鄉(xiāng)村公共管理運行機制困境與對策

□文/徐繼龍

一、研究的問題及文獻綜述

按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，黨和政府采取了一系列支農惠農的重大政策，農業(yè)和農村發(fā)展出現(xiàn)了積極變化。然而，目前農業(yè)和農村發(fā)展仍然處在艱難的爬坡階段，在體制演進和改革過程中遺留下來的“計劃色彩”治理方式雖然在漸進減少，但合乎“市場色彩”的公共管理機制尚未形成，制約鄉(xiāng)村公共管理機制形成和發(fā)展的落后觀念、陳舊思想和簡單手段依然存在，鄉(xiāng)村公共管理的缺位、越位嚴重制約了鄉(xiāng)村經濟社會的健康發(fā)展。在發(fā)展的新時期和改革矛盾的凸顯期，鄉(xiāng)村公共管理機制的構建直接關系到基層工作能否有序、有力、有效地開展，直接關系到“三農”政策能否按質、按量、按時的落實、執(zhí)行和推廣?；诖耍平忄l(xiāng)村治理難題，構建鄉(xiāng)村公共管理機制，需要我們從理論上和實踐上來探討和摸索。國內學者針對鄉(xiāng)村治理問題主要從以下幾個方面進行了探討:①從經濟角度論述鄉(xiāng)村債務的結構、地區(qū)分布、產生主體、歷史過程及用途；后稅改時期稅費改革對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政產生的影響及其防范措施，如黃世界（2009）、文宏（2008）等；②從政治角度探討鄉(xiāng)村黨委及村委會在行政體制、農村基層自治組織運行等方面存在失范性，如李國友（2009）、張濱輝（2009）等；③從鄉(xiāng)村干部素質、鄉(xiāng)村自治與農村經濟發(fā)展模式關系等角度論述鄉(xiāng)村治理及其問題，如范伯乃（2007）、張網成（2009）等，這對鄉(xiāng)村公共管理機制的構建提供了一定的參考價值。本文則從機制運行的角度探討鄉(xiāng)村公共管理的有效途徑。

二、鄉(xiāng)村公共管理機制的規(guī)制內涵

構建鄉(xiāng)村公共管理機制不但需要國家從戰(zhàn)略上給予總體布局和安排，更需要鄉(xiāng)村以因地制宜、區(qū)別對待的態(tài)度積極探索機制的構建模式。在當前我國農村經濟社會改革發(fā)展的關鍵階段，要充分認識到鄉(xiāng)村公共管理在我國發(fā)展大局中的重要性和緊迫性，必須將構建鄉(xiāng)村公共管理機制放在突出位置。

鄉(xiāng)村公共管理機制是指以鄉(xiāng)村黨組織實施宏觀領導，鄉(xiāng)級政府組織對農村自治組織實施指導協(xié)調為基礎，以推動鄉(xiāng)村社會有序發(fā)展、保障鄉(xiāng)村公共利益實現(xiàn)為目標，通過法律、制度、政策等約束手段，來對鄉(xiāng)村公共事務進行協(xié)調、控制的系統(tǒng)化、規(guī)范化、制度化的方法。好的機制不僅僅在于設計的全面、構造的精密，更在于實施的有效、運行的有序、監(jiān)管的有力，由此以來對機制的規(guī)制就尤為關鍵和重要。鄉(xiāng)村公共管理機制的規(guī)制是指鄉(xiāng)級黨委和政府組織為擔當起公共管理的職責，運用法律法規(guī)、制度政策等方式，對鄉(xiāng)村這一微觀主體的經濟性、社會性行為所進行的一系列監(jiān)督與控制活動。

三、鄉(xiāng)村公共管理運行機制的障礙

（一）鄉(xiāng)村社會治理危機凸顯。土地承包糾紛矛盾突出。社會主義市場經濟體制的建立活躍了農村經濟，一些富裕起來的村民為擴大農田規(guī)模搞產業(yè)化經營，利用大肆行賄村干部等非法手段低價獲取土地承包權，以及農村嫁娶、農民子女上大學涉及的土地承包問題在現(xiàn)實操作層面上面臨挑戰(zhàn)，致使村民以非制度化的方式集體上訪。據(jù)農業(yè)部信訪處統(tǒng)計，2004年1～10月份受理農民群眾土地信訪6，937件，占信訪總量的51.2%，其中土地承包類信訪占53%，土地流轉信訪類占8%（白呈明，2006）；近年來，國家加大了對農業(yè)和農民的財政支持力度，對農民種糧和購買農業(yè)生產資料實行直接補貼政策，調動了農民的生產積極性，激發(fā)了農民承包土地的熱情。但有些村民對土地承包政策缺乏詳盡了解，動用暴力手段爭奪土地承包權，同時用工淡年農民工返鄉(xiāng)務農等又帶來新一輪的土地承包矛盾。據(jù)有關消息稱，2000～2002年全國法院受理農村土地承包糾紛案件13.7萬余件，而2003年1～7月份就受理土地糾紛一審案件3.4萬余件（白呈明，2006）。

（二）農村自治組織功能弱化。農村基層自治缺乏自主性。村委會一般是由村民民主選舉產生，但鄉(xiāng)級政府對村委會的候選人名單時常加以干涉，從候選人名單的確定到選舉結果的批準無一例外的加以控制和操縱，未經選舉就以簡單的方式直接確認，即使是選舉也是走走過場而已，張小華等2006年對甘肅省30個村的抽樣調查中發(fā)現(xiàn):有57.41%的村民認為，村委會換屆選舉中，鄉(xiāng)政府在候選人提名上違反直接提名原則，12.96%的村民認為部分村委會不是由村民直接投票選舉產生的；鄉(xiāng)級政府是國家政權的最后一級行政組織，村委會不是一級行政組織，也不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機關，而在實際的政治運行中，鄉(xiāng)級政府的各項管理措施都要依托于村委會來實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就把村委會作為自己的下屬行政組織來發(fā)號施令，把自身的行政職能強加給村委會，村委會只能無條件的服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志。張小華等2006年調查顯示，20.37%的村民認為農村事務鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部說了算，12.96%的村民認為村干部說了算，這無疑抑制了村委會自治的積極性。

（三）鄉(xiāng)村財政供給不足。鄉(xiāng)村財政收支不均衡。鄉(xiāng)級政府作為一級行政組織，承擔著相應的國家行政職能，行政職能的履行必然要以大量的資金作為支撐；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關工作人員工資的發(fā)放、中小學校教職員工的薪酬及福利補貼以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構運行所需的日常費用等支出數(shù)額巨大，致使鄉(xiāng)村背負著沉重的債務。據(jù)統(tǒng)計，我國1999年全國鄉(xiāng)村兩級債務余額為3，259億元，而農村稅費改革之后的2006年，全國鄉(xiāng)村債務總規(guī)模已經高達5，355億元，鄉(xiāng)、村兩級公共債務平均每個縣高達2.55億元（文宏等，2008）。在未取消農業(yè)稅之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據(jù)農村稅費制度不規(guī)范的漏缺，通過稅外收費、攤派等不規(guī)范款項尚不能維持開支，何況國家取消農業(yè)稅之后，在鄉(xiāng)級政府開支沒有減少并且呈現(xiàn)逐年增加的趨勢下，可用財力減少，使財政收支更加不均衡，難以維持鄉(xiāng)級政府機關的正常運轉以及國家職能的履行。

鄉(xiāng)村財政收入來源單一。在稅改前鄉(xiāng)村的財政收入主要來源于農業(yè)稅、個體工商戶和鄉(xiāng)村集體企業(yè)的工商稅。據(jù)湖南農調隊對20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、20個村的調查，1999年鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入結構為:農民上繳稅費占91%，集體企業(yè)收入占5.8%，來自其他方面的收入占3.2%，村級財務收入結構為:農民上繳稅費占93.4%，集體企業(yè)收入占6.6%（邱運斌，2001），但稅費改革使財政預算內的農業(yè)稅不復存在；鄉(xiāng)村集體企業(yè)在當前激烈的市場條件下，自身資金基礎薄弱，市場信息獲取不對稱，管理人員素質不高，生產產品無法達到相應的技術標準、質量標準，普遍存在經營不善、經濟效益下滑的問題，甚至瀕臨破產。根據(jù)西部某省的統(tǒng)計，在該省鄉(xiāng)村級負債總額中，村級組織投資興辦企業(yè)支出為3.18億元，所形成的債務占總負債的26.8%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負債中興辦企業(yè)投資3.68億元，占總負債的23%，這直接制約了鄉(xiāng)村財政收入的增加，致使稅源進一步縮減，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更加拮據(jù)。

鄉(xiāng)村財政缺乏自身約束。鄉(xiāng)村財政困難很大程度上也源自于鄉(xiāng)村干部缺乏自身約束，大部分鄉(xiāng)村財政職責不明確，支出缺乏監(jiān)督，并未根據(jù)實際情況決定財政支出的多少，同時鄉(xiāng)村干部在做決策時隨意性強，決策失誤造成大量資金浪費。據(jù)甘肅酒泉市調查統(tǒng)計，該市5個農業(yè)縣每年用于吃喝招待的費用達92.6萬元，征訂報刊的費用村均達到3，500元，有的村每年的交通通訊費用超過5，000元（莊俊康等，2005），致使大量資金被鋪張浪費；由于監(jiān)督機制不健全，一些鄉(xiāng)村干部利用手中職權巧立名目，大肆吃喝公款，甚至貪污專項工程款、專項救濟款、專項抗旱救災款，2005年江西省各級檢察機關共立案查處鄉(xiāng)村干部職務犯罪案件55件75人，其中貪污案34件51人，挪用公款案9件10人（范柏乃，2007）。

四、完善鄉(xiāng)村公共管理運行機制的對策

（一）構筑鄉(xiāng)村社會的長效治理機制。妥善化解土地承包矛盾。鄉(xiāng)級政府、村委會應當以積極主動的姿態(tài)協(xié)調解決人地危機，根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況調查研究，認真分析村民間產生土地糾紛的主要原因，走訪村民傾聽他們的心聲，向村民介紹國家土地承包的相關政策，公布國家土地承包的相關手續(xù)和步驟。對村民存在的疑慮和不解，鄉(xiāng)村干部要耐心細致的解答，從思想上消除村民對承包土地的霸占心理；在滿足基本的農田耕種的情況下，可根據(jù)農村中不同的農田耕種情況進行分類，把新開荒的農田按不同的標準分類后，以不同的承包價格進行公開競標，所有的土地分類標準、承包價格、競標人員公開公布，按公正的程序進行土地承包競標，競標人員應當由村民代表大會選出，做到公平公開、公正，一旦承包方競標成功，雙方應當簽訂承包合同，并由公證人員進行公證，由雙方履行法律義務，使土地承包正規(guī)化、法制化。

推進農村事務實效管理。一是健全選舉機制。要充分保障村民應有的選舉權，村民有權罷免素質低、能力差的村干部，同時要充分尊重村民的個人意愿，運用適合當?shù)貙嶋H的選舉方式，選舉出一個“作風正派、能力較強、肯辦實事”并受廣大村民擁護信賴的村委會領導班子；二是健全決策機制，對涉及到村民切身利益的重大決策，村委不能暗箱操作，更不能由村支書或村主任獨斷專行，應當召開村民代表大會，傾聽村民的意見和建議，會議內容要公開，會議程序要公正，決策理由要充分，決策結果要透明、公平；三是健全監(jiān)督機制。在村民代表大會的監(jiān)督下制定符合本村的監(jiān)督村干部的制度，每個村民都可以檢查、監(jiān)督村務公開的真實性，對公開內容不真實、不全面、程序不規(guī)范的，有權向村干部質詢，起到真正約束村干部行為的作用。

（二）構建農村鄉(xiāng)村自治的運行保障機制。強化村民自治組織的自治功能。鄉(xiāng)村在加強村民自治和農村基層民主建設的實踐過程中，要轉變觀念、轉變角色，積極主動地探索和完善村民自治的具體實現(xiàn)形式和方式，強化其自治功能；鄉(xiāng)級政府要正確處理與村民自治組織之間的關系，要給各村提供政治經濟文化的宏觀指導，而不要過多干預各村的具體事務，可以根據(jù)不同村的實際情況，經過調查研究之后，提出鄉(xiāng)級政府的合理化建議，以供村委參考；在各村具體落實方針政策方面給以指引，而對各村具體采用什么方式、通過什么途徑等不要強加干涉；在各村管理社會事務是否符合法律法規(guī)給以監(jiān)督，對村民反映的不滿意見要協(xié)調處理，而不是利用手中的權力代替村委決策；鄉(xiāng)級政府要為農村提供公共服務，在具體的提供方式上要考慮到各村的實際發(fā)展情況，結合當?shù)厝罕姷慕邮苣芰托枨笠庠福尨迕褡约航鉀Q全村的社會事務，讓村民自己選擇可以接受的形式方式，還各村自治權。

（三）增強鄉(xiāng)村財政的拓展與約束機制。鄉(xiāng)村要把發(fā)展作為第一要務來抓，根據(jù)本地區(qū)的實際情況，結合市場經濟的發(fā)展動向，集中精力抓鄉(xiāng)村經濟，把發(fā)展鄉(xiāng)村經濟建立在“內外結合、工農結合”的基礎上:一方面要充分挖掘農業(yè)內部的增收潛力，大力調整農業(yè)生產結構，對農民積極引導，制定發(fā)展規(guī)劃，引導發(fā)展地區(qū)特色產品，大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，實現(xiàn)規(guī)模經濟；揚長避短，趨利避害，因地制宜，大力發(fā)展品種優(yōu)良、特色明顯、附加值高的農產品，以科技為支撐，培育和拓展農業(yè)產業(yè)鏈；搞好農民工技術培訓，實現(xiàn)勞動力向外輸出，增加農民收入；另一方面要利用和挖掘鄉(xiāng)村本地的工業(yè)資源，堅持集中精力培育支柱產業(yè)，大力發(fā)展民營經濟，充分利用民間社會資本，壯大企業(yè)規(guī)模，擴大財源；積極開展招商引資，制定合理的優(yōu)惠政策吸引外商投資建廠。

完善財政管理體制。在中央取消了農業(yè)稅以后，中央和省級財政要調整收入分配格局，財政支出要按照存量適度調整，增量重點傾斜的原則，合理調節(jié)各地區(qū)的支出成本差異，加大對鄉(xiāng)級政府的轉移支付力度，增加中央對鄉(xiāng)級政府的轉移支付總量；要扭轉中央返還層層集中的做法，減少鄉(xiāng)級財政向中央返還的集中數(shù)量，讓鄉(xiāng)級財政從稅收返還中得到實惠；近年來省直管縣的呼聲不斷高漲，要著手完善省直管縣的財政管理體制，在此基礎上合理劃分縣鄉(xiāng)兩級政府的財權，充分保障鄉(xiāng)級政府財權與事權的有機統(tǒng)一，在事權劃分明確的前提下，適當擴大鄉(xiāng)級政府稅收管理權限，增加鄉(xiāng)級政府財政收入，以建立鄉(xiāng)級政府機構正常運轉的經費保障機制。

加強鄉(xiāng)村財政監(jiān)督?？h級政府對鄉(xiāng)級政府要強化財政預算約束，嚴格財政資金撥付程序，工程項目建設要采取專家評審與社會聽證相結合的辦法，確保撥付資金能扎扎實實地反映工程資金需求；加強對鄉(xiāng)級財政的監(jiān)管力度，擺脫事后監(jiān)督的監(jiān)管方式，積極將監(jiān)管方式和手段有效前置，對財政資金的支出實行全程跟蹤監(jiān)督，把事前、事中、事后監(jiān)督有效結合起來；縣級政府的紀檢、監(jiān)察、審計等職能部門要密切配合，實行定期檢查與重點整治、專項整治相結合，不斷增強監(jiān)督工作的協(xié)調性和規(guī)范性；選用能對農村財政資金起到實質監(jiān)督作用的會計人員，放棄會計人員由一人擔任的管理模式，實行會計人員由3名以上村民共同擔任，每個生產組或小隊民主選舉一名人員共同組成全村的會計人員，每一項資金的使用必須由會計人員共同決定；嚴格有效地實行農村財務公開，村委會要及時定期地公布每一筆資金的動向，針對村民提出的質疑要公開回應，切實將資金有效運用到全體村民的公共利益上。

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