英美電信改革比較與借鑒

□文/孫雪梅 劉 茹

國有企業(yè)的固有弊端和政府財(cái)政負(fù)擔(dān)促使英美等發(fā)達(dá)國家對(duì)包括電信業(yè)在內(nèi)的公用事業(yè)掀起了一場改革浪潮。而英美的電信改革，促進(jìn)了電信技術(shù)的進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)的改組和發(fā)展，有力地推動(dòng)了世界電信的競爭和開放。

一、英美電信改革模式比較

英國是歐洲第一個(gè)在國內(nèi)電信市場實(shí)行自由化的國家，其電信改革經(jīng)過了一個(gè)漸進(jìn)的過程。1981年英國電信BT脫離英國郵政；1983年Mercury公司的成立結(jié)束了BT獨(dú)家壟斷電信市場的時(shí)代，建立了由BT與Mercury雙元壟斷的電信運(yùn)營體制；1984年英國政府向公眾出售了BT51%的股份；又于1992年、1993年先后第二、第三次將持有的所有BT股份賣掉。1991年英國政府打破雙寡頭壟斷的電信市場格局，在國內(nèi)電信市場引入全面競爭，至此英國電信業(yè)徹底放開。

與英國私有化、引入新的競爭者模式不同，美國政府是以反壟斷法為依據(jù)將AT&T強(qiáng)行“肢解”為一個(gè)長途電話公司（繼承AT&T）和七個(gè)地方性電話公司，開放長途電信市場的競爭，由此拉開了電信市場的第一次大規(guī)模兼并活動(dòng)。進(jìn)入20世紀(jì)九十年代以后，電信網(wǎng)與Internet日益融合，為了促進(jìn)數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的發(fā)展，進(jìn)一步打破電信市場的壟斷行為，1996年美國政府又制定新的《電信法》，反對(duì)市場割據(jù)，允許互相進(jìn)入，全面開放電信競爭。

事實(shí)上，英美電信改革成為兩種比較典型的模式為其他國家效仿。美國電信業(yè)在改革前基本由私營企業(yè)AT&T公司獨(dú)家壟斷，因此改革的重點(diǎn)不是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度的變革，而是引入競爭機(jī)制和改革管制體系。而英國電信業(yè)在改革前由政府直接經(jīng)營，從產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)踐看，英國政府向社會(huì)公眾發(fā)行股票以出售國有資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)從公共部門向私人部門的轉(zhuǎn)移；同時(shí)放松政府管制，打破國家對(duì)電信產(chǎn)業(yè)壟斷的格局，再逐步引入新企業(yè)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)。因此，其改革模式是企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革和引入競爭同時(shí)進(jìn)行，伴隨著電信業(yè)產(chǎn)權(quán)制度基礎(chǔ)的變革，監(jiān)管體系也相應(yīng)調(diào)整。

二、英美電信監(jiān)管模式的轉(zhuǎn)變

盡管英美的電信改革模式是不同的，但它們都伴隨著電信投資主體的多元化、產(chǎn)權(quán)主體的多元化，對(duì)電信的監(jiān)管模式也隨之做出了調(diào)整。

1、注重健全法律法規(guī)。英美在電信業(yè)的改革中始終重視健全法律法規(guī)。1984年英國政府頒布了《電信法》，廢除了英國電信公司在電信業(yè)的獨(dú)家壟斷經(jīng)營權(quán)，允許民營化；而英國電信市場的管理也主要依據(jù)《電信法》。根據(jù)該《電信法》，獨(dú)立的管制局Oftel頒發(fā)許可證，管制電信業(yè)。

美國的電信業(yè)改革也十分注重立法先行。美國1934年電信法最重要的措施是設(shè)立了監(jiān)督管理電信的聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC），F(xiàn)CC在電信法的指導(dǎo)原則下制定出具體的通信管制政策。從1934年美國電信法頒布以來，美國電信實(shí)際上是FCC管制下的壟斷和競爭兩種經(jīng)營：市話一直是管制下的壟斷經(jīng)營，長話則由于MCI的成立從1969年開展了競爭。美國政府于1996年通過了新的《電信法》，對(duì)互聯(lián)互通和本地市場的開放等問題做了規(guī)定，新的電信法拉開了全面競爭的序幕，特別是要發(fā)動(dòng)有線電視、長話和市話三大市場的競爭，推動(dòng)美國電信市場改革。

2、不斷改組的政府管制機(jī)構(gòu)。英美在電信改革之后都在不斷地調(diào)整獨(dú)立的政府管制機(jī)構(gòu)以適應(yīng)監(jiān)管的需要。1984年英國《電信法案》的頒布和獨(dú)立的管制局Oftel的設(shè)立標(biāo)志著英國電信市場開放時(shí)代的到來。1991年結(jié)束了BT和Mercury兩家賣主獨(dú)霸市場的局面之后，英國電信市場步入新的競爭時(shí)代，隨后逐步形成了廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)（BSC）、獨(dú)立電視委員會(huì)（ITC）、Oftel等九大機(jī)構(gòu)分頭管理電視、電臺(tái)和電信的行政機(jī)制。隨著電子通訊業(yè)的迅猛發(fā)展和21世紀(jì)的到來，英國政府認(rèn)識(shí)到分頭管理的行政機(jī)制已不利于通訊業(yè)的競爭、創(chuàng)新和發(fā)展，按照《2003通訊法案》規(guī)定，通信管制局合并BSC、ITC、Oftel、廣播電臺(tái)局和廣播通訊社五大機(jī)構(gòu)的職能，成為英國廣播、電視、電信和無線通訊服務(wù)領(lǐng)域具有獨(dú)立性質(zhì)的唯一管理機(jī)構(gòu)。

美國電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)由國家層面的FCC和州層面的公用事業(yè)委員會(huì)構(gòu)成，F(xiàn)CC主管國際和洲際業(yè)務(wù)，公用事業(yè)委員會(huì)主管州內(nèi)電信業(yè)務(wù)。美國FCC是按照1934年《電信法》成立的，州公用事業(yè)委員會(huì)也是根據(jù)各州的法律設(shè)立的。FCC從成立伊始就對(duì)電信和廣電進(jìn)行融合性監(jiān)管，其重要目的就是要改變通信產(chǎn)業(yè)存在政出多門、相互分割的狀況，這種完全融合性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠更加有效地促進(jìn)三網(wǎng)業(yè)務(wù)的發(fā)展。美國的電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)自成立以來，其內(nèi)部組成并非一成不變，也隨著電信市場結(jié)構(gòu)的變化和技術(shù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而調(diào)整。FCC不斷的重組，其目標(biāo)是電信由壟斷走向競爭的過渡期內(nèi)最小管制，在市場充分競爭的地方，甚至取消管制。

3、規(guī)制政策的適時(shí)調(diào)整。在電信產(chǎn)權(quán)改革初期，英國管制當(dāng)局在進(jìn)入機(jī)制上采取放松管制政策，同時(shí)強(qiáng)化了對(duì)運(yùn)營商的監(jiān)管。把許可證制度作為一種最主要的管理手段，一方面通過放寬電信經(jīng)營許可證發(fā)放條件和增發(fā)經(jīng)營許可證，讓新運(yùn)營商獲得進(jìn)入市場開展競爭；另一方面又通過控制許可證發(fā)放的數(shù)量和對(duì)持證經(jīng)營商的行為監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)對(duì)電信市場的調(diào)控，建立市場管理體系。美國在AT&T解體、電信引進(jìn)競爭之后，F(xiàn)CC將電信業(yè)務(wù)劃分為基本業(yè)務(wù)和增值業(yè)務(wù)，實(shí)行非對(duì)稱的進(jìn)入管制政策。在引入競爭初期，F(xiàn)CC也是通過采取不對(duì)稱管制政策、逐步放松市場進(jìn)入、資費(fèi)管制等政策主導(dǎo)了電信市場競爭的發(fā)展。到1995年，F(xiàn)CC逐步取消了對(duì)主導(dǎo)性電信公司的限制，使長途電信市場的管制環(huán)境更加開放，隨后FCC逐步取消了對(duì)長途電信公司的價(jià)格管制，長途電信市場向完全競爭的環(huán)境過渡。FCC根據(jù)1996年的《電信法》采取了逐步放松管制的政策，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用。隨著美國電信公司從國內(nèi)競爭轉(zhuǎn)向全球范圍的競爭，F(xiàn)CC對(duì)維護(hù)競爭的監(jiān)管目標(biāo)又進(jìn)行了重大調(diào)整。在進(jìn)入機(jī)制上，進(jìn)入的許可證制度向一般授權(quán)轉(zhuǎn)變，即自由進(jìn)出市場，而無需申請(qǐng)?jiān)S可。

三、我國電信業(yè)產(chǎn)權(quán)改革國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

英美兩國同屬發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)國家，體制健全，法制完善，但兩國改革的模式仍存在差異。美國的產(chǎn)權(quán)改革主要表現(xiàn)在放松規(guī)制，在政策上更傾向于完全放松的模式；而英國選擇民營化的改革，在民營化的同時(shí)，英國也注重吸取美國的改革經(jīng)驗(yàn)，積極探索建立更加有效的電信監(jiān)管機(jī)制。我國的電信產(chǎn)權(quán)改革正處于起步階段，不能脫離自己的國情去照搬現(xiàn)成的理論和發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，要在自己的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的具體環(huán)境中去解決電信業(yè)當(dāng)前緊迫的產(chǎn)權(quán)改革問題。

1、產(chǎn)權(quán)改革與引入競爭機(jī)制并行。英國電信業(yè)的產(chǎn)權(quán)改革是與民營化相伴進(jìn)行的，而英國電信民營化改革之所以能促進(jìn)電信業(yè)的發(fā)展，主要是因?yàn)橛源龠M(jìn)競爭為其重要改革目標(biāo)。因此，對(duì)于我國電信業(yè)，產(chǎn)權(quán)改革和引入競爭機(jī)制并重。雖然我國電信業(yè)在引入競爭機(jī)制以來經(jīng)歷了數(shù)次拆分和3次重組，但仍未實(shí)現(xiàn)有效競爭，其主要矛盾是產(chǎn)權(quán)問題。因?yàn)楦偁幍那疤崾钱a(chǎn)權(quán)主體和結(jié)構(gòu)必須是多元的或不同的，而電信競爭的展開，公平、有序的競爭環(huán)境又有利于建立電信產(chǎn)權(quán)制度。實(shí)施產(chǎn)權(quán)改革、引進(jìn)外部資本的一個(gè)重要目標(biāo)是提高效率。伴隨著適度的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整以及規(guī)制制度的完善，民營資本會(huì)以其巨大的創(chuàng)新能力和無限的活力，提高電信產(chǎn)業(yè)績效，促進(jìn)電信業(yè)有效競爭，但我國的產(chǎn)權(quán)改革又不能簡單地看成私營化，從資金實(shí)力來看，目前我國的民營資本還不具備占據(jù)主導(dǎo)地位的實(shí)力，適時(shí)對(duì)民營資本放開進(jìn)入基礎(chǔ)電信領(lǐng)域是實(shí)行多元化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的可行之策，可以考慮先采取參股的形式，以國有民營的方式作為過渡。

2、競爭性法律制度的有效適用。我國自然壟斷產(chǎn)業(yè)總是沿襲先改革、后立法的傳統(tǒng)，改革立法嚴(yán)重滯后于改革實(shí)踐，立法滯后造成改革中制度的不和諧?！峨娦欧ā窂?980年提議到現(xiàn)在，這一馬拉松式的立法過程使得電信產(chǎn)業(yè)改革立法嚴(yán)重滯后，而電信業(yè)的私有化與開放導(dǎo)致新的公司（包括外資企業(yè)）進(jìn)入電信市場，市場結(jié)構(gòu)和市場環(huán)境的變化迫切需要有新的法律規(guī)范。國家壟斷的電信公司轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)多元化的現(xiàn)代企業(yè)之后，國家也只能通過法律對(duì)電信市場進(jìn)行干預(yù)。英美電信改革的共性是預(yù)先制定了較為完善的法律法規(guī)，使整個(gè)改革過程有法可依。因此，我國目前《電信法》應(yīng)盡快發(fā)布和實(shí)施，并在此框架下修訂相關(guān)法規(guī)，以完善的法律法規(guī)為電信業(yè)逐步實(shí)現(xiàn)投資主體及產(chǎn)權(quán)多元化提供根本的依據(jù)。

3、規(guī)制機(jī)構(gòu)與規(guī)制政策的調(diào)整。在英美電信業(yè)的產(chǎn)權(quán)變更或放松管制過程中，對(duì)獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立或調(diào)整提出了要求，這為轉(zhuǎn)變我國電信監(jiān)管職能提供了一個(gè)可以借鑒的范式。隨著我國電信業(yè)產(chǎn)權(quán)改革的深入，非國有經(jīng)濟(jì)所占比重越來越高，形成多元化的競爭主體，產(chǎn)權(quán)主體與投資主體的多元化為政府規(guī)制提出了新的更高要求，建立獨(dú)立的規(guī)制機(jī)構(gòu)似乎已成為必然之勢。即有效的管制機(jī)構(gòu)必須獨(dú)立于運(yùn)營者，并免受政治變化的壓力，通過制定政策和實(shí)施決定全權(quán)管制電信市場。我國建立現(xiàn)代意義的電信管制始于1998年成立信息產(chǎn)業(yè)部，仿照美國FCC建立與政府部門分立的獨(dú)立管制機(jī)構(gòu)的提法缺乏政治前提，在現(xiàn)行體制架構(gòu)下，可以考慮建立直接隸屬于國務(wù)院下的電信監(jiān)督委員會(huì)，電信監(jiān)督委員會(huì)與工業(yè)和信息化部分立，專門負(fù)責(zé)對(duì)電信市場進(jìn)行監(jiān)督管理，向國務(wù)院負(fù)責(zé)和報(bào)告工作，保持一定的獨(dú)立性。

英美管制機(jī)構(gòu)依據(jù)各自電信發(fā)展所處的不同階段在電信管制政策上做出了相應(yīng)調(diào)整，并且這種調(diào)整仍在繼續(xù)。目前，我國還處于產(chǎn)權(quán)改革的早期，所需的法律、法規(guī)極不完善，還未設(shè)立相對(duì)獨(dú)立的電信管制機(jī)構(gòu)，因此更需要結(jié)合我國電信業(yè)發(fā)展的具體情況，及時(shí)調(diào)整進(jìn)入機(jī)制、資費(fèi)、互聯(lián)互通等管制政策。

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