成都城鄉(xiāng)一體化發(fā)展面臨的困難及啟示

□文/邢 淳

隨著生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，城市和鄉(xiāng)村以一個(gè)整體出現(xiàn)，城鄉(xiāng)之間貨物、服務(wù)、人員和資本等要素自由流動(dòng)，使城鄉(xiāng)差別逐步縮小，從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的一體化。成都自2003年以來率先在全國(guó)推行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)有了巨大進(jìn)步。無論是城鄉(xiāng)居民的收入與生活水平，還是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展均取得了顯著成效。但是，成都市在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展過程中還面臨一些問題，如體制和政策的制約、資金的短缺、農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移、環(huán)境保護(hù)問題等。這些問題如果長(zhǎng)期得不到解決，就會(huì)制約城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)一步發(fā)展。

一、二元結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期制約

由于各種歷史和經(jīng)濟(jì)原因，我國(guó)社會(huì)形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)以及與城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)相對(duì)應(yīng)的相關(guān)法律和政策，已成為制約城鄉(xiāng)一體化的瓶頸。主要包括土地政策和制度、戶籍管理制度和法律體系、農(nóng)村金融體制、行政管理體制，等等。比如，農(nóng)村土地承包權(quán)和集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)面臨法律和政策上的束縛，制約土地規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)和農(nóng)地效益提高。又如，由于城鄉(xiāng)二元戶籍分割，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民總體上仍無法融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，享受不到同城同待遇，全國(guó)范圍內(nèi)的社保動(dòng)態(tài)管理體系無法建立。在這種大的因素背景下，成都城鄉(xiāng)一體化同樣受到了這些因素的約束，極大地制約了城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快。

從最明顯的城鄉(xiāng)居民收入差距上看，成都市在近幾年的城鄉(xiāng)一體化實(shí)踐中已經(jīng)得到了很大的改善。從成都市統(tǒng)計(jì)年鑒中得到的數(shù)據(jù)可知，2007年成都市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入14，849元，增速為16.1%，農(nóng)民人均純收入為5，642元，增速為15.0%；2008年成都市農(nóng)民人均純收入達(dá)6，481.46元，增幅14.9%，增長(zhǎng)速度超過城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長(zhǎng)速度（14.1%），城鄉(xiāng)居民人均收入比由上年的2.63∶1縮小為2.61∶1，呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的態(tài)勢(shì)，但是城鄉(xiāng)差距仍然非常明顯。

再?gòu)某青l(xiāng)之間的醫(yī)療衛(wèi)生差異狀況來看。以2002年為例，全成都市的衛(wèi)生資源中城市約占80%，而農(nóng)村僅占20%。財(cái)政對(duì)農(nóng)村衛(wèi)生的投入僅占衛(wèi)生總投入的26.04%；農(nóng)村居民人均衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)僅為城市居民的1/150。

所以，長(zhǎng)期形成的二元結(jié)構(gòu)對(duì)城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)有很大的影響，因此制度的創(chuàng)新將成為成都城鄉(xiāng)一體化的重要任務(wù)。

二、資金的短缺問題

我國(guó)之所以近年來才開始大力推行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展，是因?yàn)橐郧敖?jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，發(fā)展階段要求我們優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，只有工業(yè)強(qiáng)大，才有資金去推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展，可見資金是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)鍵因素。

雖然成都在城鄉(xiāng)一體化過程中已經(jīng)總結(jié)了一些籌集資金的可行經(jīng)驗(yàn)，但從總體上來說，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尤其是資本市場(chǎng)還不是非常完善的情況下，資金的短缺無疑是一個(gè)非常棘手的問題。

三、農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移和就業(yè)問題

隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，城市得到迅速發(fā)展，城市化率有了明顯的提高，《成都市城市化發(fā)展第十一個(gè)五年規(guī)劃》更是明確提出了成都城市化發(fā)展目標(biāo)：到2010年，按城市常住人口計(jì)算，城市化率將達(dá)到65%以上，平均每年將向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移農(nóng)民28萬人以上。由此可見，成都市的城市化發(fā)展是非常迅速的。

這時(shí)大量的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力就會(huì)源源不斷地向城市轉(zhuǎn)移。一方面城市的就業(yè)壓力本身就很大；另一方面農(nóng)村勞動(dòng)力的文化素質(zhì)較低，很難符合現(xiàn)代化企業(yè)的要求。相較東部地區(qū)而言，西部地區(qū)普遍工業(yè)化水平和城市化水平低，資源配置效率也有待改善，資本存量不足（尤其是農(nóng)村人力資本），資本增量稀缺，技術(shù)進(jìn)步的傳導(dǎo)機(jī)制落后。在這種背景下，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和就業(yè)問題對(duì)城鄉(xiāng)一體化的建設(shè)而言是一個(gè)很大的壓力。

四、環(huán)境保護(hù)問題

工業(yè)化對(duì)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程會(huì)產(chǎn)生很大的影響，因此成都城鄉(xiāng)一體化也是伴隨著工業(yè)化的提高迅速發(fā)展的。在此過程中，以犧牲環(huán)境來換取短暫的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的思想普遍存在。因此，在發(fā)展的過程中，環(huán)境保護(hù)的壓力較大。

1、成都城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的啟示。作為人口過千萬的大城市，成都人多地少，農(nóng)民占2/3，人均耕地不足一畝，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)矛盾十分突出。在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，從2003年開始，在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展的進(jìn)程中，成都實(shí)施了“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化”的工作部署，以致力于破解二元結(jié)構(gòu)和三農(nóng)難題。

2、進(jìn)行創(chuàng)新制度，促進(jìn)要素流動(dòng)。有效率的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式要求生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)，而城鄉(xiāng)一體化的目的所在，就是要讓一切生產(chǎn)要素，包括資本、技術(shù)、信息，尤其是勞動(dòng)力在發(fā)展的過程中流動(dòng)起來，在這個(gè)過程中實(shí)現(xiàn)不同市場(chǎng)主體、不同要素所有者在競(jìng)爭(zhēng)起點(diǎn)上的公平。而要使這一目的得以實(shí)現(xiàn)，就必須打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的城鄉(xiāng)二元障礙，通過創(chuàng)新制度設(shè)計(jì)來促進(jìn)生產(chǎn)要素流動(dòng)，讓市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用得以充分發(fā)揮。

成都市重點(diǎn)圍繞建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放的勞動(dòng)力市場(chǎng)，先后就失地?zé)o業(yè)農(nóng)民安置、失地?zé)o業(yè)農(nóng)民再就業(yè)、農(nóng)村勞動(dòng)力培訓(xùn)和就業(yè)工作，以及與農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移流動(dòng)密切相關(guān)的征地農(nóng)轉(zhuǎn)非人員社保、城鄉(xiāng)居民最低生活保障、一元化戶籍管理等城鄉(xiāng)一體化工作要點(diǎn)出臺(tái)了系列配套政策。

3、進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)體制改革創(chuàng)新。土地是農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)，它承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民保障兩個(gè)方面的職能。隨著我國(guó)30年的改革開放，產(chǎn)業(yè)布局以及發(fā)展導(dǎo)向發(fā)生了巨大變化，同工業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)相比，農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值和附加值相對(duì)較低，這也造成了農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的脆弱性和單戶農(nóng)民很難在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中規(guī)避和抵御風(fēng)險(xiǎn)。

成都市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的核心是“三農(nóng)”問題，成都市2008年初出臺(tái)的“一號(hào)文件”，率先在全國(guó)開展農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。這份名為《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》的文件，將改革的重點(diǎn)鎖定在開展農(nóng)村集體土地和房屋產(chǎn)權(quán)登記、創(chuàng)新耕地保護(hù)機(jī)制、推動(dòng)農(nóng)村建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)和開展農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)使用權(quán)流轉(zhuǎn)等方面試點(diǎn)。為了解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的弱勢(shì)境遇，成都市深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，建立健全產(chǎn)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、擔(dān)保以及繼承、贈(zèng)與等制度和機(jī)制，試驗(yàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)股權(quán)化、承包經(jīng)營(yíng)權(quán)長(zhǎng)期固定不變等。并且成都市還著力推進(jìn)土地管理制度創(chuàng)新，建立集體土地?fù)Q集體經(jīng)濟(jì)，土地承包權(quán)換社保，宅基地?fù)Q住房的制度。

這種在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌過程中推進(jìn)的土地制度恰恰成為土地發(fā)展的第三個(gè)階段：從分散到集中。有條件的村莊在農(nóng)民集中居住地和耕種地集中的基礎(chǔ)上，成立農(nóng)村土地股份合作社，通過政府扶持引導(dǎo)和自發(fā)融資等渠道，積極發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，以工業(yè)發(fā)展促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展，用公司經(jīng)營(yíng)和大戶經(jīng)營(yíng)的模式來參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，抵擋市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也增加了農(nóng)戶收入，部分或全部地解決了當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的就業(yè)問題。

4、政府對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的積極推進(jìn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的基本支撐，它主要是一個(gè)對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進(jìn)行技術(shù)改造，推動(dòng)農(nóng)業(yè)科技進(jìn)步的過程?；舅悸肥谴_定主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、實(shí)行區(qū)域布局、依靠龍頭帶動(dòng)、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營(yíng)，實(shí)行市場(chǎng)牽頭、龍頭帶動(dòng)基地、基地連接農(nóng)戶的產(chǎn)業(yè)組織形式。這種系統(tǒng)化的運(yùn)作，沒有政府的主導(dǎo)和參與，在現(xiàn)在農(nóng)民整體素質(zhì)不高、市場(chǎng)前瞻性和對(duì)市場(chǎng)把握不準(zhǔn)確的條件下，很難自發(fā)地實(shí)現(xiàn)充分發(fā)揮農(nóng)民在產(chǎn)業(yè)化過程中的作用。

政府推動(dòng)規(guī)劃，市場(chǎng)配置資源是成都市推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的一個(gè)鮮明特色。成都市以建立健全市場(chǎng)化資源配置的機(jī)制為關(guān)鍵，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展的動(dòng)力和通過農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，拉長(zhǎng)第一產(chǎn)業(yè)在產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后的作業(yè)鏈、價(jià)值鏈，通過特色農(nóng)業(yè)的社會(huì)化大生產(chǎn)，以轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力方式及其配置機(jī)制，注重因地制宜打造特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，形成強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)支撐，調(diào)整和優(yōu)化城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)成都城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。

5、改善公共產(chǎn)品服務(wù)，連接城鄉(xiāng)發(fā)展。政府的職能之一就是為全社會(huì)提供公共產(chǎn)品，監(jiān)管社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。在以政府行為推進(jìn)的“城鄉(xiāng)一體化”過程中，政府的行為邊界是以市場(chǎng)失靈的邊界為止。成都市委、市政府采取政策資源組合配套、系列推出的方式，在城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中，針對(duì)“鄉(xiāng)”這個(gè)矛盾的主要方面，卓有成效地用“看得見的手”來聚焦和供給公共產(chǎn)品。主要手段有：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社保制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的衛(wèi)生制度、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的就業(yè)制度以及教育制度。

[1] 劉興萍.成都市城鄉(xiāng)一體化的實(shí)踐研究.西南交通大學(xué)研究生學(xué)位論文.

[2] 范繼斌，林德萍.試論產(chǎn)業(yè)在成都城鄉(xiāng)一體化中的支撐作用.天府新論，2006.6.

[3] 吳正德.成都城鄉(xiāng)一體化是城市發(fā)展中解決“三農(nóng)”問題的正確抉擇.決策咨詢通訊，2008.2.