大同市水管體制改革實(shí)踐與探討

尹朝君

（大同市水務(wù)局，山西 大同 037008）

1 水管單位基本情況

大同市共有水利工程管理單位25個(gè)，大中型水利工程29處，其中大型水庫(kù)1座、中型水庫(kù)5座、大型灌區(qū)1個(gè)、中型自流灌區(qū)16個(gè)、中型機(jī)電泵站6個(gè)。設(shè)計(jì)灌溉面積74萬(wàn)hm2，有效灌溉面積4.67萬(wàn)hm2，分別占全市設(shè)計(jì)灌溉總面積、有效總灌溉面積的65%和40.2%。長(zhǎng)期以來(lái)，這些水利工程在抗御水旱災(zāi)害、保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)安全、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、保護(hù)水土資源和改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要的作用。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善，事業(yè)單位體制改革和財(cái)政體制改革的日益推進(jìn)，以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)村改革的進(jìn)一步深化，原有的傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的水利工程管理體制已不能適應(yīng)新形勢(shì)要求，水利工程管理單位（以下簡(jiǎn)稱水管單位）存在的管理體制不順、機(jī)制不活，水利工程運(yùn)行管理和維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，供水價(jià)格形成機(jī)制不合理，國(guó)有水利經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)管理運(yùn)營(yíng)體制不完善，基層水管單位難以為繼等問(wèn)題愈加突出。這些問(wèn)題不僅導(dǎo)致大量水利工程得不到正常的維修養(yǎng)護(hù)，效益嚴(yán)重衰減，而且給國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生命財(cái)產(chǎn)安全帶來(lái)極大隱患，影響了水利工程的安全運(yùn)行和效益的正常發(fā)揮。因此，推進(jìn)水利工程管理體制改革（以下簡(jiǎn)稱水管體制改革）勢(shì)在必行。

2 改革歷程與成效

2002年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院體改辦《水利工程管理體制改革實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施意見(jiàn)》），明確水管體制改革目標(biāo)為“力爭(zhēng)在3到5年內(nèi)，初步建立符合我國(guó)國(guó)情、水情和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的水利工程管理體制和運(yùn)行機(jī)制”。以《大同市水利工程管理體制改革實(shí)施方案》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施方案》）的出臺(tái)為標(biāo)志，大同市水利工程管理體制改革于2003年11月正式啟動(dòng)。幾年來(lái)，全市水管單位迎難而上，堅(jiān)持政策引導(dǎo)，試點(diǎn)先行，重點(diǎn)突破，攻堅(jiān)克難，分類定性，“兩費(fèi)”落實(shí)和社保落實(shí)取得顯著成效，水管單位經(jīng)費(fèi)有了保障，職工隊(duì)伍得到穩(wěn)定，單位面貌發(fā)生明顯變化，工程管理水平有效提升，為水管單位的發(fā)展和基層水利職工的生存保障奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

2.1 劃定了單位類別和性質(zhì)

改革前，全市25個(gè)水管單位中，享受財(cái)政補(bǔ)貼的只有8個(gè)，其他均為自收自支單位。改革后，經(jīng)過(guò)市縣兩級(jí)的不懈努力，主要承擔(dān)防洪任務(wù)的大同市趙家窯水庫(kù)、左云縣十里河水庫(kù)、渾源縣恒山水庫(kù)、天鎮(zhèn)縣孤峰山水庫(kù)被定性為純公益性事業(yè)單位，其余21個(gè)水管單位被定性為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位。準(zhǔn)確的分類定性使水管單位理順了管理關(guān)系，明確了單位性質(zhì)和管理權(quán)限，為水管體制改革的進(jìn)一步開(kāi)展創(chuàng)造了條件。

2.2 明確了“兩費(fèi)”籌集方式

改革中，大同市始終把“兩費(fèi)”（即公益性人員基本支出和公益性工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)）落實(shí)作為水管體制改革工作的重點(diǎn)和突破口來(lái)抓。在財(cái)政經(jīng)費(fèi)緊張的情況下，2007年為市直冊(cè)田水庫(kù)等4家水管單位共落實(shí)人員經(jīng)費(fèi)898萬(wàn)元，工程維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)220萬(wàn)元。各縣區(qū)也結(jié)合財(cái)力實(shí)際承受能力，人員經(jīng)費(fèi)盡可能一步到位，確實(shí)難以一步到位的，采取明確時(shí)限分步到位；維修養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)能全額到位的，管養(yǎng)分離一步到位，確實(shí)難以足額到位的，核定財(cái)政撥款人員編制，根據(jù)管養(yǎng)分離進(jìn)展情況逐步核減，在各部門的不斷努力下，“兩費(fèi)”落實(shí)工作邁出了堅(jiān)實(shí)的步伐。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市水管單位共落實(shí)人員經(jīng)費(fèi)1317萬(wàn)元，工程維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用260萬(wàn)元，為全面完成水管體制改革任務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2.3 穩(wěn)定了干部職工隊(duì)伍

改革前，水管單位拖欠工資現(xiàn)象較為普遍，職工參保率低，導(dǎo)致人才大量流失，對(duì)單位的持續(xù)發(fā)展造成很大的負(fù)面影響。在改革過(guò)程中，各單位將落實(shí)職工的基本社會(huì)保障作為改革的重要內(nèi)容，通過(guò)與地方各級(jí)政府和勞動(dòng)社會(huì)保障部門積極溝通，全市水管單位職工養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)做到了應(yīng)保盡保，徹底解決了水管職工的后顧之憂，確保了隊(duì)伍穩(wěn)定和社會(huì)和諧。

2.4 深化了單位內(nèi)部改革

在改革過(guò)程中，大同市把建立水管單位長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制作為最終目標(biāo)。一是按照精簡(jiǎn)高效的原則，科學(xué)設(shè)置管理機(jī)構(gòu)，嚴(yán)格控制人員編制，在按需設(shè)崗的基礎(chǔ)上全面實(shí)行人員聘用制度，按崗聘人，競(jìng)爭(zhēng)上崗，并建立嚴(yán)格的目標(biāo)責(zé)任制度；二是建章立制，制定和完善各項(xiàng)管理制度，使工作有章可循、有據(jù)可依；三是根據(jù)國(guó)家制定的事業(yè)單位工資標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合單位效益，對(duì)分配制度進(jìn)行部分調(diào)整改革，將職工收入與工作職責(zé)和績(jī)效緊密結(jié)合起來(lái)。通過(guò)實(shí)施一系列人事、勞動(dòng)制度改革，增強(qiáng)了全員的工作責(zé)任心和開(kāi)拓進(jìn)取意識(shí)，提高了水管單位的管理水平，促進(jìn)了水利工程長(zhǎng)效良性運(yùn)行機(jī)制的建立。

3 基本經(jīng)驗(yàn)和做法

3.1 加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，部門聯(lián)動(dòng)

水管體制改革既是行業(yè)改革，更是一項(xiàng)社會(huì)改革，涉及財(cái)政、發(fā)展改革、編制、社保等多個(gè)部門，需要解決經(jīng)費(fèi)、編制、水價(jià)調(diào)整、人員分流、社會(huì)保障等諸多問(wèn)題。組織、協(xié)調(diào)、溝通的任務(wù)很重、難度很大，離不開(kāi)各級(jí)黨委、政府的高度重視，離不開(kāi)強(qiáng)有力的組織領(lǐng)導(dǎo)，離不開(kāi)相關(guān)部門的通力協(xié)作和大力支持。所以，第一條經(jīng)驗(yàn)就是政府主導(dǎo)，部門協(xié)作，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)改革的領(lǐng)導(dǎo)。為保證改革順利實(shí)施，2003年10月，大同市成立了由政府牽頭，水利、財(cái)政、編制等相關(guān)部門為成員的水管體制改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，政府分管副市長(zhǎng)親任領(lǐng)導(dǎo)組組長(zhǎng)，并對(duì)各部門承擔(dān)職責(zé)及任務(wù)進(jìn)行了細(xì)化分解，加強(qiáng)了對(duì)當(dāng)?shù)厮荏w制改革工作的領(lǐng)導(dǎo)。改革過(guò)程中，水利部門把水管體制改革作為“一把手工程”，主要領(lǐng)導(dǎo)親自過(guò)問(wèn)，親自帶隊(duì)調(diào)研，親自出面協(xié)調(diào)，利用各種機(jī)會(huì)加強(qiáng)溝通，贏得了相關(guān)部門和政府領(lǐng)導(dǎo)的理解與支持，保證了各項(xiàng)工作的順利開(kāi)展。

3.2 集思廣益，制定方案

《實(shí)施方案》本身就是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及水管單位分類定性、定崗定編、經(jīng)費(fèi)落實(shí)、管養(yǎng)分離、分流安置、社會(huì)保障等內(nèi)容，政策性強(qiáng)、環(huán)節(jié)多、操作復(fù)雜。為保證《實(shí)施方案》具有針對(duì)性和可操作性，各單位在認(rèn)真學(xué)習(xí)《實(shí)施意見(jiàn)》、吃透文件精神的同時(shí)，深入開(kāi)展調(diào)查研究，摸清家底，掌握實(shí)情。在市級(jí)方案起草過(guò)程中，先后多次組織改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)成員單位、水管單位負(fù)責(zé)人、長(zhǎng)期從事水利工作的老領(lǐng)導(dǎo)和老專家進(jìn)行座談，廣泛征求建議與意見(jiàn)，對(duì)《大同市水利工程管理體制改革實(shí)施方案》（征求意見(jiàn)稿）進(jìn)行反復(fù)修改和完善，從而保證了《實(shí)施方案》的適時(shí)出臺(tái)和切實(shí)可行。

3.3 把握關(guān)鍵，破解難題

“兩定”測(cè)算、核定編制、落實(shí)“兩費(fèi)”是水管體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是全面落實(shí)改革措施的核心內(nèi)容，也是水管體制改革的難點(diǎn)所在。因此，在改革過(guò)程中，采取具有針對(duì)性的措施，堅(jiān)決突破對(duì)改革進(jìn)程起控制性作用的編制核定和“兩費(fèi)”落實(shí)工作。市水利局、財(cái)政局組織有關(guān)人員做了大量的測(cè)算和實(shí)地調(diào)研工作，進(jìn)行了反復(fù)的測(cè)評(píng)和驗(yàn)證，保證了測(cè)算成果的實(shí)事求是和準(zhǔn)確精細(xì)，取得了用數(shù)據(jù)說(shuō)話、以理服人的良好效果。一些縣區(qū)在落實(shí)編制和“兩費(fèi)”過(guò)程中，堅(jiān)持實(shí)事求是、靈活務(wù)實(shí)的策略，一方面強(qiáng)調(diào)“兩定兩費(fèi)”政策的落實(shí)，另一方面也考慮了逐步到位的現(xiàn)實(shí)。從水管體制改革的實(shí)踐看，抓好“兩定”測(cè)算、編制核定和“兩費(fèi)”落實(shí)成為推動(dòng)水管體制改革工作的關(guān)鍵。

3.4 重點(diǎn)突破，典型帶動(dòng)

水管體制改革是一項(xiàng)全新的工作，沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒，而且縣區(qū)、工程類別間又存在較大差異，因此，試點(diǎn)就顯得尤為重要。2004年4月，省、市試點(diǎn)單位——靈丘縣北躍灌區(qū)，由縣政府常務(wù)會(huì)議通過(guò)，確定為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，打響了全市水管體制改革第一炮。受此推動(dòng)，2005年，廣靈縣政府研究通過(guò)全縣水管體制改革方案，將全縣6個(gè)中型水管單位定性為準(zhǔn)公益性事業(yè)單位，經(jīng)費(fèi)形式由自收自支變?yōu)椴铑~補(bǔ)助，改革工作一舉走到全市前列。這些地方的成功改革，對(duì)周邊縣區(qū)產(chǎn)生了巨大影響，有力地促進(jìn)和帶動(dòng)了周邊地區(qū)的改革。

3.5 多措并舉，強(qiáng)力推進(jìn)

水管體制改革是一項(xiàng)難度很大的工作，尤其是基層單位的水管體制改革阻力更大，必須輔之以強(qiáng)有力的措施加以推進(jìn)。為了促進(jìn)水管體制改革工作的開(kāi)展，大同市先后出臺(tái)了三條獎(jiǎng)懲措施，強(qiáng)力推動(dòng)改革進(jìn)程：一是建立了水管體制改革責(zé)任制，明確政府、水利部門和相關(guān)部門的責(zé)任，層層把責(zé)任落實(shí)到人，同時(shí)建立了責(zé)任追究制度。二是建立了激勵(lì)獎(jiǎng)懲機(jī)制。將水管體制改革與各項(xiàng)水利投資項(xiàng)目掛鉤推進(jìn)，對(duì)水管體制改革搞得好的給予適當(dāng)傾斜，對(duì)動(dòng)作遲緩、改革不力的，堅(jiān)決減少其各項(xiàng)水利投資。三是把水管體制改革納入了單位評(píng)優(yōu)和個(gè)人評(píng)先及干部考核內(nèi)容。市水利局評(píng)選先進(jìn)單位（集體）時(shí)，將水管體制改革工作情況列為評(píng)優(yōu)的重要條件之一，改革嚴(yán)重滯后的，將不予評(píng)先表彰。獎(jiǎng)懲機(jī)制的建立，使各地增強(qiáng)了改革緊迫感，提高了改革積極性，加快了改革進(jìn)度。

4 建議

以市縣二級(jí)驗(yàn)收工作的完成為標(biāo)志，大同市水管體制改革劃上了一個(gè)圓滿的句號(hào)。但從目前改革的實(shí)際效果來(lái)看，與實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀和可持續(xù)治水思路要求相比，與全市經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展對(duì)水利的需求相比，與國(guó)務(wù)院確定的真正建立科學(xué)管理體制和良性運(yùn)行機(jī)制的目標(biāo)相比，與廣大水管單位干部職工的期望相比，還存在一定距離。水管單位還應(yīng)進(jìn)一步深化改革，努力鞏固改革成果，充分發(fā)揮改革成效。今后應(yīng)重點(diǎn)做好以下三方面工作：一是建立健全各項(xiàng)管理制度，積極推行公開(kāi)招聘和競(jìng)爭(zhēng)上崗制，完善收入分配制、績(jī)效考核制等，同時(shí)注重人才隊(duì)伍建設(shè)，加強(qiáng)專業(yè)技術(shù)人員的培訓(xùn)，不斷提高單位管理水平，把逐步建立水管單位發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制作為工作目標(biāo)，提高水利工程管理水平和工程使用效益，促進(jìn)工程良性運(yùn)行；二是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)水管站（所）的管理體制改革，擴(kuò)大改革覆蓋面，進(jìn)一步深化水管體制改革，研究基層水管單位、小型水利工程的改革方法，將改革覆蓋到基層水管單位，延伸到小型水利工程，全面提高水利工程管理水平，使改革成果惠及到最基層的水管單位和水管職工；三是深化水價(jià)改革，建立合理的水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和有效的水費(fèi)征收機(jī)制，以提高水管單位的水費(fèi)收入來(lái)提升水管單位自我生存發(fā)展能力，為實(shí)現(xiàn)工程良性循環(huán)、確保長(zhǎng)久發(fā)揮效益提供保障。