完善內(nèi)蒙古財政扶貧戰(zhàn)略

□文/楊彥妍 楊 勇

一、成因概述

內(nèi)蒙古的貧困地區(qū)，按自然和地理情況劃分，大致可分為四大區(qū)域:一是牧業(yè)地區(qū)。該區(qū)域?qū)倩哪?、半荒漠草原，牧民生活主要靠養(yǎng)牧維持，主要特點(diǎn)是草場嚴(yán)重沙化退化，降水十分稀少；二是高山丘陵區(qū)。主要特點(diǎn)是干旱少雨，十年九旱，年年春旱，土地貧瘠，水土流失嚴(yán)重，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱；三是土地鹽堿化嚴(yán)重的農(nóng)區(qū)；四是土地沙漠化嚴(yán)重的農(nóng)區(qū)。貧困人口主要集中在以上四大區(qū)域，貧困人口分布的總體特點(diǎn)是:自然條件惡劣，降雨稀少，抵御自然災(zāi)害的能力脆弱，“生態(tài)型”貧困特征明顯，貧困區(qū)域集中度高，并且有相對的穩(wěn)定性。但有的地區(qū)已不適應(yīng)生存。

形成貧困的原因，包含直接原因和間接原因。大體上主要有六個方面:一是自然地理環(huán)境條件惡劣。地域偏遠(yuǎn)、生態(tài)失調(diào)、人畜飲水困難、水土流失嚴(yán)重、荒漠化、基本生產(chǎn)生活條件極差；二是社會歷史發(fā)育遲緩，落后于現(xiàn)代文明，受傳統(tǒng)文化的束縛等；三是農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件落后，交通不便，信息不靈。這些“瓶頸”問題，嚴(yán)重制約了農(nóng)牧民的發(fā)展；四是人的素質(zhì)低，保守、缺乏商品經(jīng)濟(jì)觀念，“小富即安，小進(jìn)則滿”；五是沒有勞動力，土地質(zhì)量不高，無生產(chǎn)資本，等等；六是農(nóng)村高素質(zhì)勞動力的流失。農(nóng)村高文化素質(zhì)勞動力向城市流動，使文化素質(zhì)本來就低的農(nóng)業(yè)勞動力整體素質(zhì)進(jìn)一步下降，甚至有些村連村委會主任也選不出來。

二、存在的問題

政府作為反貧困行動的主要承擔(dān)者和推動者，注入扶貧資金是反貧困戰(zhàn)略的基礎(chǔ)。但是，資金在使用過程中還存在著許多值得引起重視的問題。有些是政策本身造成的；有些是在政策的執(zhí)行中為了兼顧其他發(fā)展目標(biāo)或解決其他問題而產(chǎn)生的；有些是由扶貧資金的管理和分配體制造成的。歸結(jié)起來看，扶貧資金使用過程中存在的問題主要有三個方面:

（一）扶貧資金運(yùn)行中偏離對象，有較大部分用于非真正的貧困者。從調(diào)研的情況來看，扶貧資金不能直接到達(dá)真正的貧困農(nóng)戶手中，如銀行管理的扶貧貸款，在使用時，都是以開發(fā)項(xiàng)目形式下達(dá)，而且要求抵押或擔(dān)保。貧困農(nóng)戶由于沒有抵押品和難以找到有地位的擔(dān)保人，因而無法使用到這項(xiàng)貸款。有相當(dāng)一部分特困鄉(xiāng)村和貧困戶并沒有得到重點(diǎn)扶持，越是偏遠(yuǎn)、越是貧困落后的地方，扶持力度越小。

（二）扶貧資源傳遞方式不合理。區(qū)域性開發(fā)式扶貧的資源分配體系是自上而下的，在很大程度上基層政府只能按照上一級政府的使用方向規(guī)劃項(xiàng)目，難以反映當(dāng)?shù)刈罡竞妥罴毙璧囊?。在資源傳遞方式上，受計劃管理的限制很大，很大程度上屬于政府分配，被扶持的人群和地區(qū)處于被動，貧困者的能動性較差，貧困者本身和貧困地區(qū)的政府有關(guān)部門沒有成為扶貧主戰(zhàn)場的主體。

（三）“效率導(dǎo)向”與“扶貧目標(biāo)”矛盾。市場是建立在各種市場主體發(fā)揮各種比較優(yōu)勢的基礎(chǔ)上，它與“社會公平”的目標(biāo)往往難以一致。在市場經(jīng)濟(jì)中，強(qiáng)勢群體，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)最為顯著；劣勢群體，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)則比較低。按照市場配置資源自發(fā)運(yùn)動的結(jié)果，貧困地區(qū)中處于相對貧困的群體具有“經(jīng)濟(jì)開發(fā)”的優(yōu)勢，處于邊緣貧困的群體次之，而處于絕對貧困的群體，進(jìn)入市場并擺脫貧困的難度最大。因此，如果根據(jù)“開發(fā)式扶貧”效率導(dǎo)向原則內(nèi)在規(guī)律，農(nóng)村絕對貧困人口在扶貧開發(fā)工作中處于最不利的地位。扶貧資金對經(jīng)濟(jì)效率的追求，不可避免地削弱了這些資金的扶貧功能。

三、戰(zhàn)略思路

（一）堅持“兩大原則”。在扶貧工作中，一是堅持“扶貧扶志”的原則；二是堅持“扶勤扶能”的原則。在政策、步驟、批次上區(qū)分不同情況，分類扶持，不搞“大鍋飯”。對于有強(qiáng)烈脫貧愿望和具備一定勞動技能的貧困戶，要集中力量優(yōu)先扶持，讓這一部分貧困戶先脫貧致富。對于無勞動能力、因殘疾、因疾病致貧的，要納入社會保障救濟(jì)體系中。對于有勞動能力，但好逸惡勞、坐等靠要、懶惰酗酒致貧的，進(jìn)行耐心教育和引導(dǎo)，經(jīng)教育不改的，采取緩扶或不扶的措施。以此激發(fā)、激活貧困戶依靠自己的頭腦和雙手，通過勤奮勞動，自我脫貧，走向富裕的內(nèi)在動力和機(jī)制，使貧困戶把壓力變?yōu)閯恿?，把動力變?yōu)榛盍Α?/p>

（二）堅持“四個結(jié)合”。一是堅持扶貧開發(fā)與資源保護(hù)、生態(tài)建設(shè)相結(jié)合；二是增加糧食產(chǎn)量與調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增種高價值的經(jīng)濟(jì)作物相結(jié)合；三是實(shí)施扶貧開發(fā)與推廣科學(xué)技術(shù)相結(jié)合，通過培訓(xùn)人員、組織參觀，提高貧困農(nóng)戶的素質(zhì)；四是社會援助資金與財政扶貧資金，群眾性的投工、投勞相結(jié)合，充分發(fā)揮扶貧援助資金的帶動效益。

（三）實(shí)現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)變”。一是由重立項(xiàng)輕實(shí)施向立項(xiàng)實(shí)施并重轉(zhuǎn)變；二是由重投入輕產(chǎn)出向投入產(chǎn)出并重轉(zhuǎn)變；三是由重外力輕內(nèi)力向既重外力又重自身內(nèi)在潛力的發(fā)揮轉(zhuǎn)變；四是由重形式輕實(shí)效向重實(shí)效轉(zhuǎn)變。

（四）抓好“四個創(chuàng)新”。一是創(chuàng)新扶貧形式。大力實(shí)施產(chǎn)業(yè)化扶貧，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，改變傳統(tǒng)的就生產(chǎn)抓生產(chǎn)、就農(nóng)業(yè)抓農(nóng)業(yè)、就扶貧抓扶貧的工作模式，真正實(shí)現(xiàn)由“救濟(jì)式扶貧”到“開發(fā)式扶貧”和“創(chuàng)新式扶貧”的轉(zhuǎn)變；二是創(chuàng)新扶貧資金投入和管理機(jī)制。發(fā)揮財政扶貧資金的引導(dǎo)功能，充分調(diào)動農(nóng)戶自身投入的積極性，形成以農(nóng)戶自己投入為主體，財政扶貧資金投入為導(dǎo)向，信貸、外資和社會投入為補(bǔ)充的多渠道、多元化投入體系。確保扶貧資金發(fā)揮最佳效益；三是創(chuàng)新項(xiàng)目的實(shí)施組織機(jī)制。在組織實(shí)施上，要抓大戶帶規(guī)模，抓基地促生產(chǎn)，抓“龍頭”促銷售。形成一批脫貧致富的扶貧典型，帶動產(chǎn)業(yè)化扶貧的健康發(fā)展；四是創(chuàng)新服務(wù)方式。政府要強(qiáng)化服務(wù)職能，通過政策引導(dǎo)、幫助規(guī)劃、提供服務(wù)來解決農(nóng)戶迫切需要解決的問題，著力為扶貧項(xiàng)目的實(shí)施創(chuàng)造優(yōu)良環(huán)境。當(dāng)前，尤其要建立好產(chǎn)業(yè)化扶貧的技術(shù)支撐和信息服務(wù)體系，保障扶貧項(xiàng)目的順利實(shí)施。

（五）理順“三大關(guān)系”。一是理順扶貧開發(fā)與新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)系。深刻理解“生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”社會主義新農(nóng)村建設(shè)的總原則，領(lǐng)會其精神實(shí)質(zhì)，把握其精髓內(nèi)涵。重點(diǎn)是發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，增加農(nóng)民收入。不要把新農(nóng)村建設(shè)變成新村莊建設(shè)。新農(nóng)村建設(shè)與扶貧開發(fā)目標(biāo)一致、相輔相成。扶貧開發(fā)是建設(shè)新農(nóng)村的前提，如果貧困人群不能穩(wěn)定解決溫飽，新農(nóng)村建設(shè)就無從談起。新農(nóng)村建設(shè)是扶貧開發(fā)更高層次的要求，是發(fā)展的方向；二是理順扶貧開發(fā)與構(gòu)建和諧社會的關(guān)系。和諧社會是人與人和睦相處的社會，關(guān)心、扶持貧困群體是社會和諧的基礎(chǔ)。如果貧困現(xiàn)象長期存在，還會造成對自然資源的過度“透支”，使人與自然的和諧遭到破壞；三是理順扶貧開發(fā)與貧困群體的關(guān)系。貧困群體是扶貧開發(fā)的生力軍，他們既是扶貧開發(fā)的受益者，也是建設(shè)者、管理者和維護(hù)者。只有在開發(fā)與建設(shè)過程中始終相信他們、依靠他們、尊重他們，發(fā)揮其主體作用，開發(fā)與建設(shè)才能具有旺盛的生命力。引導(dǎo)廣大貧困群眾發(fā)揚(yáng)自力更生、艱苦奮斗的精神，依靠自己的雙手，通過努力改變貧困落后面貌，使他們切實(shí)嘗到甜頭、看到奔頭，人心思上、人心思干、人心思變。

（六）把握“六大變化”。一是工作對象由特困人口到低收入貧困人口的變化；二是貧困人口的貧困標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了變化；三是扶貧目標(biāo)由解決溫飽問題到為實(shí)現(xiàn)小康創(chuàng)造條件的變化；四是扶貧內(nèi)容由單純的經(jīng)濟(jì)發(fā)展到經(jīng)濟(jì)和社會統(tǒng)籌發(fā)展的變化；五是扶貧方式由以戶為單元到整村推進(jìn)的變化；六是扶貧投資由規(guī)模投入到效益投入的變化。

（七）實(shí)現(xiàn)“四個轉(zhuǎn)移”。一是土地向重點(diǎn)能手轉(zhuǎn)移，實(shí)行規(guī)模化耕種；二是農(nóng)戶向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，打破戶籍制度；三是第一產(chǎn)業(yè)向二三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成“三三制”格局，三分之一種田，三分之一打工，三分之一從事第三產(chǎn)業(yè)；四是由原料農(nóng)業(yè)向加工農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移。

（八）變革機(jī)構(gòu)，聚攏資金?，F(xiàn)在執(zhí)行的扶貧管理體制是從上世紀(jì)八十年代逐步發(fā)展起來的，多家扶貧工作機(jī)構(gòu)并列。中央有國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室管理扶貧的議事協(xié)調(diào)，國家發(fā)改委地方司管理以工代賑扶貧資金，國家財政部農(nóng)業(yè)司管理財政扶貧資金，國家農(nóng)業(yè)銀行管理信貸扶貧資金，國家民政部門管理救助扶貧等。各地區(qū)從省到縣基本上都設(shè)立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。這些部門“各炒一盤菜，共做一桌席”。這種管理體制在當(dāng)時的歷史時點(diǎn)上，與國情相適應(yīng)，發(fā)揮了重要的作用。但是，隨著社會的發(fā)展，形勢的變化，這套扶貧管理體制的弊端日漸顯現(xiàn)。多家扶貧工作機(jī)構(gòu)并列，導(dǎo)致扶貧資金的種類多，管理部門多，資金過于分散。參與資金項(xiàng)目管理的部門的管理模式和管理辦法都各不相同。而各級扶貧辦只是協(xié)調(diào)議事機(jī)構(gòu)，難以對扶貧資金進(jìn)行整合，扶貧效益難以實(shí)現(xiàn)最大化。因此，要切實(shí)解決多頭管理，職權(quán)不一，各行其是的問題，防止扶貧項(xiàng)目管理的越位、缺位和錯位。必須改革機(jī)構(gòu)，成立內(nèi)蒙古扶貧開發(fā)管理局，專門管理扶貧工作，聚攏各部門資金，整合扶貧力量，降低扶貧運(yùn)作成本，使扶貧資金效益最大化。

（九）生態(tài)扶貧，創(chuàng)建生態(tài)建設(shè)行業(yè)。結(jié)合內(nèi)蒙古的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)制定一項(xiàng)地方性稅收政策。向壟斷型企業(yè)、高污染企業(yè)、資源開發(fā)與利用企業(yè)、奢侈品生產(chǎn)企業(yè)，征收一定比例的生態(tài)建設(shè)稅。實(shí)行專稅專用，對貧困地區(qū)保護(hù)生態(tài)環(huán)境給予專項(xiàng)補(bǔ)償。貧困地區(qū)的農(nóng)民可以從事一種新的行業(yè)即生態(tài)建設(shè)行業(yè)，專門種草、栽樹。在貧困地區(qū)農(nóng)村逐步形成生態(tài)產(chǎn)業(yè)，并設(shè)立管理機(jī)構(gòu)，制定管理制度和辦法，用所征收的生態(tài)建設(shè)稅金給這部分人群發(fā)放工資，購置草籽和樹苗，支付相關(guān)的費(fèi)用，從而達(dá)到既扶貧濟(jì)困又保護(hù)環(huán)境的雙重目的。

總之，貧困群體是在歷史發(fā)展進(jìn)程中形成的。我們應(yīng)急民所急，想民所想，充分關(guān)注民生民計，利用多種政策和資金手段，為解決貧困人口服務(wù)。我們應(yīng)當(dāng)著眼長遠(yuǎn)，立足當(dāng)前，轉(zhuǎn)變觀念，多加思考，多獻(xiàn)計策，探索新路，研究新情況，解決新問題，再創(chuàng)新業(yè)績。

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