我國政府采購中的尋租行為分析

□文/黃雪群

一、尋租行為及政府采購相關(guān)概念

（一）租金。租金的涵義隨著研究的深入以及深入的發(fā)展，它的外延所指也在擴(kuò)大?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)中的租金指的是缺乏供給彈性產(chǎn)生的差價收入，但此時供給彈性的缺乏是由權(quán)力的干預(yù)造成的，而不是由單純的自然性質(zhì)的生產(chǎn)要素造成。同時，英國經(jīng)濟(jì)學(xué)家馬歇爾提出了“準(zhǔn)地租”，將租金的涵義外延到了各種生產(chǎn)要素的租金，指的是支付給資源所有者的款項(xiàng)中超過在其他可選擇用途中所能得到的最大款項(xiàng)的那部分收入，也就是超過機(jī)會成本的收入。另外，租金的涵義為政府利用權(quán)力干預(yù)，造成供給彈性缺乏，最終形成壟斷所產(chǎn)生的超額利潤或者價差收入。由此我們得出，政府采購中的租金是指因政府采購機(jī)構(gòu)或人員的采購行為所形成的超額利潤。

（二）經(jīng)濟(jì)租金。所謂經(jīng)濟(jì)租金，就是要素資源所有者實(shí)際最終獲取的收入與市場交易客體——該商品的一般租金之間的差額。

（三）尋租。完全市場經(jīng)濟(jì)下，不存在政府利用權(quán)力干預(yù)等制度性阻礙，市場可以自發(fā)實(shí)現(xiàn)資源最優(yōu)化配置，經(jīng)濟(jì)達(dá)到帕累托最優(yōu)，自然就不存在尋租。然而，市場是不完全的，資源無法實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化配置，只有通過政府行為來協(xié)調(diào)配置，而想追逐更多利益的人便會去尋租，尋租由此產(chǎn)生。美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家塔洛克指出，只要存在官方限制，人們就總是要投入資源來獲取事實(shí)上由于官方限制才得以被保證的邊際利潤；另外，經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯格也指出，尋租活動的蔓延具有惡性循環(huán)的趨勢。因此，尋租是在體制漏洞下的非正常經(jīng)濟(jì)活動，不能創(chuàng)造社會財富，卻耗費(fèi)了大量的社會經(jīng)濟(jì)資源，這種非競爭性的、追求非生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)利益的活動是真正意義上的尋租活動。

張衛(wèi)東教授在他的文章《尋租理論分析》文章中給尋租下了一個初步的定義:“所謂尋租，就是尋求經(jīng)濟(jì)租金?！睂ぷ獾谋举|(zhì)就是市場主體通過非競爭性手段追求非生產(chǎn)性經(jīng)濟(jì)利益，企圖獲得經(jīng)濟(jì)租金的行為。

（四）政府采購。政府采購，是指各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為，其中貨物是指各種形態(tài)和種類的物品，包括原材料、燃料、設(shè)備、產(chǎn)品等；工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等；服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。

（五）政府采購當(dāng)事人。政府采購當(dāng)事人是指在政府采購活動中享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的各類主體，包括采購人、供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)等。采購人是指依法進(jìn)行政府采購的國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、團(tuán)體組織；集中采購機(jī)構(gòu)為采購代理機(jī)構(gòu)，設(shè)區(qū)的市、自治州以上的人民政府根據(jù)本級政府采購項(xiàng)目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機(jī)構(gòu)；供應(yīng)商是指向采購人提供貨物、工程或者服務(wù)的法人、其他組織或自然人。

二、政府采購尋租行為產(chǎn)生的原因

（一）政府采購尋租行為產(chǎn)生的客觀條件。政府采購尋租行為產(chǎn)生的條件之一是政府采購當(dāng)事人為了各自的利益分別進(jìn)行設(shè)租和尋租。由政府采購定義得出政府采購中的尋租包括設(shè)租和尋租兩個方面，政府采購中的設(shè)租是指采購方利用權(quán)力對采購全過程進(jìn)行控制，人為設(shè)置需求障礙，進(jìn)而營造獲得非生產(chǎn)性利潤的環(huán)境與條件；政府采購中的尋租是指供應(yīng)商利用合法或非法手段獲得供應(yīng)特權(quán)以占有租金的活動。政府采購在市場交易中的設(shè)租和尋租行為描述為，權(quán)力人即采購人作為產(chǎn)品需求者，作為購買者進(jìn)入市場，在權(quán)力監(jiān)管約束機(jī)制不完善的情況下，權(quán)力介入市場交易活動中，采購人利用權(quán)力進(jìn)行設(shè)租，阻止其他經(jīng)濟(jì)主體進(jìn)行獲取租金的交易活動，進(jìn)而影響到產(chǎn)品供給不足，而一些人為了獲取額外利潤，便產(chǎn)生了尋租行為。另一個條件是政府采購制度環(huán)境的客觀存在。無論在發(fā)達(dá)的市場經(jīng)濟(jì)條件下，還是在轉(zhuǎn)軌的體制下，都存在市場與政府的協(xié)調(diào)問題，而“市場職能與政府職能的協(xié)調(diào)失靈正是采購尋租產(chǎn)生的制度環(huán)境”。

（二）政府采購尋租行為產(chǎn)生的微觀原因

1、政府采購過程形成委托代理關(guān)系。在政府采購過程中，存在著“公眾（納稅人）——政府（物品使用單位）——政府采購機(jī)構(gòu)——采購人員”的委托代理鏈。公眾（納稅人）雖然位于委托代理鏈的最上層，但他們不是委托活動的直接參與者，沒有決策管理權(quán)限，不能直接參與采購活動。政府采購起到?jīng)Q策作用的是政府，并且政府采購機(jī)構(gòu)代理其實(shí)現(xiàn)采購任務(wù)，真正實(shí)施任務(wù)的是受過專業(yè)訓(xùn)練、具有專業(yè)知識的采購人員。供應(yīng)商作為經(jīng)濟(jì)實(shí)體，實(shí)施經(jīng)濟(jì)活動的最終目的是要獲得利潤，他們的途徑可以通過公平市場競爭去獲取，另外通過尋租去實(shí)現(xiàn)。尋租活動可以獲取到更多利潤，且更快捷，這便是供應(yīng)商更愿意冒險嘗試的根本原因。采購人員與供應(yīng)商各自受財富的需求與利益的驅(qū)動進(jìn)行設(shè)租與尋租活動，使得政府成了為私人既得利益集團(tuán)“俘獲的政府”。

2、政府采購過程中存在信息不對稱。政府作為采購主體，他的決策取決于代理機(jī)構(gòu)提供的信息，如采購的范圍、采購的方式以及采購的限額標(biāo)準(zhǔn)的決定都受代理機(jī)構(gòu)提供信息的影響，政府作為委托人與代理機(jī)構(gòu)之間存在著信息不對稱。雖然委托人與代理人可以通過簽訂契約的方式來規(guī)范雙方的行為，但契約不可能事無巨細(xì)地規(guī)定所有可能發(fā)生的情況，代理人可以通過掌握的信息，利用契約的漏洞去謀求個人效用的最大化。

3、政府采購過程中針對代理人的監(jiān)督不完全。由于委托給采購人員的采購權(quán)利已經(jīng)由私有產(chǎn)品變?yōu)楣伯a(chǎn)品，所以采購權(quán)利的委托代理運(yùn)行具有較大的外部性，委托代理鏈長而引起監(jiān)督成本大，特別是監(jiān)督者的機(jī)會主義行為導(dǎo)致沒有監(jiān)督的積極性，容易產(chǎn)生采購權(quán)利委托代理運(yùn)作失靈。

另外，公眾對代理人的監(jiān)督同樣不完全。采購權(quán)利委托代理運(yùn)作失靈對社會造成的損失巨大，但分?jǐn)偨o處于委托代理鏈上方的公眾身上就很小了。同時，公眾監(jiān)督采購過程中的尋租、設(shè)租行為的機(jī)會成本非常大，導(dǎo)致所獲收益很小，這些都影響到公眾監(jiān)督采購行為的積極性。監(jiān)督者與公眾都采取機(jī)會主義行為，放棄監(jiān)督，最終導(dǎo)致了無人監(jiān)督，使得尋租這一后果變得更加難以預(yù)料。

三、防范政府采購尋租行為的對策

（一）完善政府采購法律法規(guī)。政府采購法律法規(guī)體系不完善，除了《中華人民共和國政府采購法》作為基本法，其他配套法律法規(guī)缺乏。政府采購行為具有實(shí)物操作性強(qiáng)的特點(diǎn)，除了基本法作為宏觀指導(dǎo)，還需要一個具體規(guī)定采購實(shí)施過程的實(shí)施細(xì)則，實(shí)施細(xì)則指的是政府采購實(shí)際操作中具體的操作程序、要求和規(guī)定，完善的配套實(shí)施細(xì)則是政府采購制度得以健康發(fā)展并發(fā)揮其應(yīng)有效果的有力保障。

（二）健全政府采購操作程序

1、實(shí)現(xiàn)政府采購過程的購買、付款、驗(yàn)收三者分離。政府采購行為一般是由物品使用單位提出采購計劃，在經(jīng)過批準(zhǔn)得到資金支持后，由政府采購機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)具體采購，貨物由使用單位驗(yàn)收，通過購買、付款、驗(yàn)收使用的三者分離，構(gòu)成相互制衡的機(jī)制。

2、建立科學(xué)規(guī)范的政府采購操作程序。政府采購操作程序隨采購對象不同而有所變化，政府采購操作程序主要包括:編制政府財政預(yù)算；審核下達(dá)政府采購預(yù)算；申報政府采購分項(xiàng)計劃；下達(dá)政府采購分項(xiàng)計劃；采購資金凍結(jié)；選擇采購的方式以及采購的限額標(biāo)準(zhǔn)；審查供應(yīng)商資格；執(zhí)行采購方式；簽訂采購合同；履行采購合同；驗(yàn)收商品；資金解凍；政府采購資金結(jié)算；資料歸檔。

（三）規(guī)范政府采購過程中的委托代理關(guān)系。規(guī)范政府采購中的委托代理關(guān)系從增加信息的公開度和加強(qiáng)委托人對代理人的監(jiān)督出發(fā)。政府要求代理機(jī)構(gòu)增加其信息的公開度，實(shí)行信息公開制度，增加與代理機(jī)構(gòu)之間的溝通，避免委托代理運(yùn)作失靈，同時加強(qiáng)外部監(jiān)督和社會監(jiān)督的力量對代理人進(jìn)行監(jiān)督。

（四）建立完善的監(jiān)督機(jī)制

1、健全政府采購機(jī)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。政府采購機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，采購活動的決策和執(zhí)行程序應(yīng)當(dāng)明確，并相互監(jiān)督、相互制約，經(jīng)辦采購的人員與負(fù)責(zé)采購合同審核、驗(yàn)收人員的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)明確，并相互分離。

2、建立外部監(jiān)督機(jī)制。財政、審計部門、監(jiān)察機(jī)關(guān)對政府采購活動進(jìn)行監(jiān)督檢查，監(jiān)督檢查的內(nèi)容主要對采購范圍、采購方式和程序執(zhí)行情況；參與采購活動有關(guān)人員的監(jiān)察等。這些部門監(jiān)察職能能夠?qū)φ少徎顒悠鸬胶芎玫赝刈饔茫梢杂行У貕褐乒?yīng)商的尋租行為。

3、形成社會監(jiān)督機(jī)制。這里的社會監(jiān)督主要指的是新聞媒體監(jiān)督以及群眾監(jiān)督等?！吨腥A人民共和國政府采購法》規(guī)定了任何單位和個人對部門集中采購活動中的違法行為，有權(quán)控告和檢舉。新聞媒體監(jiān)督指的是新聞媒體通過對政府采購中的設(shè)租、尋租行為或者其他政府采購事件進(jìn)行公開報道，增加行為或者事件的影響力，使得不良行為得到震懾，積極事件得到宣傳推廣，對于政府采購活動的監(jiān)督具有獨(dú)特的作用和社會效應(yīng)。另外，群眾監(jiān)督也具有積極意義，群眾自發(fā)監(jiān)督政府采購行為，對不法行為可以起到很好的警示作用。

[1]于明奎，陳龍.政府采購中的設(shè)租、尋租行為分析[J].中國政府采購，2006.7.

[2]劉啟君.尋租理論研究[D].華中科技大學(xué)博士論文，2005.

[3]辜辛.政府采購中的尋租對策分析[D].西南政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2007.