規(guī)制理論在自然壟斷行業(yè)的應(yīng)用

□文/秦大偉 趙彥輝

一、西方規(guī)制理論綜述

為了彌補市場失靈，約束企業(yè)行為，抑制壟斷，實現(xiàn)更高程度的資源優(yōu)化配置，保護公眾利益，規(guī)制理論應(yīng)運而生。它的核心內(nèi)容是政府通過法定的權(quán)利和規(guī)則，運用行政手段，對市場行為主體資格、行為、權(quán)益的干預(yù)和管理。政府規(guī)制是直接的作用于企業(yè)，約束和限制企業(yè)的行為，它有經(jīng)濟規(guī)制和社會規(guī)制兩種。隨著規(guī)制理論在西方國家處理各種市場問題中的應(yīng)用，它經(jīng)歷了五個發(fā)展階段:規(guī)制公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、規(guī)制經(jīng)濟理論、可競爭市場理論、激勵規(guī)制理論。

1、規(guī)制公共利益理論。規(guī)制公共利益理論主張在市場出現(xiàn)失靈的情況下，作為公眾利益的代表政府就得出面對相關(guān)領(lǐng)域進行經(jīng)濟干預(yù)。理查德·波斯納認為，這個理論有兩個重要假設(shè):一是如果讓市場任其發(fā)展，那它將是極端脆弱的，并且容易出現(xiàn)運行缺乏效率和公平的情況；二是政府的規(guī)制行為幾乎沒有成本。根據(jù)這個理論，規(guī)制應(yīng)當(dāng)出現(xiàn)在集中度高且具有外部性的產(chǎn)業(yè)中，為公眾謀取最大的福利。但該理論還存在很多缺陷。首先，該理論沒有說明規(guī)制對社會福利的追求是如何進行的；其次，該理論關(guān)于政府規(guī)制成本為零的假設(shè)不符合實際。在政府處理市場問題時，往往存在很多交易成本、權(quán)力尋租成本，具有隱性特征。

2、規(guī)制俘虜理論。規(guī)制俘虜理論認為，特定利益集團在公共政策的形成和實施中發(fā)揮著重要作用，規(guī)制的提供是為了滿足特定集團的利益需要。它是為了提高某個行業(yè)的利潤水平，并不是代表公眾的利益。該理論是由芝加哥學(xué)派的經(jīng)濟學(xué)家們發(fā)起的。他們認為，政府的基礎(chǔ)性資源是強制權(quán)，它能使社會福利在不同人之間進行轉(zhuǎn)移；規(guī)制的參與雙方都是理性的，通過選擇行為來實現(xiàn)自身利益最大化。

3、規(guī)制經(jīng)濟理論。規(guī)制經(jīng)濟理論是諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎獲得者斯蒂格勒在首次嘗試運用經(jīng)濟學(xué)的基本范疇和標(biāo)準分析方法來分析規(guī)制的產(chǎn)生中產(chǎn)生的。該理論將規(guī)制當(dāng)作經(jīng)濟系統(tǒng)的一個內(nèi)生變量，由規(guī)制需求和規(guī)制供給決定，規(guī)制經(jīng)濟理論能同時解釋規(guī)制實踐過程中產(chǎn)業(yè)規(guī)制以及放松規(guī)制的原因。它倡導(dǎo)規(guī)制由產(chǎn)業(yè)謀取，并主要根據(jù)其利益來設(shè)計和運作。

4、可競爭市場理論。可競爭市場理論是由 Baumol、Panzar和 Willig在 1982年提出的。他們認為規(guī)制并不是那么必要，競爭機制完全可以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置，政府要做的是廢除那些阻止?jié)撛诘倪M入壁壘，推動競爭環(huán)境。針對不同階段壟斷行業(yè)的發(fā)展特點，區(qū)分其自然壟斷性業(yè)務(wù)和非自然壟斷性業(yè)務(wù)，引入適合的競爭機制，可以促使壟斷企業(yè)不斷創(chuàng)新技術(shù)，降低成本，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟的效應(yīng)。

5、激勵規(guī)制理論。激勵性規(guī)制理論是一種在保持原有規(guī)制框架條件下，通過賦予壟斷企業(yè)更大程度上的權(quán)限，給予規(guī)制企業(yè)提高內(nèi)部效率的激勵，使現(xiàn)有壟斷行業(yè)充分考慮其成本，推動運營商更加趨于按市場原則經(jīng)營，同時使服務(wù)的價格更加接近成本加社會平均利潤的水平。激勵規(guī)制主要包括:特許投標(biāo)理論、區(qū)域間比較競爭理論和價格上限規(guī)制等，其中價格上限規(guī)制是應(yīng)用最廣泛的一種。

二、我國自然壟斷行業(yè)規(guī)制改革中存在的問題

自然壟斷是指由于市場的自然條件而產(chǎn)生的壟斷，如果這些壟斷部門進行競爭，則可能導(dǎo)致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。我國自然壟斷行業(yè)主要集中在公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如供水、供電、煤氣、熱力供應(yīng)、電信、交通運輸（包括鐵路、城市交通、港口、水路運輸和機場）、環(huán)境衛(wèi)生設(shè)施和排污系統(tǒng)、固體廢棄物的收集和處理系統(tǒng)。

1、政企不分、行政壟斷色彩濃厚。我國大多數(shù)壟斷行業(yè)憑借其在國民經(jīng)濟中的主體地位，與行政集團關(guān)系密切，政企不分、官商一體的現(xiàn)象比較明顯。這些部門依托政治優(yōu)勢，往往實力強大，資金雄厚，普遍享受高額利潤。例如，我國電力行業(yè)職工的高工資、高福利。隨著經(jīng)濟技術(shù)的發(fā)展和體制改革的深入，政企高度融合的弊端日益顯現(xiàn)。近年來，為緩解電力緊張，用行政代替市場的手段越來越多，電力行業(yè)虧損有所加大，資產(chǎn)負債率上升，經(jīng)常需要國家財政補貼。

2、缺乏規(guī)范有效的法律體系。西方國家自然壟斷行業(yè)的規(guī)制改革證明:規(guī)制立法是規(guī)制過程的核心，規(guī)制改革要以規(guī)制立法為先導(dǎo)。立法是規(guī)范市場的有效手段，如果沒有相關(guān)的法律法規(guī)進行約束，整個市場就會出現(xiàn)無序狀態(tài)。雖然改革的不斷深入，使與改革相配套的法律顯得相對滯后，但與西方發(fā)達國家相比，我國立法滯后程度比較嚴重。目前，我國不僅沒有相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)法，《反壟斷法》也缺乏具體、可操作的實施細則，這極大地影響了產(chǎn)業(yè)改革的進度和效果。例如，我國電力行業(yè)因缺乏“競價上網(wǎng)”的制度，各發(fā)電公司難以在短時間內(nèi)展開競爭。

3、腐敗問題和不正當(dāng)行為經(jīng)常發(fā)生。壟斷可以阻止新的企業(yè)進入，使在位企業(yè)獲得高額的壟斷利潤。為了維持這種利潤甚至汲取更多的利益，企業(yè)往往就會采取權(quán)錢交易，開展不正當(dāng)競爭，如通過壟斷高價、歧視行為、合謀來限制競爭，通過不合理的收費來侵害消費者的利益，從而達到獲取壟斷利潤的目的。這些狀況的存在嚴重違反了市場平等性、競爭性的原則，干擾健康正常的市場秩序。

4、產(chǎn)業(yè)進入壁壘高、行業(yè)缺乏競爭活力。大部分自然壟斷行業(yè)投資大，實力小的企業(yè)很難進入，即使進入了也要付出很大的成本代價。而市場需求也是既定的，新的企業(yè)很難與在位企業(yè)競爭，奪取市場份額。另外，對一些特定行業(yè)，尤其規(guī)模達到一定程度后需要國家的審批，有些地區(qū)實行保護主義，嚴重阻礙了民間資本的介入。由于這種狀況的存在，行業(yè)往往處于寡頭壟斷格局，在位企業(yè)不會為了社會的福利而投入巨大的物力、財力進行技術(shù)創(chuàng)新，因此經(jīng)濟效率低、市場績效差，消費者權(quán)益很難得到保護。

三、我國壟斷行業(yè)規(guī)制改革的對策

隨著改革開放的日益深入，壟斷行業(yè)的狀況在一定程度上阻礙了社會經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展。近日，國家提出要加快社會體制改革，研究建立壟斷利潤調(diào)節(jié)制度，加強對壟斷行業(yè)企業(yè)工資監(jiān)管。這表明國家對壟斷行業(yè)改革的決心和力度的加大。本文運用西方規(guī)制理論的經(jīng)驗，提出相應(yīng)的對策。

1、完善相關(guān)法律法規(guī)，加大監(jiān)督力度。為規(guī)制的順利進行，規(guī)制者應(yīng)具有較大的管理權(quán)，但其管理權(quán)必須通過法律加以限制和約束，政府必須依法行政，規(guī)制的措施要具體適當(dāng)，具有可操作性。雖然《反壟斷法》對壟斷問題作了基本的規(guī)定，但具體的問題還要通過相關(guān)的規(guī)章制度的細化來保證可操作性。對規(guī)制的主體、客體及其相關(guān)的經(jīng)濟活動進行法律的約束和監(jiān)督。首先，明確規(guī)制的目標(biāo)，要達到什么樣的結(jié)果，規(guī)制者應(yīng)從大多數(shù)人的角度出發(fā)，獨立公正地做好對自然壟斷業(yè)務(wù)市場準入、市場管理等本職工作，對壟斷行業(yè)進行調(diào)控，以使產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)分明，政企分開；其次，加快專門的壟斷行業(yè)監(jiān)管法律法規(guī)的完善，如敦促對《石油法》、《電信法》、《民航法》、《電力法》的修改工作，以適應(yīng)現(xiàn)代監(jiān)管的需要；第三，結(jié)合不同行業(yè)的具體特點，允許多種資本進入，實現(xiàn)公私資本的相機參與。例如，可以通過ABS和PFI融資模式，引入私人資本，進行鐵路、大型城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，改變單一化的投資模式，可以減輕國家的負擔(dān)，實現(xiàn)項目的高效運作。

2、引入競爭機制。競爭是提高產(chǎn)業(yè)整體效率、改善社會整體福利的不可缺少的重要因素。在自然壟斷行業(yè)引入競爭機制是個極其復(fù)雜的問題，大的壟斷企業(yè)必然出來阻擋。同時，自然壟斷具有發(fā)展性，自然壟斷行業(yè)不是固定不變的。因此，及時會同產(chǎn)業(yè)部門嚴格地對自然壟斷行業(yè)進行劃分。針對自然壟斷行業(yè)，也要科學(xué)地進行競爭業(yè)務(wù)與非競爭業(yè)務(wù)的劃分，為引入競爭提供依據(jù)。一般來說，對于自然壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務(wù)，政府可放松管制，交由市場競爭；對自然壟斷行業(yè)的非競爭性業(yè)務(wù)實行嚴格的進入管制，不允許市場主體（包括國有企業(yè)和一般企業(yè)）隨便進入。科學(xué)地進行產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，使占自然資源大的壟斷行業(yè)能很好地配置所擁有的資源，促進產(chǎn)業(yè)組織的發(fā)展。根據(jù)本產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，有所為有所不為，對發(fā)展好的產(chǎn)業(yè)繼續(xù)保持其壟斷地位，鼓勵其業(yè)務(wù)的發(fā)展；對弊端彰顯、不利于國民經(jīng)濟運行的自然壟斷行業(yè)，有效地進行業(yè)務(wù)分離和經(jīng)營管理模式的改革。尤其對于非壟斷業(yè)務(wù)，要合理地結(jié)合不同區(qū)域產(chǎn)業(yè)狀況、發(fā)展水平和經(jīng)濟環(huán)境，科學(xué)地分離出去，使該壟斷業(yè)務(wù)既發(fā)揮應(yīng)有的規(guī)模經(jīng)濟性，又實現(xiàn)有效競爭。

3、因地制宜地運用激勵規(guī)制手段。相對一般的市場而言，自然壟斷行業(yè)極其缺乏普遍性的競爭，尤其不對稱信息的存在，使自然壟斷行業(yè)更需要激勵機制。針對我國的國情，自然壟斷行業(yè)管理機關(guān)可采取的激勵機制主要有:最高價格限制管制、特許投標(biāo)制度、區(qū)域間競爭。最高價格限制管制就是規(guī)定了企業(yè)提供單位產(chǎn)品或服務(wù)時可以收取的最高價格。這樣自然壟斷行業(yè)可以積極地通過各種措施來降低成本，以在既定的定價范圍內(nèi)獲得最多的收益。這種規(guī)制早已運用于電信業(yè)，并隨后廣泛應(yīng)用于電力、供水等自然壟斷行業(yè)。特許投標(biāo)制度是在一定的時間限制內(nèi)，政府將給予企業(yè)的事業(yè)特許權(quán)，在特許期結(jié)束后通過競爭投標(biāo)制來重新確定企業(yè)特許權(quán)。這種機制可以促使企業(yè)規(guī)范經(jīng)營，努力完善產(chǎn)品價格、服務(wù)、質(zhì)量等，來爭取持續(xù)的事業(yè)特許權(quán)，也會形成行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的競爭。區(qū)域間競爭主要是將受管制的全國性壟斷企業(yè)分為幾個地區(qū)性企業(yè)，使特定地區(qū)的企業(yè)在其他地區(qū)企業(yè)成就的刺激下提高自己內(nèi)部的效率。這種激勵機制適合寡頭經(jīng)營的自然壟斷產(chǎn)業(yè)。鑒于我國各區(qū)域發(fā)展差異性大，這種激勵模式有著特殊的意義。可根據(jù)行業(yè)的特點，結(jié)合不同區(qū)域的行業(yè)運行狀況，合并企業(yè)與改善企業(yè)管理制度，提升行業(yè)的競爭空間和效能。

四、結(jié)束語

自然壟斷行業(yè)關(guān)系到國計民生，其重要性和面臨的競爭態(tài)勢決定了對其的改革不是一蹴而就，需要在分析我國國情和行業(yè)特性的基礎(chǔ)上，適宜地運用西方規(guī)制理論和實踐經(jīng)驗，建立現(xiàn)代化的企業(yè)管理模式、完善的法律保障和有效的競爭與激勵機制，來推動壟斷行業(yè)的發(fā)展，維護公眾的利益，達到社會福利的最大化。

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