生態(tài)城市指標(biāo)體系研究實(shí)踐初探與反思以曹妃甸生態(tài)城為例

張若曦／Zhang Ruoxi

1 研究背景

1.1 生態(tài)城市為解決我國快速城市化問題提供可行途徑

我國正處于快速城鎮(zhèn)化時(shí)期，在城市發(fā)展取得矚目成就的同時(shí)，傳統(tǒng)發(fā)展模式下城市化和工業(yè)化所帶來的資源和生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)峻，并已成為制約城市未來可持續(xù)發(fā)展的重要因素。我國所面臨的問題挑戰(zhàn)包括：自然資源能源短缺已成為城市發(fā)展的瓶頸；生態(tài)環(huán)境問題嚴(yán)重影響城鄉(xiāng)居民的生活質(zhì)量；粗放的城市發(fā)展模式及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的挑戰(zhàn)（李迅，莫罹，2009）。這迫使我們反思過去傳統(tǒng)的以工業(yè)文明為核心的城市發(fā)展模式，吸取世界城市發(fā)展的有益經(jīng)驗(yàn)，走可持續(xù)發(fā)展之路。如今可持續(xù)發(fā)展理論開始由概念走向行動(dòng)，“生態(tài)城市”理念的提出為破解我國城市發(fā)展的“瓶頸”問題提供了可行的策略和途徑，是在物質(zhì)空間上實(shí)施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的一個(gè)平臺(tái)和切入點(diǎn)（楊保軍，董珂，2009）。

1.2 規(guī)劃指標(biāo)體系構(gòu)建是生態(tài)城市規(guī)劃的關(guān)鍵內(nèi)容之一

國際上城市生態(tài)研究方法的一個(gè)主要變化趨勢(shì)就是從個(gè)體生態(tài)研究走向系統(tǒng)生態(tài)研究，從定性的描述、分析向定量的模擬和綜合性城市生態(tài)研究方向發(fā)展（李強(qiáng)，2004）。生態(tài)城市指標(biāo)體系研究介于理論研究與實(shí)踐應(yīng)用之間，是在生態(tài)城市建設(shè)、規(guī)劃和決策過程中將生態(tài)規(guī)劃概念和理論推向?qū)嵺`的重要環(huán)節(jié)。在生態(tài)城市研究的發(fā)展趨勢(shì)中，規(guī)劃指標(biāo)體系的構(gòu)建成為生態(tài)城市規(guī)劃的關(guān)鍵技術(shù)之一（李迅，莫罹，2009），旨在促進(jìn)轉(zhuǎn)變城市的發(fā)展模式，不僅作為描述、評(píng)價(jià)生態(tài)城市的可量度參數(shù)集合，同時(shí)也是規(guī)范引導(dǎo)及管理控制生態(tài)城市建設(shè)開發(fā)時(shí)序、發(fā)展程度、建設(shè)質(zhì)量的重要參照。

1.3 曹妃甸生態(tài)城實(shí)踐是生態(tài)城市研究的積極探索

曹妃甸生態(tài)城規(guī)劃于唐山南部沿海灘涂上，距曹妃甸工業(yè)區(qū)500hm2，規(guī)劃至2020年城市建設(shè)用地約74.3hm2（曹妃甸新城總體規(guī)劃（2008～2020年），2009）。規(guī)劃除了需要解決鹽堿地修復(fù)、填海造地、生境重塑等一系列基地難題之外，對(duì)我國城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的資源破壞、能源高消耗、環(huán)境污染、交通擁堵等諸多城市病進(jìn)行了積極探索，是我國生態(tài)城市的前瞻性研究實(shí)踐之一。

圖 1 曹妃甸新城土地使用規(guī)劃圖（資料來源,北京清華城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院曹妃甸新城總體規(guī)劃（2008～2020年）設(shè)計(jì)圖紙。）

其中，曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系研究是曹妃甸生態(tài)城規(guī)劃的一個(gè)關(guān)鍵核心部分。研究試圖通過深入探索生態(tài)指標(biāo)體系在城市規(guī)劃中的實(shí)施應(yīng)用，制定出一套與規(guī)劃結(jié)合、以管理實(shí)施為目的、以指標(biāo)的預(yù)設(shè)可控性為原則的生態(tài)城市指標(biāo)體系，從而對(duì)曹妃甸生態(tài)城規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建造及運(yùn)行各階段的規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐過程進(jìn)行引導(dǎo)。并結(jié)合起步區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)生態(tài)控制指標(biāo)體系，制定明確的實(shí)施政策，以此作為控制性指導(dǎo)原則切實(shí)引導(dǎo)生態(tài)城的開發(fā)建設(shè)。

2 曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系研究基礎(chǔ)

曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系框架的建立，立足于以下方面的基礎(chǔ)研究：

第一，對(duì)國內(nèi)外可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)城市等不同層面的相關(guān)指標(biāo)及其體系進(jìn)行整理，歸納指標(biāo)體系框架設(shè)立方法和指標(biāo)選取原則。

第二，對(duì)目前國內(nèi)生態(tài)城市指標(biāo)體系研究提出思考。

2.1 相關(guān)指標(biāo)體系經(jīng)驗(yàn)研究

國外對(duì)于可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系已有了較成熟全面的研究，范圍涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源與環(huán)境等諸多方面，同時(shí)側(cè)重于解決城市發(fā)展中的關(guān)鍵問題，是生態(tài)城市指標(biāo)體系研究的重要參考內(nèi)容。其中城市層面的意大利城區(qū)環(huán)境可持續(xù)性指標(biāo)（ISTAT）采用了廣泛應(yīng)用于環(huán)境指標(biāo)領(lǐng)域的DPSIR模型，包含三類指標(biāo)集：第一類是描述環(huán)境質(zhì)量、地域和人口統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及壓力的城市地區(qū)環(huán)境狀況的指標(biāo)，第二類是反映地方戰(zhàn)略和市政當(dāng)局采取的環(huán)境措施的執(zhí)行水平的城區(qū)環(huán)境管理指標(biāo)，第三類是反映市政當(dāng)局為改善城區(qū)環(huán)境而實(shí)施的政策策略的城區(qū)行動(dòng)計(jì)劃指標(biāo)。該指標(biāo)體系為研究制定城市層面的系統(tǒng)指標(biāo)提供了有利參考。

生態(tài)城市指標(biāo)體系經(jīng)驗(yàn)研究選取歐盟“生態(tài)城市計(jì)劃”中的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，北京21世紀(jì)城市生態(tài)研究院提出的生態(tài)規(guī)劃指標(biāo)控制體系及黃光宇、陳勇等人提出的生態(tài)城市綜合指標(biāo)體系進(jìn)行相關(guān)研究。歐盟“生態(tài)城市計(jì)劃”提出的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是國外生態(tài)城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的代表之一，包括城市結(jié)構(gòu)、交通、能源與物質(zhì)流和社會(huì)經(jīng)濟(jì)議題四方面標(biāo)準(zhǔn)（唐頓，Downton，2009），較全面地體現(xiàn)了此計(jì)劃對(duì)于生態(tài)城市的內(nèi)涵理解，為生態(tài)城市指標(biāo)體系研究及生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)實(shí)踐提供了良好的經(jīng)驗(yàn)。

2.2 對(duì)國內(nèi)生態(tài)城市指標(biāo)體系研究現(xiàn)狀的思考

2.2.1 指標(biāo)體系應(yīng)加強(qiáng)對(duì)生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容的引導(dǎo)

目前由國家政府部門或有關(guān)研究機(jī)構(gòu)進(jìn)行的生態(tài)城市評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究，多為基于生態(tài)城市總體規(guī)劃目標(biāo)的深化，是生態(tài)城市的規(guī)劃編制依據(jù)①，并作為檢驗(yàn)準(zhǔn)則對(duì)階段性建設(shè)后的生態(tài)城市進(jìn)行考核評(píng)價(jià)。這種“目標(biāo)—結(jié)果”的始末評(píng)價(jià)指標(biāo)體系②，雖然理論上對(duì)生態(tài)城市建設(shè)具有一定的約束力，但目前研究僅局限于指標(biāo)框架編制及選取賦值，并且大多選取經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)方面指標(biāo)，有的指標(biāo)可測(cè)性及可控性較差，難于找到合適的實(shí)施管理主體及管理方法進(jìn)行實(shí)施應(yīng)用③。目前指標(biāo)體系研究尚缺乏對(duì)指標(biāo)的管理主體——以規(guī)劃部門為主導(dǎo)的政府職能部門的實(shí)施管理操作性進(jìn)行研究論證。

而對(duì)于生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)的核心——需要規(guī)劃職能部門通過規(guī)劃編制、建設(shè)審批等方式進(jìn)行引導(dǎo)控制的生態(tài)規(guī)劃內(nèi)容，在目前的指標(biāo)體系研究中卻沒有得到較好的體現(xiàn)。指標(biāo)體系內(nèi)容并沒有完全涵蓋城市生態(tài)規(guī)劃中如用地、交通、資源利用等方面的重要內(nèi)涵，使規(guī)劃職能部門無法在生態(tài)城市的規(guī)劃建設(shè)過程中利用指標(biāo)體系針對(duì)空間實(shí)體進(jìn)行直接實(shí)質(zhì)性的指導(dǎo)和控制，無法起到利用指標(biāo)體系引導(dǎo)生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)的目的。

因此，應(yīng)通過指標(biāo)框架及指標(biāo)選取的科學(xué)構(gòu)建，加強(qiáng)指標(biāo)體系對(duì)生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)內(nèi)容的引導(dǎo)，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)的應(yīng)用及控制引導(dǎo)力度。

2.2.2 指標(biāo)體系應(yīng)強(qiáng)化對(duì)生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)全過程的控制

目前生態(tài)城市指標(biāo)體系研究多為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究，缺乏指標(biāo)體系對(duì)生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)過程的控制引導(dǎo)。容易使生態(tài)城市建設(shè)出現(xiàn)目標(biāo)及結(jié)果與過程脫節(jié)的現(xiàn)象，結(jié)果“生態(tài)”過程不“生態(tài)”，或?yàn)榱诉_(dá)到結(jié)果的“生態(tài)”，過程卻反“生態(tài)”。指標(biāo)內(nèi)容基本停留在城市總體規(guī)劃目標(biāo)層面，指標(biāo)構(gòu)架缺乏與空間實(shí)體的銜接，缺乏對(duì)城市、街區(qū)、地塊等不同城市空間尺度進(jìn)行必要的指標(biāo)分層設(shè)計(jì)，系統(tǒng)性指標(biāo)沒有逐級(jí)細(xì)化為易于操作實(shí)施的小尺度控制指標(biāo)，不利于指標(biāo)體系的應(yīng)用操作。同時(shí)，指標(biāo)體系研究沒有與生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)時(shí)序過程進(jìn)行對(duì)應(yīng)，缺乏與規(guī)劃編制、規(guī)劃管理等城市規(guī)劃建設(shè)過程的銜接關(guān)系研究，不利于明確指標(biāo)應(yīng)用的控制節(jié)點(diǎn)、實(shí)施操作方法及管理主體。

在指標(biāo)體系的具體操作應(yīng)用中，缺乏指標(biāo)體系的細(xì)化解讀、指標(biāo)實(shí)施技術(shù)導(dǎo)引及指標(biāo)管理的輔助政策建議等指標(biāo)體系實(shí)施導(dǎo)則的綜合配套研究，造成指標(biāo)應(yīng)用者及管理者都具有較大盲目性，不利于指標(biāo)的實(shí)施，并容易出現(xiàn)走彎路、事倍功半的現(xiàn)象。

因此，應(yīng)將其指標(biāo)體系如何在規(guī)劃建設(shè)全過程中真正起到控制引導(dǎo)作用，并切實(shí)便于進(jìn)行操作應(yīng)用及實(shí)施管理擺在研究首位。

2.2.3 指標(biāo)體系應(yīng)符合生態(tài)城市客觀可實(shí)現(xiàn)原則及地方特性

我國生態(tài)城市研究起步較晚，發(fā)達(dá)國家在生態(tài)城市領(lǐng)域的研究有許多值得我國借鑒學(xué)習(xí)的有益經(jīng)驗(yàn)。為了引入前瞻性的生態(tài)規(guī)劃理念及相關(guān)技術(shù)，我國近年來也開始了具有一定探索性和實(shí)驗(yàn)性的、小區(qū)域尺度的生態(tài)城市規(guī)劃與建設(shè)實(shí)踐（如天津生態(tài)城、崇明島生態(tài)城、唐山曹妃甸生態(tài)城等），同時(shí)也有很大數(shù)量的傳統(tǒng)城市的生態(tài)轉(zhuǎn)型實(shí)踐中進(jìn)行了生態(tài)城市指標(biāo)體系研究并以此作為規(guī)劃設(shè)計(jì)基礎(chǔ)。

但由于指標(biāo)體系是一個(gè)涉及城市方方面面的龐大復(fù)雜系統(tǒng)，國內(nèi)尚缺乏較全面深入的研究和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，目前對(duì)于指標(biāo)的選項(xiàng)及取值尚缺乏科學(xué)論證基礎(chǔ)及實(shí)例應(yīng)用考證，對(duì)于單一指標(biāo)的選項(xiàng)意義，以及如何達(dá)到、能否達(dá)到指標(biāo)的取值等問題尚無科學(xué)評(píng)判概念。指標(biāo)體系構(gòu)架的理論性及科學(xué)性不足，各生態(tài)城市在指標(biāo)體系設(shè)計(jì)時(shí)出現(xiàn)盲目借鑒或照搬已有指標(biāo)構(gòu)架的現(xiàn)象，指標(biāo)覆蓋面過廣，尺度過大，使得指標(biāo)設(shè)置多流于表面，控制針對(duì)性較弱，沒有真正實(shí)質(zhì)性的控制內(nèi)容及相應(yīng)管理方式支撐。而指標(biāo)數(shù)量一味地求全求多，指標(biāo)取值一味地求高，指標(biāo)內(nèi)容缺乏實(shí)踐驗(yàn)證，存在與國內(nèi)現(xiàn)有技術(shù)水平及國情不相符的現(xiàn)象，造成較大的財(cái)政負(fù)擔(dān)，違背生態(tài)城市的建設(shè)初衷，使得指標(biāo)體系最終留于形式，無法在規(guī)劃建設(shè)中真正發(fā)揮作用。

因此，生態(tài)城市指標(biāo)體系設(shè)計(jì)并非指標(biāo)數(shù)量越多越好，內(nèi)容越全越好，指標(biāo)值越高越好。不同生態(tài)城市建設(shè)具有不同的地理位置、生態(tài)環(huán)境條件、經(jīng)濟(jì)條件等個(gè)體特殊性，指標(biāo)體系間不能簡(jiǎn)單地進(jìn)行數(shù)量或取值的照搬或比較。指標(biāo)的構(gòu)架應(yīng)通過充分的科學(xué)論證，符合客觀可實(shí)現(xiàn)性及地方特性。

3 曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系編制研究

曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系的構(gòu)架研究基于指標(biāo)體系的實(shí)施及管理，以生態(tài)規(guī)劃角度對(duì)生態(tài)城市的內(nèi)涵進(jìn)行深入解讀，力求對(duì)生態(tài)城的規(guī)劃建設(shè)進(jìn)行全過程的引導(dǎo)和規(guī)范控制。

3.1 指標(biāo)體系橫向框架構(gòu)建——增加生態(tài)城市規(guī)劃及建設(shè)內(nèi)容

生態(tài)城市建設(shè)的關(guān)鍵之處就是將生態(tài)規(guī)劃理念在城市規(guī)劃建設(shè)過程中充分得到體現(xiàn)。生態(tài)城市指標(biāo)體系作為生態(tài)城市建設(shè)的重要引導(dǎo)，包含生態(tài)規(guī)劃方面內(nèi)容十分必要，通過將城市生態(tài)規(guī)劃理念進(jìn)行定量及定性的轉(zhuǎn)化描述，體現(xiàn)在指標(biāo)對(duì)生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)的過程引導(dǎo)控制中。從城市規(guī)劃專業(yè)角度來看，這部分指標(biāo)內(nèi)容甚至比經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面指標(biāo)對(duì)引導(dǎo)生態(tài)城市規(guī)劃建設(shè)更具意義。曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系創(chuàng)新地提出了以生態(tài)城市規(guī)劃的7部分核心內(nèi)容為橫向分類框架模式，將指標(biāo)體系分為緊湊城市功能體系、綠色交通體系、綠色能源體系、固廢資源循環(huán)利用體系、水資源循環(huán)利用體系、生態(tài)環(huán)境與公共空間體系及綠色建筑體系共7大指標(biāo)系統(tǒng)，較充分地體現(xiàn)了曹妃甸生態(tài)城規(guī)劃建設(shè)理念。這些關(guān)鍵性內(nèi)容中的預(yù)設(shè)可控部分都將在城市規(guī)劃建設(shè)過程中以指標(biāo)形式分階段進(jìn)行應(yīng)用控制和實(shí)施引導(dǎo)。

3.2 指標(biāo)體系縱向逐級(jí)分解細(xì)化——空間維度與時(shí)序維度

3.2.1 指標(biāo)體系的空間載體分類及分層細(xì)化

城市空間實(shí)體的層級(jí)差異性決定了所對(duì)應(yīng)的城市規(guī)劃內(nèi)容，指標(biāo)體系的空間分層細(xì)化有助于將生態(tài)城市總體規(guī)劃目標(biāo)進(jìn)行縱向逐級(jí)分解和實(shí)施應(yīng)用，同時(shí)也可直觀地理解指標(biāo)分解細(xì)化關(guān)系。但并非所有的指標(biāo)都可與空間實(shí)體進(jìn)行銜接對(duì)應(yīng)，因此曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系根據(jù)空間及非空間載體差異進(jìn)行了指標(biāo)分類。無法與空間實(shí)體進(jìn)行對(duì)應(yīng)實(shí)施的指標(biāo)項(xiàng)，即非空間載體部分，如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)方面指標(biāo)，超過了規(guī)劃部門的單獨(dú)控制管理權(quán)限，將其歸為管理類指標(biāo)，由規(guī)劃部門與交通部門、環(huán)保部門等其他政府職能部門進(jìn)行協(xié)作應(yīng)用及管理控制。本指標(biāo)體系研究的重點(diǎn)是在規(guī)劃建設(shè)中預(yù)設(shè)可控的指標(biāo)，即規(guī)劃類指標(biāo)，可由規(guī)劃部門通過在規(guī)劃建設(shè)中的不同階段，對(duì)指標(biāo)所對(duì)應(yīng)的具體空間實(shí)體內(nèi)容進(jìn)行引導(dǎo)控制④。

本研究將規(guī)劃類指標(biāo)根據(jù)城市、街區(qū)、地塊3個(gè)城市空間層次尺度的不同規(guī)劃內(nèi)容，分為系統(tǒng)、街區(qū)和地塊3個(gè)層面指標(biāo)。系統(tǒng)層面指標(biāo)是生態(tài)城市總體規(guī)劃目標(biāo)的直接體現(xiàn)，主要控制城市性質(zhì)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)、用地、交通、生態(tài)循環(huán)等城市宏觀系統(tǒng)內(nèi)容。街區(qū)層面指標(biāo)是將總體規(guī)劃中的生態(tài)理念與系統(tǒng)層面指標(biāo)的進(jìn)一步空間細(xì)化，對(duì)街區(qū)尺度的細(xì)化土地利用、細(xì)化交通組織等中觀街區(qū)城市功能內(nèi)容進(jìn)行控制。地塊層面指標(biāo)對(duì)應(yīng)建筑單體設(shè)計(jì)、建筑環(huán)境、建筑節(jié)能、生態(tài)技術(shù)運(yùn)用、運(yùn)行管理等微觀建筑及場(chǎng)地控制內(nèi)容，對(duì)地塊開發(fā)及單體建筑建設(shè)的生態(tài)技術(shù)應(yīng)用進(jìn)行具體引導(dǎo)。

圖 2 生態(tài)指標(biāo)體系構(gòu)架研究思路示意圖

3.2.2 指標(biāo)體系的應(yīng)用落實(shí)與規(guī)劃建設(shè)時(shí)序?qū)?yīng)分析

將指標(biāo)體系與規(guī)劃建設(shè)時(shí)序中的4個(gè)關(guān)鍵控制階段進(jìn)行對(duì)應(yīng)分析，從而明確指標(biāo)的實(shí)施控制節(jié)點(diǎn)及控制主體，對(duì)應(yīng)不同階段的指標(biāo)實(shí)施手段進(jìn)行管理。

規(guī)劃設(shè)計(jì)階段指標(biāo)在規(guī)劃設(shè)計(jì)方案階段應(yīng)用⑤，通過規(guī)劃設(shè)計(jì)方案進(jìn)行控制。地塊開發(fā)設(shè)計(jì)階段指標(biāo)在建筑及場(chǎng)地設(shè)計(jì)方案階段應(yīng)用，通過審批進(jìn)行控制。建設(shè)階段指標(biāo)在建筑材料的使用及建造過程階段應(yīng)用，主要通過項(xiàng)目建設(shè)的管理政策及經(jīng)濟(jì)輔助政策的成本評(píng)估考核手段進(jìn)行引導(dǎo)。運(yùn)行階段指標(biāo)引導(dǎo)運(yùn)行階段的生活使用模式及建筑設(shè)備的運(yùn)用等后續(xù)使用內(nèi)容，包括如使用效率及利用率等在規(guī)劃設(shè)計(jì)階段以規(guī)劃目標(biāo)提出、但在運(yùn)行使用階段才能進(jìn)行審查檢驗(yàn)的指標(biāo)⑥，通過項(xiàng)目使用管理政策及經(jīng)濟(jì)輔助政策等獎(jiǎng)懲機(jī)制進(jìn)行調(diào)控。

3.3 結(jié)合控規(guī)深化形成生態(tài)控制指標(biāo)體系

根據(jù)曹妃甸生態(tài)城目前的規(guī)劃編制進(jìn)展，從指標(biāo)的規(guī)劃建設(shè)時(shí)序?qū)?yīng)分類中，規(guī)劃設(shè)計(jì)階段指標(biāo)已在總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃（下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）方案中進(jìn)行應(yīng)用實(shí)施，對(duì)應(yīng)空間上控制的是系統(tǒng)層面和街區(qū)層面，其中涉及專項(xiàng)規(guī)劃深化內(nèi)容的指標(biāo)則在運(yùn)行階段進(jìn)行指標(biāo)值檢驗(yàn)。而對(duì)應(yīng)地塊開發(fā)、建設(shè)及運(yùn)行三個(gè)階段的地塊層面指標(biāo)則與控規(guī)進(jìn)行結(jié)合，形成生態(tài)控制指標(biāo)。并參照控規(guī)中對(duì)應(yīng)不同用地性質(zhì)分類，制定容積率、綠化率等傳統(tǒng)地塊控制指標(biāo)進(jìn)行開發(fā)控制的實(shí)施方式，將其與各用地進(jìn)行對(duì)應(yīng)分析，根據(jù)不同用地的特殊性及差異性進(jìn)行指標(biāo)具體設(shè)定及科學(xué)取值，形成與控規(guī)傳統(tǒng)指標(biāo)具有同等控制效力的生態(tài)控制指標(biāo)體系，作為地塊規(guī)劃設(shè)計(jì)依據(jù)對(duì)地塊開發(fā)建設(shè)進(jìn)行生態(tài)引導(dǎo)控制。

3.4 生態(tài)控制指標(biāo)體系實(shí)施研究

生態(tài)指標(biāo)體系的實(shí)施管理應(yīng)明確具體操作主體，同時(shí)與規(guī)劃建設(shè)時(shí)序?qū)?yīng)，明確控制節(jié)點(diǎn)和控制內(nèi)容。對(duì)于生態(tài)控制指標(biāo)體系的實(shí)施研究包括兩部分內(nèi)容，一是以規(guī)劃部門為主的政府職能部門作為指標(biāo)管理控制主體的實(shí)施管理辦法研究，二是由政府職能部門、企業(yè)及公眾組成的指標(biāo)執(zhí)行操作主體的技術(shù)引導(dǎo)研究。

對(duì)于生態(tài)控制指標(biāo)體系的實(shí)施管理辦法，規(guī)劃部門在開發(fā)建設(shè)實(shí)施過程中，可將生態(tài)控制指標(biāo)體系結(jié)合到法定控規(guī)環(huán)節(jié)中，具體落實(shí)到土地出讓（規(guī)劃設(shè)計(jì)條件）、單體或單項(xiàng)設(shè)計(jì)審查、建設(shè)用地許可、建設(shè)工程許可及驗(yàn)收各環(huán)節(jié)中。選址意見書階段，為開發(fā)單位提供增加生態(tài)控制內(nèi)容的新控規(guī)圖則；用地規(guī)劃許可證階段及建設(shè)工程許可證階段，要求指標(biāo)操作主體形成相應(yīng)的生態(tài)控制指標(biāo)體系實(shí)施報(bào)告，并進(jìn)行審核；竣工驗(yàn)收階段，審核生態(tài)控制指標(biāo)體系控制內(nèi)容，對(duì)竣工項(xiàng)目進(jìn)行系統(tǒng)生態(tài)評(píng)估。應(yīng)設(shè)立相關(guān)機(jī)構(gòu)建立生態(tài)指標(biāo)體系規(guī)劃監(jiān)督管理機(jī)制，負(fù)責(zé)通過行政管理、建設(shè)控制、政策引導(dǎo)等行政手段對(duì)指標(biāo)體系的落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督管理。

對(duì)于生態(tài)控制指標(biāo)體系的技術(shù)引導(dǎo)研究，是規(guī)范指導(dǎo)指標(biāo)管理主體及操作主體進(jìn)行指標(biāo)解讀及應(yīng)用的關(guān)鍵，提供生態(tài)技術(shù)集成支撐，提出相應(yīng)技術(shù)導(dǎo)引及管理對(duì)策，對(duì)實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的技術(shù)方法、管理政策、經(jīng)濟(jì)輔助政策及輿論宣傳政策給出相應(yīng)的建議引導(dǎo)。

4 曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系研究實(shí)踐反思

曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系研究仍處于前期探索階段，本文總結(jié)了階段性的創(chuàng)新研究實(shí)踐思考及編制實(shí)施思路，但由于研究深度尚不足，思考還不成熟，指標(biāo)體系各方面研究仍存在較大的調(diào)整改進(jìn)空間。文章對(duì)上述曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系的階段性研究成果進(jìn)行了問題反思，以促進(jìn)下一步的研究及修改完善。

4.1 指標(biāo)體系構(gòu)架需進(jìn)一步依托深入理論研究進(jìn)行調(diào)整

初步研究中為了將生態(tài)城市內(nèi)涵更多更全地涵蓋入指標(biāo)體系中，構(gòu)架了緊湊城市功能系統(tǒng)等7個(gè)系統(tǒng)141項(xiàng)指標(biāo)，指標(biāo)橫向系統(tǒng)分類方式的技術(shù)邏輯性不夠，且指標(biāo)數(shù)目仍較龐大，不利于具體實(shí)施操作，還需進(jìn)一步借鑒指標(biāo)體系構(gòu)架理論進(jìn)行系統(tǒng)梳理，簡(jiǎn)化精煉指標(biāo)數(shù)量。同時(shí)，應(yīng)對(duì)照指標(biāo)體系可控性的三方面內(nèi)涵⑦，從規(guī)劃部門的管理操作角度看，針對(duì)預(yù)設(shè)可控環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)從規(guī)劃設(shè)計(jì)階段到建設(shè)開發(fā)階段的指標(biāo)控制，而指標(biāo)體系中設(shè)定的管理類指標(biāo)可控性仍較差，在指標(biāo)的縱向分類中對(duì)于規(guī)劃類及管理類的分類方式需進(jìn)一步調(diào)整，指標(biāo)體系應(yīng)考慮僅保留規(guī)劃可控類指標(biāo)進(jìn)行深入研究。

4.2 指標(biāo)項(xiàng)選取需進(jìn)一步通過科學(xué)分析精簡(jiǎn)提煉

在理論研究過程中，采用模糊德爾菲法對(duì)個(gè)階段不同的指標(biāo)進(jìn)行篩選和增補(bǔ)，并返回重新校驗(yàn)，最終確定指標(biāo)體系的設(shè)想成果內(nèi)容。但對(duì)指標(biāo)項(xiàng)選取的科學(xué)論證尚不夠深入，需要進(jìn)一步通過指標(biāo)模擬分析，得出能源供應(yīng)、水資源系統(tǒng)、固廢資源系統(tǒng)等各專項(xiàng)指標(biāo)的科學(xué)排序，明確各指標(biāo)的控制力度及影響因素，提煉出關(guān)鍵指標(biāo)。并從規(guī)劃技術(shù)邏輯入手，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)選取的可測(cè)性、可操作性、可分級(jí)性及經(jīng)濟(jì)上的可行性。同時(shí)需要進(jìn)一步參考中國既有可用的指標(biāo)體系，借鑒其指標(biāo)選取及操作優(yōu)勢(shì)，將各項(xiàng)指標(biāo)體系中的可用部分建立起邏輯關(guān)系，與已有的指標(biāo)進(jìn)行對(duì)應(yīng)，避免在指標(biāo)研究中創(chuàng)造出與實(shí)踐脫節(jié)的全新指標(biāo)體系。

圖3 生態(tài)指標(biāo)體系實(shí)施研究思路示意圖

4.3 指標(biāo)取值需進(jìn)一步進(jìn)行技術(shù)及經(jīng)濟(jì)可行性核算

初步研究中的指標(biāo)取值是由多名專項(xiàng)規(guī)劃人員進(jìn)行核算而定，但由于估算時(shí)較為理想化，部分指標(biāo)值存在偏高的問題，在實(shí)際操作實(shí)施中可能存在一定困難，因此需要進(jìn)一步進(jìn)行指標(biāo)取值的技術(shù)可行性及經(jīng)濟(jì)可行性雙向反復(fù)審核，并根據(jù)不同建設(shè)階段進(jìn)行指標(biāo)值的階段實(shí)現(xiàn)性考慮，最終確定可實(shí)施控制且切實(shí)可實(shí)現(xiàn)的科學(xué)指標(biāo)值。

4.4 指標(biāo)實(shí)施研究需進(jìn)一步在規(guī)劃管理操作中檢驗(yàn)修訂

在指標(biāo)體系的初步實(shí)施研究中，對(duì)于規(guī)劃職能部門的實(shí)際操作細(xì)節(jié)還未深入考慮，仍存在很大的完善深化空間。試圖通過一個(gè)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)全過程控制的想法是不可行的，需要通過一系列的財(cái)政補(bǔ)貼政策等微觀操作過程進(jìn)行配套補(bǔ)充，指標(biāo)體系仍需在指標(biāo)管理實(shí)施的實(shí)踐過程中進(jìn)一步檢驗(yàn)及反復(fù)修訂，以切實(shí)適合于城市規(guī)劃管理及實(shí)施體系。

同時(shí)，在指標(biāo)體系實(shí)施引導(dǎo)上，需進(jìn)一步完善指標(biāo)細(xì)化解讀，完成一套指標(biāo)使用手冊(cè)，分別提供給決策層、市民、開發(fā)者和建設(shè)單位使用，對(duì)規(guī)劃建設(shè)及使用過程進(jìn)行生態(tài)引導(dǎo)，拓展指標(biāo)的引導(dǎo)作用。

5 展望

目前完整的指標(biāo)體系還在研究階段，本文通過曹妃甸生態(tài)城指標(biāo)體系初步研究實(shí)踐探索及反思，奠定了生態(tài)城市指標(biāo)體系研究基礎(chǔ)，在進(jìn)一步的理論及實(shí)踐研究中仍有大量的科學(xué)研究背景知識(shí)及研究工作需要補(bǔ)充及完成。筆者期望能夠通過對(duì)生態(tài)城市指標(biāo)體系的深入研究，真正落實(shí)生態(tài)的若干內(nèi)容，推進(jìn)生態(tài)城市實(shí)踐。

注釋

①在國家環(huán)境保護(hù)總局2004年頒布的《生態(tài)縣、生態(tài)市建設(shè)規(guī)劃編制大綱（試行）》中，明確“《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（試行）》（環(huán)發(fā)〔2003〕91號(hào)）應(yīng)作為生態(tài)縣、生態(tài)市建設(shè)的規(guī)劃編制依據(jù)”。

②在國家環(huán)境保護(hù)總局2003年頒布的《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（試行）》及2008年頒布的《生態(tài)縣、生態(tài)市、生態(tài)省建設(shè)指標(biāo)（修訂稿）》中，均對(duì)生態(tài)市（含地級(jí)行政區(qū)）的建設(shè)指標(biāo)進(jìn)行了描述：“這是國家環(huán)?？偩謱?duì)于“生態(tài)市”稱號(hào)的主要評(píng)定檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，以統(tǒng)一的定量或定性指標(biāo)為依據(jù)，對(duì)建設(shè)成果進(jìn)行審核評(píng)判。”

③例如目前較多指標(biāo)體系研究中所選取的人均期望壽命、萬人具高等學(xué)歷人數(shù)、人均保險(xiǎn)費(fèi)、環(huán)保投資占GDP比重、職工年人均可支配收入、男性人口比例、移動(dòng)電話普及率、社會(huì)保障覆蓋率等指標(biāo)。

④例如在控制公共設(shè)施及交通設(shè)施配比服務(wù)性這兩個(gè)重要內(nèi)容上，較多現(xiàn)有指標(biāo)研究采用“享有良好公共設(shè)施服務(wù)的居民比例”及“享有便捷交通的居民比例”這一指標(biāo)，指標(biāo)控制主體內(nèi)容與城市空間實(shí)體脫節(jié)，不利于實(shí)施管理操作。應(yīng)將指標(biāo)控制內(nèi)容與空間實(shí)體結(jié)合，體現(xiàn)為“公共服務(wù)設(shè)施的步行可達(dá)半徑”及“路網(wǎng)密度”指標(biāo)，對(duì)空間距離進(jìn)行定量控制，并對(duì)不同性質(zhì)、規(guī)模、層次的公共服務(wù)設(shè)施及道路路網(wǎng)進(jìn)行步行可達(dá)半徑及密度的進(jìn)一步細(xì)分，則規(guī)劃職能部門即可通過對(duì)不同空間尺度的管理控制，強(qiáng)化指標(biāo)的控制力度與實(shí)施意義。

⑤例如公共設(shè)施可達(dá)性、土地混合度、人均綠地面積等指標(biāo)。

⑥例如人均垃圾產(chǎn)生量、能源消耗量、交通分擔(dān)率等指標(biāo)。

⑦一是預(yù)設(shè)可控，通過設(shè)計(jì)策略的選擇達(dá)到預(yù)期控制效果，即規(guī)劃技術(shù)的運(yùn)用；二是過程可控，通過運(yùn)行階段的監(jiān)控達(dá)到控制效果；三是結(jié)果可控，通過綜合技術(shù)的運(yùn)用產(chǎn)生控制效應(yīng)，一般在建筑單項(xiàng)中實(shí)現(xiàn)。

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