政府投資建設效率問題

□文/焦 克

一、背景分析

政府投資效率的概念在經(jīng)濟學界并沒有統(tǒng)一的界定，政府投資主要是與私人投資相比較而言的。我國目前政府投資存在著一定的盲目性和片面性，當救市的大旗被拉起，政府投資帶動經(jīng)濟增長的效果就變得尤為引人注目。

（一）概念界定。政府投資的概念并沒有具體的闡述和統(tǒng)一的界定。本文認為，在任何社會中，社會總投資都是由政府投資和非政府投資兩大部分構成的。政府投資是指政府為了實現(xiàn)其職能，滿足社會公共需要，實現(xiàn)經(jīng)濟和社會發(fā)展戰(zhàn)略，投入資金用以轉化為實物資產(chǎn)的行為和過程。本文研究的是資金來源于政府部門的公共投資，政府公共投資一般是指政府為整個國家和社會公眾的利益，對具有經(jīng)濟外部性和社會效益的領域進行投資。

關于效率概念，理論界一種比較流行的看法是:“效率是功效、功用的概念，哲學意義上講的效率是指人類價值活動過程中付出與成果之間的比較。簡單地說，效率就是在一定時間、資源的條件下所得出的效果之比例。經(jīng)濟學的效率概念一般有兩個方面的含義:一是生產(chǎn)效率，即生產(chǎn)要素投入與產(chǎn)出的比率；二是指社會經(jīng)濟效率，關鍵是資源配置的效率，即在資源有效配置前提下經(jīng)濟效果的較高增長”。本文認為，所謂政府投資效率，是指政府投資項目的投入與其各類產(chǎn)出之間的比率關系。

（二）我國政府投資現(xiàn)狀。2008年金融危機爆發(fā)以來，我國政府實施了積極的4萬億元救市計劃。該計劃包括了農(nóng)村民生工程和農(nóng)村基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育事業(yè)、生態(tài)環(huán)境保護、鐵路、公路、機場、城鄉(xiāng)電網(wǎng)等多項關乎民生的投資內(nèi)容。值得欣喜的是，政府意識到，公共投資項目是經(jīng)濟系統(tǒng)和社會生活系統(tǒng)的重要組成部分，為整個社會運轉提供基礎條件。但是，從目前的公共投資項目存在的問題來看，一些公共項目管理存在著諸多漏洞。例如，重復建設、盲目報批、“豆腐渣”工程、挪用建設資金、違法分包等諸多問題觸目驚心。由于許多公共項目具有投資數(shù)額巨大、風險巨大、影響大的特點，一旦項目失敗，將會給國家?guī)沓林刎摀?，給地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展和人民生活帶來極大影響。因此，以政府為主體的公共項目投資已日益成為人們關注的焦點。

二、政府投資建設必要性分析

（一）優(yōu)化資源配置。公共產(chǎn)品的概念，最初是瑞典經(jīng)濟學家林達爾于1919年提出，1954年美國經(jīng)濟學家薩繆爾森首次明確區(qū)分了私人產(chǎn)品與公共產(chǎn)品兩個概念。薩繆爾森認為，公共產(chǎn)品是這樣一種產(chǎn)品:任何個人對該產(chǎn)品的消費都不會導致其他人對該產(chǎn)品消費的減少。公共產(chǎn)品由于一般具有初始投資特別大、規(guī)模效益大、自然壟斷性和外部經(jīng)濟性，私人部門往往不愿意或很難介入，因此政府需要對這些具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品進行投資，優(yōu)化整個社會資源配置。

（二）糾正市場失靈。根據(jù)西方經(jīng)濟學古典經(jīng)濟理論，市場總是由一只看不見的手引導著進行資源配置。但新古典主義學派認為，現(xiàn)實社會中，由于一些因素干擾，致使經(jīng)濟不能自行合理運行，需要政府進行宏觀調(diào)控使其恢復正常運轉。政府在市場失靈的基礎設施領域和純公共產(chǎn)品領域進行投資，可以彌補市場機制不足、提高資源配置效率、改善社會福利水平。

（三）對大型項目的投資優(yōu)勢。舉世矚目的長江三峽工程預計總投資1，800億元，奧運場館建設總投資194.9億元，“鳥巢”總投資約35億元。對于這些超大型項目，政府投資比私人投資更具有融資優(yōu)勢，原因是政府可以有更多可利用的資源和更廣泛的籌資渠道，如國際銀行貸款、國際金融機構貸款以及出口信貸等。私人部門由于資金以及自身規(guī)模限制，在對大項目的投資上能力不及政府投資。

三、政府投資效率低的原因

（一）信息不充分。信息不充分是導致市場失靈的原因，也是政府投資失靈的重要原因之一。準確的決策需要以充分可靠的信息為基礎，信息分散在各個行為人之間，政府由于精力、技術的不足，往往很難準確了解市場的真實情況。政府投資者即使秉持“執(zhí)政為民”的主張，也往往會因為市場上信息不對稱，誤解公眾的真實需要，使得一些公共產(chǎn)品提供過多或不足的現(xiàn)象出現(xiàn)。

（二）公共決策效率低。公共項目的運行涉及部門眾多，不僅需要確定經(jīng)濟最優(yōu)方案，更要經(jīng)過政治協(xié)商過程，反復討論、修改、表決，最后才能做出決策。政治力量的較量也會影響決策方向，使得決策結果不一定符合公眾利益最大化的原則。從時間的角度上來說，與政府部門不同的是，私人部門因為目標明確，涉及利益相關部門相對較少，決策方式往往能夠做到簡潔有效。

（三）利益沖突影響決策方向?！捌謻|國際機場，換一個領導就要更改方案，方案一變預算肯定要變。而且往往是調(diào)高不是調(diào)低?！币晃粚＜医榻B，“十多年前咨詢上海地鐵一號線工程，工程預算1億，最后做完是3億！”。政府投資公共項目時，每個政府官員不僅代表公眾利益，也代表自己部門的利益和個人利益。當這三種利益相互沖突時，很難說哪個利益會做出犧牲，而通常實際情況是以犧牲公眾利益為代價，換取個人利益和部門利益。由此帶來的決策方向錯誤，將直接導致政府投資的低效率。

（四）監(jiān)督和問責制度低效。以我國現(xiàn)行的政治制度來看，政府既是宏觀經(jīng)濟的調(diào)控者，又是公共項目的投資主體。這樣的職能交叉，難免造成政府在投資時利用至高無上的權利逃避監(jiān)督。目前，我國的政府投資建設接受計劃（立項、審批、招投標）、財政（資金撥付與財務管理）、審計（資金運用）、建設（建設監(jiān)理）、國有資產(chǎn)管理（使用）、紀檢監(jiān)察等部門以及重大建設項目稽查特派員的監(jiān)管。但在實際管理中表現(xiàn)出多頭監(jiān)管，監(jiān)管不到位，監(jiān)管成本高、效果差，虛假招標、規(guī)避招標等現(xiàn)象，責任落實不到位現(xiàn)象比較嚴重。

四、對提高政府投資效率的建議

（一）由全能政府逐步走向有限政府。政府的基本職責在于糾正市場失靈，發(fā)揮資源配置的職能。當前，各級政府運行仍然秉持“全能政府”的理念，大規(guī)模投資于以營利為目的的競爭性行業(yè)，對于最需要政府發(fā)揮作用的公共產(chǎn)品領域，卻往往“分身乏術”。這樣既限制了該領域企業(yè)的發(fā)展，又未履行好自身職責。因此，由全能政府逐步走向有限政府，做到“術業(yè)有專攻”，將提高政府投資于公共產(chǎn)品的效率。

（二）加快民主決策步伐。約瑟夫·熊彼特提出，民主是提供一種程序性的制度安排，即人民具有從若干個政治精英之間選擇統(tǒng)治者的權力，那些通過公開途徑合法地競取到多數(shù)公民選票的政治精英將獲得做出政治決定的權利。政府投資無視公眾的聲音，不懂得公眾所需，就會導致投資方向偏差。我國現(xiàn)行政府投資項目，雖然也執(zhí)行招標、聽證、公示、咨詢等公開程序，但往往流于形式。真正意義上的民主決策的實行，不僅可以避免投資進入誤區(qū)，也有助于實現(xiàn)加大項目后期的民主監(jiān)督力度。

（三）調(diào)整財政支出結構（分權）。1957年喬治·斯蒂格勒發(fā)表了《地方政府功能的有效范圍》一文，對地方分權的問題給出了一個公理性解釋。他認為，與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾。其隱含的思想是:地方政府比中央政府更了解它所管轄的選民的效用與需求。但是，隨著我國中央政府權力逐漸下放，地方進行公共項目投資資金卻越發(fā)捉襟見肘，于是迫使地方政府不得不參與到競爭性項目的建設中去。只有中央政府與地方政府劃分職責范圍，切實保障地方政府財權事權相匹配，才能避免其為了追求利益參與到競爭性項目建設中去。

（四）完善績效評估和項目后評價機制。績效評估是根據(jù)效率、能力、服務質(zhì)量、公共責任和公眾滿意程度等方面的分析與判斷，對政府部門管理過程中的投入、產(chǎn)出、中期成果和最終成果所反映的績效進行評定。目前，我國對一些專項管理，如五年經(jīng)濟社會發(fā)展計劃、政府投資等進行績效評估是可行的，也是建立問責制的前提和條件。同時，還要進行政府投資項目后評價。這樣，一方面有助于對政府投資的效果進行檢驗；另一方面也為政府投資項目管理的規(guī)范化提供了有力的制度保證。

［1］楊宏山.政府經(jīng)濟學.對外經(jīng)濟貿(mào)易大學出版社，2008.

［2］齊中英，朱彬.公共項目管理與評估.科學出版社、武漢出版社，2004.