我國(guó)政府發(fā)展BOT的政策選擇

□文/康紹大 陳金香

一、我國(guó)政府推進(jìn)BOT的現(xiàn)實(shí)意義

（一）減輕政府負(fù)擔(dān)。優(yōu)先發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施是世界經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)。據(jù)專(zhuān)家分析:GDP增長(zhǎng)1%，必須以基礎(chǔ)設(shè)施至少增長(zhǎng)1%做保證，并應(yīng)適度超前?！熬盼濉逼陂g，為實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的目標(biāo)，國(guó)家采取加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，拉動(dòng)內(nèi)需的宏觀(guān)調(diào)控政策，而國(guó)家的財(cái)力顯然是難以承擔(dān)的。采用BOT融資方式可以有效籌措大量社會(huì)資金進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以緩解基礎(chǔ)設(shè)施資金需求與政府財(cái)政之間的矛盾；同時(shí)，BOT項(xiàng)目所需資金由項(xiàng)目公司自籌，在經(jīng)營(yíng)上實(shí)行自負(fù)盈虧，國(guó)家最大限度地做到了風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，不存在財(cái)政負(fù)擔(dān)。因此，BOT融資方式不僅可以減輕政府直接的財(cái)政和債務(wù)負(fù)擔(dān)，緩解我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中資金短缺的問(wèn)題，而且還可以將原來(lái)用于該項(xiàng)目的建設(shè)資金用到其他項(xiàng)目上，從而加快社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，改善人民的生活條件。

（二）改善投融資環(huán)境。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資體制單一，基本屬于政府壟斷狀態(tài)，存在著管理落后、效率低下、缺乏維護(hù)和維護(hù)費(fèi)用高等弊端。對(duì)其中一些項(xiàng)目，政府往往不得不投入巨資以維持項(xiàng)目的運(yùn)作。隨著B(niǎo)OT融資方式的推廣，無(wú)論國(guó)外公司還是國(guó)內(nèi)民營(yíng)機(jī)構(gòu)都可以參加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在堅(jiān)持“誰(shuí)投資，誰(shuí)受益”的原則下，制定出符合我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資現(xiàn)狀的BOT項(xiàng)目政策，就可以使投融資結(jié)構(gòu)多元化；引進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，有利于加快制度創(chuàng)新，打破目前存在的由單一投資體制形成的嚴(yán)重的行業(yè)和部門(mén)壟斷局面，理順我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的價(jià)格體系，改變基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)由政府包辦的局面，提高企業(yè)的市場(chǎng)化意識(shí)。

（三）優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)。目前，我國(guó)利用外資的方式主要有外商直接投資和外國(guó)貸款兩種。隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放的不斷擴(kuò)大，吸引外商投資取得了舉世矚目的進(jìn)展。但目前大部分外商投資都集中在加工工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，投資于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的比例較低，外商投資結(jié)構(gòu)不盡合理。因此，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的具體情況，有選擇地開(kāi)發(fā)一些基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，鼓勵(lì)和引導(dǎo)外商采用B0T融資方式進(jìn)行投資建設(shè)，將有助于調(diào)整和優(yōu)化我國(guó)外商投資產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，使利用外資工作在國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控下，更加健康地發(fā)展。

（四）促進(jìn)科技進(jìn)步和技術(shù)管理水平的提高。一直以來(lái)，我國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)存在著重投入、輕質(zhì)量和重建設(shè)、輕管理的嚴(yán)重傾向。這一方面給國(guó)家?guī)?lái)了沉重負(fù)擔(dān)和極大浪費(fèi)；另一方面造成運(yùn)營(yíng)效率低下、人浮于事、機(jī)構(gòu)臃腫、服務(wù)質(zhì)量差等官僚主義現(xiàn)象。這種狀況的改善，一要深化改革；二要擴(kuò)大開(kāi)放。采用BOT融資方式將引進(jìn)國(guó)外先進(jìn)技術(shù)和管理辦法，有利于提高基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)作效率和服務(wù)質(zhì)量，推動(dòng)我國(guó)特別是河北基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)和管理水平與國(guó)際接軌，滿(mǎn)足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效需求。

二、我國(guó)政府在BOT發(fā)展過(guò)程中的問(wèn)題

（一）缺乏完善的BOT政策和法律框架。我國(guó)政府之所以推進(jìn)BOT，首要?jiǎng)右蚴菫榱藦浹a(bǔ)政府財(cái)政資源不足與國(guó)家發(fā)展需要大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)之間的缺口。國(guó)家推動(dòng)BOT的主要手段是政策推動(dòng)，在體制外開(kāi)辟一塊政策區(qū)間進(jìn)行探索。外貿(mào)部于1995年1月16日發(fā)布了《關(guān)于以BOT方式吸收外商投資有關(guān)問(wèn)題的通知》，國(guó)家計(jì)委、電力部、交通部在1995年8月21日聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理有關(guān)問(wèn)題的通知》。這兩個(gè)通知構(gòu)成了我國(guó)推行BOT的政策與制度環(huán)境，然而通知中僅僅對(duì)BOT的定義、適用范圍、審批機(jī)關(guān)及審批權(quán)限、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理等做了簡(jiǎn)單的規(guī)定。至于BOT必須依賴(lài)的宏觀(guān)政策環(huán)境和微觀(guān)管理體制并沒(méi)有一開(kāi)始就形成可以“一攬子”解決的框架。這一現(xiàn)實(shí)衍生出了我國(guó)BOT過(guò)程的兩大特點(diǎn):一是增量改革戰(zhàn)略下依靠政策推進(jìn)；二是制度建設(shè)的滯后性。

（二）BOT要求的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)體制與現(xiàn)行體制之間的矛盾。首先，從規(guī)劃來(lái)講，實(shí)施BOT意味著政府規(guī)劃“掌舵”與“劃槳”分開(kāi)，政府集中精力在政策規(guī)劃上，而將建設(shè)和運(yùn)營(yíng)交給市場(chǎng)去做。這種分離，導(dǎo)致了制約規(guī)劃的決策變量的變化，財(cái)政變量不再是主要的政策約束，政府可以改變高度集中的決策體制，適當(dāng)劃分中央和地方的基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃決策權(quán)，擺脫基礎(chǔ)設(shè)施不足的狀況。也就是說(shuō)，適當(dāng)調(diào)整高度集中的規(guī)劃決策體制可以促進(jìn)地方政府利用BOT的積極性，也可以減輕中央政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。其次，從投資來(lái)講，傳統(tǒng)體制下，政府作為直接的投資者和BOT融資方式是完全不同的。推進(jìn)BOT有必要改變這種政府直接投資的融資體制。傳統(tǒng)上，政府制定了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的規(guī)劃后，就通過(guò)財(cái)政預(yù)算，直接進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資。這樣就容易引起兩大弊端:一是政府的財(cái)力有限，許多大型工程沒(méi)有力量投資，與此同時(shí)社會(huì)上的民營(yíng)資本和外國(guó)資本不能有效的利用；二是建設(shè)、經(jīng)營(yíng)采用非市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理導(dǎo)致資金浪費(fèi)、效率低下、工程質(zhì)量沒(méi)有保證。最后，從運(yùn)營(yíng)來(lái)講，BOT要求改變政府作為直接運(yùn)營(yíng)者的角色。政府作為基礎(chǔ)設(shè)施的直接運(yùn)營(yíng)者其特點(diǎn)在于:政企不分、地區(qū)分割和部門(mén)分割導(dǎo)致壟斷和過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)并存、政府管理缺位，等等。這種體制下由于沒(méi)有形成良好的激勵(lì)約束機(jī)制，經(jīng)營(yíng)效率低下成為一個(gè)普遍的現(xiàn)象。只有改變了政府作為直接運(yùn)營(yíng)者的角色，才能保證政府與企業(yè)分開(kāi)，為BOT制度框架的建立提供前提。

（三）政府角色的缺位、越位和錯(cuò)位

1、政府角色的錯(cuò)位（越位）。在BOT的招標(biāo)和規(guī)劃階段，官員將主要精力放在了政績(jī)上，對(duì)于一些項(xiàng)目的合理性缺少關(guān)注，一項(xiàng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目涉及很多方面的利益，特別是在城市現(xiàn)代化的進(jìn)程中，“經(jīng)營(yíng)城市”成為時(shí)髦的口號(hào)，很多地方政府只顧招商引資，忽視了城市變遷過(guò)程中的公民權(quán)利，為了政績(jī)和項(xiàng)目承包商的利益而損害公民權(quán)利的事件層出不窮。而一旦承包商和公民權(quán)利發(fā)生沖突，政府往往傾斜于承包商的利益，造成了公共利益天平的失衡。

在BOT授予特許權(quán)的階段，有些政府部門(mén)的決策過(guò)程缺少科學(xué)的論證，缺少民眾的參與。不當(dāng)?shù)母吖勒哪芰?，匆匆決策，對(duì)于一套明晰的管制框架和合同框架沒(méi)有投入必要的關(guān)注。結(jié)果項(xiàng)目一旦建成，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段后，簽訂的合同遭到公眾反對(duì)時(shí)，政府就陷入公眾和項(xiàng)目承包商的兩難之中。有些政府部門(mén)往往用權(quán)力干預(yù)合同的實(shí)施導(dǎo)致交易費(fèi)用的攀升和政府信用的喪失。

2、政府角色的缺位。一個(gè)規(guī)范的、有效率的、兼顧公平的BOT框架中，政府扮演特許權(quán)授予者、管制者、合作者和支持者、推動(dòng)者和幫助者的角色。但是，由于BOT主要是政策推動(dòng)，政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制沒(méi)有根本改變，從而政府的職能沒(méi)有發(fā)生改變，這直接導(dǎo)致了政府角色的缺位。首先，特許權(quán)授予時(shí)的政府角色缺位。政府在授予特許權(quán)的時(shí)候，并沒(méi)有培育一個(gè)適應(yīng)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的體制，對(duì)交易成本、風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)合，運(yùn)營(yíng)和控制等方面缺少?lài)?yán)格的控制。其次，政府作為管制者角色的缺位。到目前為止，還沒(méi)有一個(gè)單獨(dú)的管制機(jī)構(gòu)針對(duì)BOT項(xiàng)目進(jìn)行管制。再次，政府作為合作者和支持者角色的缺位。一種是政府過(guò)多的政策支持，導(dǎo)致公共利益和項(xiàng)目承包商利益的天平偏向于項(xiàng)目承包商利益；另一種是政策支持不足，制度不健全，政府與項(xiàng)目承包商之間利益失衡。最后，政府作為推動(dòng)者和幫助者角色的缺位。政府作為缺少意愿和能力提供必要的擔(dān)保、稅收減讓或者競(jìng)爭(zhēng)承諾都是資本不愿投資于BOT的制約因素。

三、我國(guó)政府推進(jìn)BOT發(fā)展的政策選擇

（一）建立完善的政策框架和法律框架。結(jié)合目前我國(guó)有關(guān)BOT的政策建設(shè)的落后局面，放寬政策的覆蓋面，實(shí)施國(guó)民待遇，允許國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本平等競(jìng)爭(zhēng)參與BOT的項(xiàng)目建設(shè)等。在我國(guó)，外資享有“超國(guó)民待遇”，在BOT項(xiàng)目投資中，這種“超國(guó)民待遇”表現(xiàn)為外資優(yōu)先準(zhǔn)入，而實(shí)際上內(nèi)資BOT相對(duì)于外資在回避BOT的政治風(fēng)險(xiǎn)和外匯風(fēng)險(xiǎn)、不影響國(guó)家主權(quán)的完整性、比較熟悉國(guó)情、容易與政府順暢而有效地溝通等方面更有比較優(yōu)勢(shì)。借鑒國(guó)際通行做法，盡快建立《BOT法》。因?yàn)锽OT運(yùn)作中需簽署大量的合同文件，對(duì)BOT單獨(dú)立法就顯得很必要。按照國(guó)際慣例，在英、美、法等國(guó)一般都對(duì)BOT單獨(dú)立法或制定條例性法規(guī)。我國(guó)也應(yīng)借鑒此種做法，通過(guò)專(zhuān)門(mén)的法律形式把報(bào)批與招標(biāo)程序、BOT項(xiàng)目的合同范本與BOT的運(yùn)作規(guī)則等固定下來(lái)，單獨(dú)立法，這樣有利于BOT的規(guī)范運(yùn)作。只有嚴(yán)格遵守國(guó)際慣例，保證國(guó)內(nèi)政策、法律的穩(wěn)定性，國(guó)外投資者才有信心來(lái)我國(guó)投資。

（二）由政策推動(dòng)到制度推動(dòng)。我國(guó)30年的改革開(kāi)放過(guò)程是一個(gè)國(guó)家通過(guò)政策調(diào)整，漸進(jìn)的增量改革的過(guò)程。國(guó)家首先通過(guò)政策引導(dǎo)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，培育市場(chǎng)的發(fā)育；然后政府與企業(yè)、政治與經(jīng)濟(jì)相對(duì)分離，依法治理國(guó)家。從政策推動(dòng)走向制度建設(shè)是從計(jì)劃走向市場(chǎng)，市場(chǎng)不斷成熟的需要。因此，政府為了推動(dòng)BOT的發(fā)展需要從單一的政策推動(dòng)走向制度建設(shè)，包括如下幾方面的制度:首先，建立BOT規(guī)劃制度；其次，建立BOT特許權(quán)授予制度；再次，建立專(zhuān)門(mén)的BOT管制體系，形成高效的管制體系；最后，建立BOT過(guò)程中談判和仲裁制度。

（三）發(fā)揮市場(chǎng)作用，變革基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制。首先，為了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)需要將政府和企業(yè)分開(kāi)，需要將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投資和運(yùn)營(yíng)分開(kāi)。政府從全能型轉(zhuǎn)向“掌舵”的角色，通過(guò)制定規(guī)則、維護(hù)規(guī)則的執(zhí)行而增進(jìn)市場(chǎng)，而不是置身于市場(chǎng)之外或直接干預(yù)市場(chǎng)；其次，為了市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)需要一個(gè)信息充分的招投標(biāo)環(huán)境；否則，信息成本的攀升會(huì)阻礙資本進(jìn)入BOT。政府除了提升自身的能力、形成高素質(zhì)的專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍、建立公正、高效的招投標(biāo)程序以外，還可以充分利用民間組織的自我協(xié)調(diào)，通過(guò)中介組織、行業(yè)協(xié)會(huì)的信息優(yōu)勢(shì)傳播信息，鑒別優(yōu)劣；最后，傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制是遏制競(jìng)爭(zhēng)的體制障礙，應(yīng)將政府與企業(yè)分開(kāi)，將投資、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)分開(kāi)，充分利用市場(chǎng)機(jī)制和政府管制的雙重作用，尋求競(jìng)爭(zhēng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)的平衡?？梢越梃b英國(guó)的強(qiáng)制性招投標(biāo)制度，讓參加BOT的所有競(jìng)爭(zhēng)項(xiàng)目人展開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)，公與公、公與私、國(guó)內(nèi)與國(guó)外競(jìng)爭(zhēng)，提高建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的效率。

（四）變革政府管理方式及體制。首先，變革政府管理方式。中央政府應(yīng)當(dāng)指定一個(gè)內(nèi)部主管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定和協(xié)調(diào)政府的BOT政策，這一主管BOT項(xiàng)目的機(jī)構(gòu)可擁有廣泛的責(zé)任。在行政方面，“一個(gè)窗口制度”對(duì)于克服項(xiàng)目在行政上的延誤是最有效和最受歡迎的方法。根據(jù)“一個(gè)窗口制度”，項(xiàng)目公司為取得和續(xù)延其建設(shè)和運(yùn)營(yíng)BOT項(xiàng)目所必要的核準(zhǔn)、許可和同意，只需同一個(gè)政府部門(mén)打交道；其次，改變政府管理體制及理念。政府的管理理念從審批型政府到掌舵型政府，政府在政企分開(kāi)的前提下，從行政審批到制定招投標(biāo)的規(guī)則，將主要精力放在特許合同的設(shè)計(jì)、制定和監(jiān)督執(zhí)行上；政府主要依據(jù)合同，根據(jù)法律調(diào)整政府與民間資本之間的關(guān)系，政府有必要提高政府公務(wù)人員的素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)知識(shí)水準(zhǔn)，或者借助于中介組織彌補(bǔ)自身的信息和專(zhuān)業(yè)缺陷；建立完善的BOT責(zé)任追究制度，做到?jīng)Q策權(quán)力與責(zé)任相一致，對(duì)于成功推進(jìn)BOT的官員予以獎(jiǎng)勵(lì)，如果造成重大失誤則根據(jù)原因追究責(zé)任和進(jìn)行懲罰；最后，建立合理的BOT行政流程，依據(jù)合同和績(jī)效設(shè)計(jì)政府的行政流程，防止職能機(jī)構(gòu)之間的推諉和扯皮。

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