建筑節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的法律基礎(chǔ)

劉加平 張衛(wèi)華／Liu Jiaping, Zhang Weihua

引言

剛剛結(jié)束的哥本哈根氣候大會(huì)的焦點(diǎn)主要圍繞減排承諾之爭(zhēng)。在減排目標(biāo)方面的主要分歧在于：全世界希望以美國(guó)為首的發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)承擔(dān)更多的減排義務(wù)。而美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家希望中國(guó)等發(fā)展中國(guó)家承擔(dān)更多的減排任務(wù)。很顯然，這是不公平的。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的過(guò)程中，誰(shuí)使用的能源越多，造成的污染越大，誰(shuí)就應(yīng)該承擔(dān)更多的節(jié)能減排義務(wù)。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)該承擔(dān)更多的減排義務(wù)。

我國(guó)建筑能耗的總量和在終端能耗中的比例呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì)。原因之一，是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，低收入階層的人均住房面積和居住環(huán)境質(zhì)量逐步提高，必然引起建筑能耗總量的增加。原因之二，社會(huì)富裕階層以及高薪階層擁有的“豪宅”數(shù)量急劇增加，其人均建筑能耗也成倍增長(zhǎng)。盡管這些“豪宅”的單位建筑面積能耗“達(dá)到了建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)的要求”，但是，不論人均還是戶均建筑能耗，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全社會(huì)的平均值。

現(xiàn)行國(guó)內(nèi)外建筑節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，其約束的對(duì)象是“建筑物”，即在某一氣候區(qū)，某一特定的建筑類型（住宅、公建等），其單位建筑面積的規(guī)定性能耗指標(biāo)是相同的，而與建筑物的等級(jí)、戶型的大小、居住人口的數(shù)量無(wú)關(guān)。換句話說(shuō)，不論是安居工程、經(jīng)濟(jì)適用房，還是花園洋房，建筑節(jié)能率的要求是一致的。而且，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式下，能源的價(jià)格是統(tǒng)一的，也與“貧窮”和“富?！睙o(wú)關(guān)。

面臨節(jié)能、減排的雙重壓力，如何實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能的戰(zhàn)略目標(biāo)？從社會(huì)公平性角度考慮，很顯然，對(duì)于能源消耗大戶，應(yīng)該承擔(dān)更多的節(jié)能減排責(zé)任。而對(duì)于那些即將改善或者剛剛改善居住環(huán)境條件的低收入階層，與社會(huì)富裕階層承擔(dān)相同的責(zé)任和義務(wù)，是非常不公平的。

我國(guó)已經(jīng)建立了成套的建筑節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)法規(guī)體系，為實(shí)現(xiàn)建筑節(jié)能戰(zhàn)略目標(biāo)發(fā)揮了應(yīng)有的作用。在運(yùn)用法學(xué)理論和方法，提升和完善這些技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)法規(guī)的同時(shí)，考慮它的社會(huì)公平性是非常必要的?，F(xiàn)有的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)雖然操作性較強(qiáng)，但不屬于法律體系，不能對(duì)行為主體設(shè)定法律責(zé)任?，F(xiàn)有的節(jié)能技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)雖然注重了“科學(xué)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)在法律面前人人平等”的理念，但是卻忽視了一個(gè)非常重要的事實(shí)：對(duì)于能耗大戶和節(jié)能用戶使用同一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，是以表面的公平掩蓋了事實(shí)上的不公平。本文從法律的視角出發(fā)，論述了建筑節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律基礎(chǔ)，不同質(zhì)量等級(jí)的建筑應(yīng)該執(zhí)行不同的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對(duì)高質(zhì)量等級(jí)的建筑提出更嚴(yán)格的節(jié)能指標(biāo)要求，以控制單位建筑面積的總運(yùn)行能耗。

1 建筑能耗的特殊性

所謂建筑能耗，國(guó)內(nèi)外習(xí)慣上理解為運(yùn)行能耗，即建筑物使用過(guò)程中用于供暖、通風(fēng)、空調(diào)、照明、家用電器、輸送、動(dòng)力、烹飪、給排水和熱水供應(yīng)等的能耗。發(fā)達(dá)國(guó)家建筑能耗一般占到總能耗的30%～40%，我國(guó)建筑能耗也占到總能耗的近1/3。HVAC系統(tǒng)能耗約占建筑能耗的近1/2，與其他工業(yè)行業(yè)用能相比，采暖空調(diào)能耗，既有能源消耗的共性，但也有其特殊性。

從建筑設(shè)備用能端看，無(wú)論是采暖、通風(fēng)、空調(diào)還是照明、家用電器等，消耗的能源都是煤、電、天然氣或石油。

從用能服務(wù)對(duì)象來(lái)看，建筑要達(dá)到一定的熱舒適，這個(gè)熱舒適的范圍以溫度為標(biāo)準(zhǔn)是在16℃~ 26℃之間，這是一個(gè)常溫下的低密度熱量消耗，也就是單位建筑面積的能耗。單位建筑面積的能耗從建筑物的設(shè)計(jì)及建成開始就已經(jīng)確定了，單純降低采暖、空調(diào)的能耗只能起到很小的作用。建筑物的朝向、圍護(hù)結(jié)構(gòu)、體型系數(shù)、窗墻比等在建筑物設(shè)計(jì)建造之時(shí)就已經(jīng)確定了，因此建筑能耗具有“與生俱來(lái)”的特性，因此，建筑節(jié)能要從建筑的設(shè)計(jì)建造開始。我國(guó)城鎮(zhèn)采暖能耗過(guò)高，與建筑物的圍護(hù)結(jié)構(gòu)保溫不良、供熱系統(tǒng)效率不高，各輸配環(huán)節(jié)熱量損失嚴(yán)重以及熱源效率不高等因素有關(guān)。

相反，對(duì)于相同面積的人均能耗，差別無(wú)疑是非常大的。雖然高檔別墅和經(jīng)濟(jì)適用房都要使用煤、電、天然氣、油等能源，但是很明顯，高檔別墅所消耗的能源，無(wú)論從用能總量還是人均能耗都遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于經(jīng)濟(jì)適用房。因此，應(yīng)對(duì)高能耗的高檔別墅等實(shí)施更嚴(yán)格的節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)。

2 建筑節(jié)能行業(yè)的屬性

建筑節(jié)能具有社會(huì)公益事業(yè)屬性。即：建筑節(jié)能涉及全人類的利益，它所帶來(lái)的后果也必將影響全人類。建筑中設(shè)置采暖等建筑伺服系統(tǒng)在很長(zhǎng)歷史時(shí)期內(nèi)是作為我國(guó)的一項(xiàng)社會(huì)福利事業(yè)，人們已經(jīng)習(xí)慣了以低廉的價(jià)格享用，這緣于我國(guó)在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代長(zhǎng)期偏低的能源價(jià)格。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)后，雖然國(guó)家開始運(yùn)用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則進(jìn)行調(diào)整，但因全國(guó)執(zhí)行統(tǒng)一的能源價(jià)格，我國(guó)大量的工業(yè)加工出口貨物多為初級(jí)產(chǎn)品，能源在產(chǎn)品售價(jià)中占有相當(dāng)大的比例；為保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展，國(guó)家難以在短期內(nèi)將我國(guó)的能源價(jià)格完全與國(guó)際接軌，一次能源（煤、天然氣、石油等）和二次能源（電力）的價(jià)格普遍低于國(guó)際市場(chǎng)。這意味著國(guó)家一直在能源供應(yīng)方面給予了大量補(bǔ)貼。反映在建筑領(lǐng)域，就形成了誰(shuí)消耗的能源越多，誰(shuí)享受的國(guó)家補(bǔ)貼就越多的局面。很顯然，這對(duì)于節(jié)約能源的用戶是非常不公平的，因此，應(yīng)形成完善的建筑節(jié)能技術(shù)法規(guī)體系對(duì)建筑用能予以調(diào)節(jié)和制約。

3 我國(guó)現(xiàn)行建筑技術(shù)法規(guī)編制的法律基礎(chǔ)

3.1 建筑節(jié)能測(cè)評(píng)系統(tǒng)

中國(guó)迄今為止沒有建立一套行之有效的建筑節(jié)能的檢測(cè)、認(rèn)證體系和監(jiān)測(cè)方法。新建建筑節(jié)能管理制度缺少技術(shù)支撐和基礎(chǔ)。到底節(jié)能指標(biāo)是多少，使用什么材料，節(jié)了多少能，能夠節(jié)多少能，大都還處于探索階段，大多通過(guò)測(cè)導(dǎo)熱系數(shù)、傳熱系數(shù)甚至多測(cè)一些點(diǎn)的傳熱系數(shù)來(lái)推定某種產(chǎn)品、某種體系是否合格，而實(shí)際上用計(jì)算機(jī)模擬的三維方法或紅外照像的方法，對(duì)建筑節(jié)能的效果有系統(tǒng)評(píng)測(cè)的方法尚未真正推廣。

3.2 我國(guó)現(xiàn)行建筑技術(shù)法規(guī)的局限性

10多年來(lái)，各級(jí)政府主管部門投入了大量的人力、財(cái)力和物力，編制頒布了一系列的建筑節(jié)能設(shè)計(jì)及相關(guān)技術(shù)法規(guī)，出臺(tái)了許多政策條例，但建筑節(jié)能的實(shí)施效果卻難如人意。問題在于：我們現(xiàn)行的建筑節(jié)能技術(shù)法規(guī)，是不考慮不同社會(huì)階層在經(jīng)濟(jì)收入、人均建筑面積、建筑質(zhì)量等級(jí)、社會(huì)文化背景以及地域自然條件等方面的差異的。不論是城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房或者破產(chǎn)企業(yè)的職工集資房，還是高檔花園洋房與別墅，不論是人均建筑面積在10m2左右的貧民階層，還是人均超過(guò)100m2的富有階層，在同一地區(qū)，建筑節(jié)能的指標(biāo)體系和技術(shù)要求是完全相同的。由于鄉(xiāng)村社會(huì)階層的分化，許多富裕村民新建了大量的豪華型高能耗建筑，而現(xiàn)行的建筑節(jié)能技術(shù)法規(guī)卻對(duì)其無(wú)法制約。

3.2.1 具有操作性的法規(guī)、規(guī)章等法律效力不高

雖然國(guó)家頒布了《節(jié)約能源法》和《建筑法》 ，但其中對(duì)建筑節(jié)能的規(guī)定太過(guò)原則化，缺乏可操作性，缺乏相應(yīng)的子法支持。各級(jí)政府也曾頒布了頗具操作性的規(guī)章，但都因法律效力較低而缺乏適用性。相關(guān)節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)雖然具有可操作性，但是一是法律效力低而缺乏適用性，二是現(xiàn)有的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)雖然操作性較強(qiáng)，但不屬于法律體系，不能對(duì)行為主體設(shè)定法律責(zé)任。

3.2.2 有關(guān)法律法規(guī)滯后

我國(guó)目前執(zhí)行的有些法律法規(guī)還是從過(guò)去計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制環(huán)境下延續(xù)而來(lái)的，由于適用條件和環(huán)境改變而出現(xiàn)適用范圍有誤、規(guī)定內(nèi)容過(guò)時(shí)等問題，急需補(bǔ)充和修訂。

3.2.3 缺乏依據(jù)不同建筑質(zhì)量等級(jí)規(guī)定建筑能耗指標(biāo)的技術(shù)法規(guī)

現(xiàn)行建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)能耗指標(biāo)的強(qiáng)制性條文，是以單位建筑面積的耗熱量指標(biāo)或耗煤量指標(biāo)來(lái)規(guī)定的。表面看來(lái)，這似乎是很公平的。但從每個(gè)社會(huì)自然人的角度來(lái)分析，人均建筑能耗量卻差異很大，偏離“人人平等”原則，造成在社會(huì)意義上的不公平。對(duì)于那些人均建筑能耗高的人群，往往是有能力節(jié)約能耗而沒有要求，而對(duì)于另外一些人均建筑能耗低的人群，則是有節(jié)能的要求但沒有足夠的（經(jīng)濟(jì)）能力。

3.3 完善建筑節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系的建議

不同質(zhì)量等級(jí)的建筑應(yīng)該執(zhí)行不同的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)對(duì)高質(zhì)量等級(jí)的建筑提出更嚴(yán)格的節(jié)能指標(biāo)要求，以控制單位建筑面積的總運(yùn)行能耗。應(yīng)對(duì)人均居住建筑面積、戶均建筑面積超過(guò)社會(huì)平均值的大戶型建筑提出更高的節(jié)能指標(biāo)要求，以便讓社會(huì)富有階層有節(jié)制地、合理地使用受國(guó)家補(bǔ)貼的能源。應(yīng)對(duì)那些全年使用空調(diào)的高等級(jí)公共建筑列出必須采用的節(jié)能技術(shù)清單，如熱泵技術(shù)、太陽(yáng)能技術(shù)、節(jié)能照明技術(shù)、新型建筑圍護(hù)結(jié)構(gòu)材料和部品、通風(fēng)裝置與排風(fēng)熱回收裝置、降低輸配系統(tǒng)能源消耗的技術(shù)、建筑中的可再生能源技術(shù)等，以大幅度降低公共建筑的電能消耗。通過(guò)這些措施，可以大大降低高能耗建筑和高能耗人群的數(shù)量，進(jìn)而降低全國(guó)單位建筑面積的能耗量，實(shí)現(xiàn)節(jié)約建筑能耗的目的，控制未來(lái)新建建筑的能耗增長(zhǎng)。同時(shí)，可以提高全民在享受國(guó)家優(yōu)惠能源政策和實(shí)現(xiàn)節(jié)約建筑能耗等方面的公平性。

結(jié)語(yǔ)

建筑節(jié)能作為社會(huì)公益事業(yè)，同時(shí)具有技術(shù)科學(xué)和社會(huì)學(xué)屬性（法律屬性等）。為建立完善的建筑節(jié)能技術(shù)法規(guī)和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系，不同質(zhì)量等級(jí)的建筑應(yīng)該執(zhí)行不同的節(jié)能技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)對(duì)高質(zhì)量等級(jí)的建筑提出更嚴(yán)格的節(jié)能指標(biāo)要求，以控制單位建筑面積的總運(yùn)行能耗。

[1]中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《建筑氣候區(qū)劃標(biāo)準(zhǔn)》，GB50178-93，中國(guó)計(jì)劃出版社，1993

[2]中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《民用建筑熱工設(shè)計(jì)規(guī)范》，GB50176-93，中國(guó)計(jì)劃出版社，1993

[3]建設(shè)部.民用建筑節(jié)能管理規(guī)定.2005年11月發(fā)布，2006年1月1日起執(zhí)行

[4]江億.我國(guó)建筑節(jié)能現(xiàn)狀及技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)，清華大學(xué)建筑學(xué)院，2005

[5]中華人民共和國(guó)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《采暖通風(fēng)與空氣調(diào)節(jié)設(shè)計(jì)規(guī)范(2001)》，GBJ19-87,中國(guó)計(jì)劃出版社，2001

[6]中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《民用建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)（采暖居住建筑部分）》，JGJ26-97，中國(guó)計(jì)劃出版社，1993

[7]中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《夏熱冬冷地區(qū)居住建筑節(jié)能設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)》，JGJ134-2001，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2001

[8]中華人民共和國(guó)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《既有采暖居住建筑節(jié)能改造技術(shù)規(guī)程》，JGJ129-2000，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2001

[9]羅麗.日本能源政策動(dòng)向及能源法研究.法學(xué)論壇2007,（1）：136-144

[10]建設(shè)部.建筑節(jié)能技術(shù)政策.2001

[11]武涌，劉長(zhǎng)濱，劉應(yīng)宗，等.《中國(guó)建筑節(jié)能管理制度創(chuàng)新研究》[M]，中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007

[12]俞善慶.關(guān)于建筑節(jié)能標(biāo)準(zhǔn)化[S].北京:中國(guó)標(biāo)準(zhǔn)化，2000.