）重復(fù)建設(shè)。各系統(tǒng)獨自建設(shè)，造成不必要和低水平的重復(fù)建設(shè)。

以上問題導(dǎo)致水利信息化資源得不到充分、合理、有效地利用，制約了水利信息化健康、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

3.2 對策與建議

（1）建立高效的水利信息化資源整合與共享工作協(xié)調(diào)機制。水利信息化資源整合與共享是一項影響面廣、牽涉多方利益的工作，必須按照精心部署、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的原則穩(wěn)步實施。

（2）建立健全促進資源整合與共享的相關(guān)管理辦法。各級水行政主管部門要建立健全相關(guān)管理辦法和激勵政策。

（3）編制水利信息化資源整合與共享的相關(guān)標準與規(guī)范。編制水利信息化資源共享目錄、數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)與標識符標準等。

（4）加強水利信息化專業(yè)隊伍的建設(shè)。將從事信息化技術(shù)工作相對分散的人員逐步整合，形成集中的水利信息化人力資源優(yōu)勢。

（5）以項目為依托逐步建設(shè)和完善共享機制體制。當(dāng)前最急迫的是開展水利數(shù)據(jù)中心建設(shè)，形成門類比較齊全的水利數(shù)據(jù)中心，提供及時、完整、可靠的水利數(shù)據(jù)，并為新一代水利業(yè)務(wù)提供支撐。

[1]國家地理空間信息協(xié)調(diào)委員會辦公室. 自然資源和地理空間信息整合與共享研究[M]. 北京：科學(xué)出版社，2007.

[2]水利部信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室. 2008 年度中國水利信息化發(fā)展報告[M]. 北京：中國水利水電出版社，2009.

[3]水利部信息化工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室. 中國水利信息網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告（2006）[M]. 北京：中國水利水電出版社，2007.