城鄉(xiāng)規(guī)劃中的土地合理利用

□文/姚斯杰

一、問題提出

城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要依據(jù)和手段，在城鄉(xiāng)差距日益凸顯、城市化進(jìn)程不斷加快、農(nóng)村勞動(dòng)力持續(xù)向城市轉(zhuǎn)移的進(jìn)程中，城鄉(xiāng)規(guī)劃逐漸被提上日程。我國正處于城市化、工業(yè)化快速發(fā)展時(shí)期，城市經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展與稀缺的土地資源之間的矛盾持續(xù)加劇，使得城市土地開發(fā)利用范圍不斷擴(kuò)展。而在農(nóng)村，土地是農(nóng)民擁有的除勞動(dòng)力之外的有效“致富”資產(chǎn)，是支撐農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高農(nóng)民收入的基礎(chǔ)。土地不僅為城鎮(zhèn)發(fā)展提供布局與建設(shè)的空間，而且是融資的重要工具，土地增值收益的公平分配在一定程度上是社會公正、社會穩(wěn)定的體現(xiàn)。國外經(jīng)驗(yàn)表明:城市健康有序的發(fā)展與政府充分控制和分配土地收益密切相關(guān)。因此，合理利用土地資源是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃成功進(jìn)行的前提條件，對城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理利用進(jìn)行研究具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

二、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式及其問題

（一）城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式。當(dāng)前我國城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用方式主要表現(xiàn)為以下兩種:第一，農(nóng)村土地征用:土地征用是集體土地向城市用地轉(zhuǎn)換的合法途徑，農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地是城市化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推進(jìn)的客觀要求和必然結(jié)果，是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大趨勢，集體所有制化的土地作為城市用地的重要補(bǔ)充，保證了工業(yè)化、城市化推進(jìn)對土地急劇增長的需求；第二，對土地以招標(biāo)、拍賣、掛牌的方式進(jìn)行城市建設(shè)的配套開發(fā)以及城市土地的綜合管理利用。對城市土地以拍賣的方式賣給房地產(chǎn)商，以招標(biāo)的方式將城市基礎(chǔ)建設(shè)的任務(wù)分配到有能力的單位，從而綜合利用土地資源。

（二）城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題。城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地利用存在的問題主要表現(xiàn)在以下方面:首先，土地征用方面:土地價(jià)格在土地征用中的作用發(fā)揮不到位。征用是國家運(yùn)用強(qiáng)制性的行政手段有償征用農(nóng)民土地的方式。在我國，征用農(nóng)民土地后給農(nóng)民較少的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，土地征用費(fèi)占土地出讓價(jià)格的比重很低，土地的收益分配混亂，加之政府對土地補(bǔ)償費(fèi)的截留，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民利益。此外，市價(jià)和土地征用價(jià)格的巨大反差，土地在集體經(jīng)濟(jì)組織以及其他類型經(jīng)濟(jì)組織之間的不規(guī)范流轉(zhuǎn)大量存在，這種自發(fā)性的流轉(zhuǎn)由于沒有納入統(tǒng)一的土地市場，帶來諸多問題。如用地權(quán)不清晰、產(chǎn)生由價(jià)格和產(chǎn)權(quán)問題而發(fā)生的爭端、土地資源的濫用等；其次，利用招標(biāo)拍賣等方式對土地進(jìn)行分配利用。土地競拍的價(jià)格一般較高，尤其是房地產(chǎn)商為了追逐自身的經(jīng)濟(jì)利益，在高價(jià)得到土地使用權(quán)后，對土地進(jìn)行配套建設(shè)開發(fā)，造成房屋價(jià)格上漲、炒房現(xiàn)象嚴(yán)重。

三、城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地合理利用的政策建議

土地資源的合理利用在城鄉(xiāng)規(guī)劃中有著重要作用，是做好城鄉(xiāng)規(guī)劃的基礎(chǔ)。為充分利用土地資源，促進(jìn)城鄉(xiāng)規(guī)劃中土地的合理有效利用，應(yīng)首先從土地價(jià)格的規(guī)范出發(fā)，一方面對農(nóng)村土地征用進(jìn)行管制；另一方面對土地的招標(biāo)、競拍、掛牌給予合理規(guī)制。

（一）對農(nóng)村土地征用的管制

1、征地補(bǔ)償費(fèi)、土地增值收益分配。根據(jù)地租理論，地租有級差之分，應(yīng)根據(jù)土地的優(yōu)劣程度來確定地租。換言之，對征收的土地給予征地補(bǔ)償費(fèi)時(shí)，應(yīng)有所區(qū)分，根據(jù)地塊帶來的效益確定。對于在可預(yù)測范圍內(nèi)有良好發(fā)展前景，并且用途非常廣泛的地塊，在征用補(bǔ)償費(fèi)的確定時(shí)，應(yīng)區(qū)別于劣質(zhì)地塊。此外，政府在對失地農(nóng)民的同期損失給予補(bǔ)償時(shí)，應(yīng)該加入土地使用后的預(yù)期利益，動(dòng)態(tài)提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，從而既可以降低農(nóng)民對征地的不滿情緒，又提高了土地征用的成效。

按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應(yīng)由土地所有者所有，級差地租Ⅱ應(yīng)由土地所有者和經(jīng)營者共同所有。對土地征用后產(chǎn)生的增值部分，應(yīng)充分考慮被征地者的利益。而據(jù)國家有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料顯示，土地用途轉(zhuǎn)變增值的土地收益中，農(nóng)民約得5%～10%，村一級得25%～30%，政府及部門得60%～70%。因此，規(guī)范征用土地的收益分配是改善現(xiàn)行制度的重要方面，是切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益的重要舉措。

2、征用土地的購地費(fèi)確定。購地費(fèi)應(yīng)由被征購地塊的地價(jià)款、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)構(gòu)成，其中地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)如實(shí)補(bǔ)償，地價(jià)款可根據(jù)農(nóng)地基準(zhǔn)地價(jià)，參考集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后的用途及預(yù)期收益等因素確定，讓農(nóng)民分享額外的增值收益。尤其對于個(gè)人承包集體土地的農(nóng)戶，在承包期還未到達(dá)的前提下，承包的土地已被政府征用，他們的預(yù)期利益更應(yīng)得到保護(hù)。

（二）對土地招標(biāo)、競拍、掛牌的規(guī)制。由于國家允許對經(jīng)營性土地實(shí)行招標(biāo)、招商、拍賣和掛牌，全面推行和嚴(yán)格執(zhí)行經(jīng)營性土地招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓制度，從而凸顯土地資產(chǎn)價(jià)值，為建立公開、公平、公正的土地市場秩序以及有效遏制土地出讓中的暗箱操作提供平臺。經(jīng)營性用地通過擴(kuò)大土地出讓的招拍掛比例，由市場機(jī)制決定土地去向，由政府部門根據(jù)市場情況調(diào)整基準(zhǔn)地價(jià)和出讓底價(jià)，充分挖掘土地的資產(chǎn)價(jià)值。

根據(jù)科斯定理，在明確產(chǎn)權(quán)的前提下，甚至不需要政府干預(yù)市場交易，市場交易便會按照公平合理的價(jià)格來進(jìn)行。市場的真諦不是價(jià)格，而是產(chǎn)權(quán)，只要產(chǎn)權(quán)確定，市場主體便會“議出”合理的價(jià)格。土地是一種特殊商品，地價(jià)是轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)后的經(jīng)濟(jì)收入，招標(biāo)、競拍、掛牌會獲得土地使用權(quán)，因此政府為了保證招標(biāo)、競拍、掛牌的順利進(jìn)行以及土地資產(chǎn)價(jià)值的充分體現(xiàn)應(yīng)該先從制定基準(zhǔn)地價(jià)以及轉(zhuǎn)讓土地的產(chǎn)權(quán)入手，根據(jù)轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的不同、土地的位置、土地使用期限、基礎(chǔ)設(shè)施完善程度、地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、人口密度、城市周圍農(nóng)用地的生產(chǎn)狀況以及交易成本等因素來制定基準(zhǔn)地價(jià)，從源頭上規(guī)制土地的招標(biāo)、競拍、掛牌。

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