市政基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管與社會監(jiān)督中的問題

□文/張 磊

市政基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管與社會監(jiān)督中的問題

□文/張 磊

本文以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)境下的重慶為背景，分析當(dāng)前市政基礎(chǔ)設(shè)施管理中的政府監(jiān)管和社會監(jiān)督中存在的問題，并分析成因，提出改進當(dāng)前問題的相關(guān)對策。

市政基礎(chǔ)設(shè)施；監(jiān)管；對策

市政基礎(chǔ)設(shè)施工程事關(guān)城市功能、載體能力、政府形象，涉及公共利益和公眾安全，是營造和諧人居環(huán)境不可或缺的重要保證。作為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌環(huán)境下的西部直轄市，由于各級行政主管部門不斷加強市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的監(jiān)督管理，增強了工程參建各方責(zé)任主體的法律意識和質(zhì)量意識，市政基礎(chǔ)設(shè)施工程質(zhì)量水平正在逐步提高，重慶市政基礎(chǔ)設(shè)施在面臨著前所未有的快速發(fā)展的同時，在市政基礎(chǔ)設(shè)施工程政府監(jiān)管和社會監(jiān)督公眾參與方面，也存在著很多問題亟待解決。

2009年1月26日《國務(wù)院關(guān)于推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》（國發(fā)［2009］3號）對推進重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的總體要求對戰(zhàn)略任務(wù)加以明確，探索建立市政基礎(chǔ)設(shè)施的政府監(jiān)管體系和社會監(jiān)督機制，以維護公眾利益和公共安全。本文正是在這樣的背景下，展開對市政基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管問題的調(diào)查分析的，檢視當(dāng)前市政基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的種種問題，探究其成因，并作出回應(yīng)。

一、當(dāng)前市政基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管和社會監(jiān)督中存在的問題

1、法律法規(guī)在市政設(shè)施市政基礎(chǔ)設(shè)施維護管理單位的監(jiān)管上尚屬空白，缺失市政設(shè)施市政基礎(chǔ)設(shè)施維護管理市場準(zhǔn)入條件和相應(yīng)管理制度。重慶市現(xiàn)行《條例》對此也未作規(guī)定，市政基礎(chǔ)設(shè)施維護管理主體多元化帶來的安全問題日益突出。

2、城市建設(shè)與日常管理并重的指導(dǎo)思想未能在政府監(jiān)管體系中得以體現(xiàn)，市政基礎(chǔ)設(shè)施并聯(lián)審批制度有待完善。市政部門對市政基礎(chǔ)設(shè)施的設(shè)計和竣工驗收參與不夠或無法參與，造成“問題市政基礎(chǔ)設(shè)施”成為既成事實，造成“接管即整治”的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3、市政基礎(chǔ)設(shè)施監(jiān)管主體過多、缺位、錯位導(dǎo)致的監(jiān)管效果不佳。從監(jiān)管主體上看，一方面監(jiān)督主體的過多容易導(dǎo)致職責(zé)不明，互相踢皮球的現(xiàn)象；另一方面在監(jiān)督體系方面，自上而下的監(jiān)督強化，平行監(jiān)督和自下而上的監(jiān)督弱化，往往造成監(jiān)督不力；一些領(lǐng)域監(jiān)管主體重復(fù)交叉，而有些領(lǐng)域監(jiān)管主體缺位、錯位，甚至存在監(jiān)管主體對市政基礎(chǔ)設(shè)施管理過程中存在的問題所進行的承諾落實不及時或推諉不予以落實的情況。

4、監(jiān)管過程和效果缺乏成本-效益分析，經(jīng)濟性和科學(xué)性不強。沒有對監(jiān)管活動進行專門的成本-收益分析，造成目前高昂的行政監(jiān)管成本、消費者受到的大量不公正待遇以及監(jiān)管過多導(dǎo)致的巨大遵守成本等現(xiàn)象。

5、政府信息公開存在的若干問題。目前，重慶市的政府信息公開的內(nèi)容有限，存在著如下缺陷：（1）形式上公開多，實質(zhì)上公開少；（2）結(jié)果公開多，過程公開少；（3）原則方面公開多，具體方面公開少；（4）公眾被動接受的多，主動參與的少；（5）公開政府正面信息多，負(fù)面信息公開少。

6、公眾參與存在的若干問題。目前，重慶市的公眾參與還處于低層次，存在很多不足，廣大民眾普遍對自己所應(yīng)該享有的法定權(quán)利和社會服務(wù)內(nèi)容等認(rèn)識模糊，對是否要參與、如何參與、參與的內(nèi)容等了解的很少。

與城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營者相比，廣大消費者處于一種天然的劣勢，因為需要進行聽證的項目通常具有一定的技術(shù)性，消費者在專業(yè)方面缺少與經(jīng)營者相抗衡的知識，因而在意見表達(dá)上也蒼白無力，信息不對稱導(dǎo)致公眾參與流于形式。

二、市政基礎(chǔ)設(shè)施政府監(jiān)管和社會監(jiān)督中存在的問題成因分析

1、地方性法規(guī)難以適應(yīng)當(dāng)前新形勢發(fā)展需要或法規(guī)暫時空白?！吨貞c市市政工程設(shè)施管理條例》（以下簡稱《條例》）已運行達(dá)十年之久，在管理方式、管理措施等方面變得滯后，諸多內(nèi)容已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前新形勢的需要。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對市政基礎(chǔ)設(shè)施作的相關(guān)新的規(guī)定，需要在地方性法規(guī)中結(jié)合實際情況予以銜接。

2、政府身兼市場監(jiān)管、投資主體雙重角色，形成依法監(jiān)督的“瓶頸”局面。由于市政基礎(chǔ)設(shè)施工程公益性的特點，決定了市政基礎(chǔ)設(shè)施工程的投資方式主要是政府投資方式，而政府又是作為市場監(jiān)管的主體，因此，就會形成市場監(jiān)管和投資主體之間的矛盾。在這種矛盾的約束下，質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)公正執(zhí)法、依法監(jiān)督將形成“瓶頸”。

3、城市基礎(chǔ)設(shè)施的自然壟斷性質(zhì)。由于城市基礎(chǔ)設(shè)施自然壟斷性質(zhì)的存在，作為行業(yè)主管的政府部門，無法對自己有準(zhǔn)確定位，市政工程監(jiān)督機構(gòu)的“依法行政”受到干擾，無法真正體現(xiàn)“執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的公正執(zhí)法原則。

4、導(dǎo)致消費者天然的弱勢地位。與城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營者相比，廣大消費者處于一種天然的劣勢，因為需要進行聽證的項目通常具有一定的技術(shù)性，消費者在專業(yè)方面缺少與經(jīng)營者相抗衡的知識，因而在意見表達(dá)上也顯得蒼白無力，信息不對稱導(dǎo)致公眾參與流于形式。

三、市政基礎(chǔ)設(shè)施問題解決之道

1、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部對市政基礎(chǔ)設(shè)施作的相關(guān)新規(guī)定，需要在地方性法規(guī)中結(jié)合實際情況予以銜接。市區(qū)兩級政府關(guān)于市政基礎(chǔ)設(shè)施建立定期溝通機制，針對相關(guān)問題會商解決辦法或?qū)⑹姓A(chǔ)設(shè)施管理中取得的制度創(chuàng)新及時總結(jié)出來，并能夠在地方性法規(guī)中加以規(guī)范。

2、城市建設(shè)與日常管理并重的指導(dǎo)思想不僅體現(xiàn)在立法的體例結(jié)構(gòu)上，在市政基礎(chǔ)設(shè)施的實際操作中也要充分體現(xiàn)。積極吸納建設(shè)領(lǐng)域并聯(lián)審批制度的積極成果，提高市政行政主管部門對于市政基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)計、竣工驗收的參與度，并增補市政行政主管部門在某些環(huán)節(jié)無法參與的相關(guān)規(guī)定。

3、加快推進政府非經(jīng)營性投資項目代建制，為創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)提供模式。完善社會資本投資激勵機制，采取建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓（BOT）、項目收益?zhèn)I(yè)主招標(biāo)等方法，推進投資主體多元化。加強對政府投資項目的監(jiān)督管理，規(guī)范各類投資主體的投資行為。

4、在推行招投標(biāo)和特許經(jīng)營制度基礎(chǔ)上，加大市政設(shè)施監(jiān)督檢查力度，進行成本-效益分析，適應(yīng)市政設(shè)施市場化改革趨勢。在項目竣工投入使用后，進行有效的后評估，并推進典型案例分析制度化、常態(tài)化，及時將經(jīng)驗教訓(xùn)總結(jié)，并在其他同類項目中予以推廣。

5、建立與各協(xié)辦部門之間的定期和不定期聯(lián)席會議制度和建議反饋機制。通過報紙、網(wǎng)絡(luò)等媒介建立相關(guān)部門與公眾的互動機制及跟蹤機制，以解決日常管理中遇到的問題，接受社會監(jiān)督，提高行政效率，體現(xiàn)執(zhí)政為民意識。

6、轉(zhuǎn)變政府信息公開理念。（1）建立政府信息公開的激勵、監(jiān)督及考核機制；（2）構(gòu)建政府監(jiān)管的信息平臺，減少信息不對稱；（3）建立公眾參與的激勵機制，降低公眾參與成本；（4）在必要的時候，擴大公眾參與的途徑，可借助座談會、論證會、甚至網(wǎng)絡(luò)等方式。

此外，聽證會、論證會和座談會等涉及到參與者的選擇問題，這是一個比較復(fù)雜的問題，不僅因政府監(jiān)管決策的目標(biāo)不同而有所差異，而且還會受到諸如政治、經(jīng)濟、社會、文化等條件的制約，一般來說要考慮“適當(dāng)均衡性”，一方面可以防止權(quán)力尋租，減少監(jiān)管機關(guān)被企業(yè)所捕獲的風(fēng)險；另一方面有助于監(jiān)管機構(gòu)在全面考慮的基礎(chǔ)上科學(xué)民主地決策。

市政基礎(chǔ)設(shè)施工程監(jiān)督部門強化自身建設(shè)，創(chuàng)新改革，轉(zhuǎn)變觀念，強化監(jiān)督工作，做好“監(jiān)幫結(jié)合”，實現(xiàn)“法制化、科學(xué)化、規(guī)范化”的監(jiān)督管理。在時機成熟后，可以采取更加靈活的激勵方式和協(xié)商方式進行監(jiān)管，通過引入競爭或明確獎懲的方式給予企業(yè)提高效率的刺激和誘導(dǎo)，強調(diào)的不僅僅從監(jiān)管的目標(biāo)出發(fā)設(shè)置監(jiān)管措施，同時也參照被監(jiān)管企業(yè)的經(jīng)營目標(biāo)，把企業(yè)內(nèi)部的管理和市場約束也納入政府監(jiān)管的范疇，引導(dǎo)他們來支持監(jiān)管目標(biāo)的實現(xiàn)。協(xié)商監(jiān)管，即監(jiān)管機構(gòu)與被監(jiān)管企業(yè)之間就如何進行監(jiān)管達(dá)成協(xié)議，即由原來的被動接受監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訁⑴c決策，制定監(jiān)管政策。

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重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院）