山西省退耕還林工程存在問(wèn)題與對(duì)策

吉明金

（山西省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院， 山西 太原 030012）

退耕還林是我國(guó)林業(yè)生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)工程中涉及面最廣、投資額最大的一項(xiàng)工程。山西省是全國(guó)退耕還林試點(diǎn)省之一，自2000年試點(diǎn)開(kāi)始至今，退耕還林已經(jīng)實(shí)施了10年。

從2000年－2009年10年間，全省退耕還林共完成143.80萬(wàn)hm2，其中退耕地造林46.30 hm2，荒山造林97.50萬(wàn)hm2。2003年－2009年間，經(jīng)過(guò)多次省抽查、國(guó)家核查，各縣退耕地造林全部達(dá)標(biāo)，荒山造林當(dāng)年驗(yàn)收合格率均在85%以上。

退耕還林工程實(shí)施10年來(lái)，取得了巨大成功，短期內(nèi)使項(xiàng)目實(shí)施區(qū)的生態(tài)環(huán)境有了較大的改善，明顯地提高了森林覆蓋率，改善了生態(tài)環(huán)境，提高了人們對(duì)林業(yè)的認(rèn)識(shí)，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家增綠、農(nóng)民增收，取得了良好的社會(huì)效果。也使人們對(duì)林業(yè)的認(rèn)識(shí)，從追求經(jīng)濟(jì)效益轉(zhuǎn)變到了以生態(tài)效益為主，兼顧經(jīng)濟(jì)效益，從根本上改變了林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。

為了今后林業(yè)工程更好地實(shí)施，現(xiàn)有未成林地能得到更好地管護(hù)，現(xiàn)將退耕還林實(shí)施中依然存在的問(wèn)題分別提出，供有關(guān)部門(mén)決策參考。

1 退耕還林工程宏觀(guān)政策方面存在的問(wèn)題與不足

1.1 造林任務(wù)計(jì)劃與資金下達(dá)太遲

退耕還林工程造林任務(wù)計(jì)劃，一般是每年的一季度末才下達(dá)，個(gè)別時(shí)候由于其他原因會(huì)拖到二季度，甚至還有秋天下達(dá)的年度任務(wù)。資金的到位則更遲，嚴(yán)重地影響到造林工作的順利實(shí)施。

1.2 部分退耕還林地塊選擇不當(dāng)

按照國(guó)家退耕還林要求，退耕還林地塊主要選擇25°以上的坡耕地。在實(shí)施過(guò)程中，有些地方，過(guò)分強(qiáng)調(diào)集中連片，許多選擇地塊不當(dāng)，結(jié)果是一些交通比較方便的、人們視線(xiàn)范圍內(nèi)的耕地，盡管坡度不大，也還比較適合耕種，但是納入了退耕還林范疇；許多偏遠(yuǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，坡度比較大的地塊，分布于林地中的應(yīng)該退耕的零星地塊，由于當(dāng)時(shí)沒(méi)有規(guī)劃退耕，現(xiàn)在想退又沒(méi)有指標(biāo)，目前仍在耕種。該退的沒(méi)退，這已成為退耕還林中急需解決的問(wèn)題之一。

1.3 荒山造林（還林）經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足

退耕還林工程中的還林部分，以前年份，每公頃僅750元苗木費(fèi)；2007年開(kāi)始省里每667m2（即1畝）再補(bǔ)貼50元，這樣加起來(lái)僅100元錢(qián)。但是，荒山造林本身難度大，投資費(fèi)用高；愈到后期，剩余的荒山地塊造林難度愈大。由于經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，不能很好地補(bǔ)植補(bǔ)造，成林效果比較差，有的甚至完全失敗，需要重新造林。

根據(jù)近年來(lái)對(duì)多個(gè)山區(qū)縣的調(diào)查研究，荒山造林成功的成本，多在每公頃7 500元～30 000元之間，個(gè)別地塊甚至超過(guò)了3 000元（667m2）。從2003年起，臨汾市在吉縣、蒲縣、大寧、隰縣實(shí)施日元貸款造林項(xiàng)目，每公頃投資10 500元。選擇地塊，主要是黃土丘陵溝壑區(qū)，這是山區(qū)縣造林比較容易的地方。吉縣壺口鎮(zhèn)荒山造林，每公頃投資也在30 000元以上。永和縣在石質(zhì)薄土荒山造林，成本高達(dá)45 000元以上。

1.4 退耕地補(bǔ)助款發(fā)放兌現(xiàn)問(wèn)題

許多農(nóng)民在領(lǐng)取了第一年退耕地補(bǔ)助后，由于外出打工，以后年份不補(bǔ)植補(bǔ)栽，林地成活率、保存率達(dá)不到85%或80%的要求。還有些地塊，退耕后又復(fù)耕，毀壞了苗木，保存率達(dá)不到要求。但是，縣級(jí)林業(yè)局卻無(wú)權(quán)扣發(fā)補(bǔ)助糧錢(qián)，工作非常被動(dòng)。

1.5 退耕還林檢查經(jīng)費(fèi)和檢查比例

退耕還林檢查，國(guó)家規(guī)定“縣自查、市復(fù)查、省抽查、國(guó)家核查”。但是縣級(jí)林業(yè)局，沒(méi)有檢查的專(zhuān)門(mén)經(jīng)費(fèi)。再一個(gè)問(wèn)題是，退耕還林省抽查面積過(guò)大，加重了縣級(jí)負(fù)擔(dān)。許多縣抽查面積在1 000 hm2~1 700 hm2以上，沒(méi)有必要。只要認(rèn)真地檢查，每個(gè)縣抽查造林面積200 hm2~334 hm2，還林200 hm2~334 hm2是完全可以的。

2 技術(shù)方面存在的問(wèn)題

2.1 造林設(shè)計(jì)問(wèn)題

由于任務(wù)下達(dá)時(shí)間晚，造林設(shè)計(jì)時(shí)間緊、任務(wù)急，設(shè)計(jì)中存在許多問(wèn)題，個(gè)別的地方存在先施工后設(shè)計(jì)問(wèn)題，不能保證造林設(shè)計(jì)的科學(xué)合理性。具體表現(xiàn)如下：小班界線(xiàn)不是十分準(zhǔn)確，個(gè)別小班出現(xiàn)位移；樹(shù)種選擇不當(dāng)，相對(duì)單調(diào)；由于經(jīng)費(fèi)不足，為了省錢(qián)，許多適合種植針葉樹(shù)油松、側(cè)柏的地方，選擇了闊葉樹(shù)的刺槐或者灌木；造林模式單調(diào)，千篇一律，密度、株行距、混交模式需要進(jìn)一步優(yōu)化；小班面積過(guò)大或者過(guò)小，退耕還林中最小的小班僅0.01 hm2，而最大的達(dá)到數(shù)千畝，小班劃分不標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 苗木問(wèn)題

一是不能保證良種壯苗采用，二是不能保證按設(shè)計(jì)樹(shù)種造林，形成了農(nóng)民有什么苗，種什么樹(shù)；三是個(gè)別地方有些農(nóng)民到其他林地甚至別的人工林地塊偷挖苗木。有的縣（區(qū)），盡管統(tǒng)一調(diào)苗，但苗圃地與造林地距離過(guò)遠(yuǎn)，也影響到造林成活率。因此，解決好苗木問(wèn)題是當(dāng)務(wù)之急。

2.3 整地、栽植方面的問(wèn)題

許多造林地塊，沒(méi)有預(yù)整地或者預(yù)整地標(biāo)準(zhǔn)低，不能達(dá)到預(yù)整地的目的，造林成活率低下。在栽植過(guò)程中，不嚴(yán)格按規(guī)程作業(yè)，存在過(guò)淺、過(guò)深、窩根等問(wèn)題，嚴(yán)重影響造林成活率。

2.4 幼林管護(hù)方面問(wèn)題

退耕還林實(shí)施8年來(lái)，未成林地及幼林地面積逐年增加，補(bǔ)植和撫育任務(wù)也越來(lái)越重，但是這一塊經(jīng)費(fèi)至今無(wú)著落，所以工作也不理想。在農(nóng)戶(hù)自發(fā)的撫育管理中，存在修枝過(guò)度或者無(wú)人修枝的問(wèn)題，嚴(yán)重影響了林木正常發(fā)育生長(zhǎng)。個(gè)別地塊有農(nóng)林間作，甚至毀林復(fù)耕現(xiàn)象，危及林木生長(zhǎng)和保存。

3 對(duì)策與建議

針對(duì)目前退耕還林中存在的問(wèn)題，依據(jù)多年退耕還林檢查了解的基層情況以及和縣、鄉(xiāng)林業(yè)技術(shù)人員座談?dòng)懻摰慕Y(jié)果，為了更好地實(shí)施退耕還林，今后應(yīng)當(dāng)采取以下改進(jìn)措施。

3.1 提前下達(dá)造林任務(wù)計(jì)劃與資金

每年三季度末或者四季度初，召開(kāi)計(jì)劃會(huì)議，下達(dá)次年退耕還林生產(chǎn)任務(wù)書(shū)，次年初下?lián)苜Y金。

3.2 進(jìn)行一次全省仍然急需退耕地塊普查

急需退耕還林普查，重點(diǎn)是以下幾類(lèi)地塊，以便有的放矢，統(tǒng)一安排退耕任務(wù)。一是坡度比較大、易造成水土流失和破壞生態(tài)環(huán)境的地塊；二是分布于林地、保護(hù)區(qū)和已經(jīng)大面積退耕的退耕還林地區(qū)域零星耕作地；三是偏遠(yuǎn)、不適合耕種的地塊。

3.3 提高荒山造林經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

由于勞動(dòng)力原材料價(jià)格上漲，荒山造林（還林）每畝按僅一次性補(bǔ)助100元，已遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。建議按照造林地塊造林難易程度，分別制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)行招標(biāo)制，全額招標(biāo)，保證造一塊成功一塊。整地栽植，補(bǔ)植驗(yàn)收，經(jīng)費(fèi)分幾次撥付，最后合格后全部付清。

3.4 嚴(yán)把荒山造林設(shè)計(jì)、審批、驗(yàn)收關(guān)

造林設(shè)計(jì)必須請(qǐng)有設(shè)計(jì)資質(zhì)的單位設(shè)計(jì)，或者在有資質(zhì)的技術(shù)人員指導(dǎo)下完成設(shè)計(jì)。設(shè)計(jì)審批應(yīng)嚴(yán)格把關(guān)，而不能流于形式。退耕還林一定要按設(shè)計(jì)施工，樹(shù)種替換只能由同類(lèi)型替代，不能有什么苗栽什么樹(shù)，否則作業(yè)設(shè)計(jì)和設(shè)計(jì)審批失去了意義。

3.5 多種方式解決良種壯苗問(wèn)題

解決良種壯苗問(wèn)題，不能一刀切，要因地制宜，采取多種方式解決。最好做到，就地育苗就地栽植。種子調(diào)入，一般應(yīng)由種子部門(mén)統(tǒng)一調(diào)入。發(fā)揮國(guó)營(yíng)苗圃的主力軍作用開(kāi)展育苗。要盡量避免長(zhǎng)距離異地調(diào)苗。

3.6 對(duì)于省級(jí)抽查、國(guó)家核查抽中的縣，省級(jí)財(cái)政應(yīng)當(dāng)下?lián)軐?zhuān)項(xiàng)檢查經(jīng)費(fèi)，減輕被查縣負(fù)擔(dān)。

3.7 開(kāi)展多層次的技術(shù)培訓(xùn)，指導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行中幼林管護(hù)和撫育修枝。

3.8 制定完善相關(guān)政策條例

有關(guān)部門(mén)應(yīng)進(jìn)行政策、法規(guī)的研究，制定違反退耕還林資金管理?xiàng)l例的處罰辦法，真正制定出科學(xué)合理、行之有效的退耕還林管理辦法。