我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼問題

□文/王梅欣

我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼問題

□文/王梅欣

目前，我國農(nóng)業(yè)保險市場嚴重萎縮，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展受到嚴重束縛，盡快出臺促進農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的政策迫在眉睫。本文針對我國農(nóng)業(yè)保險實際情況，提出農(nóng)業(yè)保險補貼發(fā)展思路，并給出實施建議。

農(nóng)業(yè)保險；財政；補貼

農(nóng)業(yè)是我國經(jīng)濟發(fā)展的基礎產(chǎn)業(yè)，同時又是高風險、低收益的產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)保險的補償損失性質決定其在農(nóng)業(yè)發(fā)展中有著舉足輕重的影響。我國農(nóng)業(yè)保險經(jīng)歷了一個相對緩慢的發(fā)展過程，在辦理農(nóng)業(yè)保險業(yè)務初期，均采用商業(yè)化經(jīng)營的模式，絕大多數(shù)保險機構提供的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務處于嚴重虧損的狀態(tài)，導致該業(yè)務急劇萎縮，很多地方甚至停辦農(nóng)業(yè)保險業(yè)務。目前，我國的農(nóng)業(yè)保險仍未得到快速發(fā)展，這與農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營模式、國家政策扶持力度有很大的關系。2004～2008年中共中央、國務院連續(xù)五年在1號文件中提出推進政策性農(nóng)業(yè)保險的試點工作。2004年，中國保監(jiān)會正式啟動了政策性農(nóng)業(yè)保險試點，從2007年開始，除地方財政補貼外，我國中央財政支付農(nóng)業(yè)保險補貼達20多億元，2008年達60多億元，以后還將進一步增加。雖然政府加大了農(nóng)業(yè)保險補貼的力度，我國的農(nóng)業(yè)發(fā)展仍然存在很多難以解決的問題。

一、我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼問題

（一）農(nóng)業(yè)保險補貼標準難以確定。從國外做法來看，由于各國及地區(qū)之間的自然條件和風險程度存在一定差異，故其補貼情況不盡相同，補貼水平也不是一成不變的。我國地大物博，各個地區(qū)的自然條件千差萬別，經(jīng)濟發(fā)展水平十分不平衡，這就決定了我國農(nóng)業(yè)保險的補貼也不可能實行統(tǒng)一的標準。特別是西部地區(qū)無論其經(jīng)濟實力還是自然條件都遠不及東部地區(qū)。目前如何確定一個較為科學的補貼標準，在政府能夠負擔、農(nóng)民愿意投保、保險公司同意承保這三個條件之間尋求一個均衡點，還沒有解決。

（二）農(nóng)業(yè)保險補貼力度不足。我國雖然不能像美國那樣每年給予30億美元的農(nóng)作物保險補貼，但是在發(fā)展農(nóng)業(yè)保險過程中僅僅采用免征營業(yè)稅而不給農(nóng)業(yè)保險任何補貼的方法，顯然是不行的。有數(shù)據(jù)表明，1998～2000年我國平均每年政策性補貼支出817.35億元，相當于農(nóng)業(yè)保費補貼的7倍，其中糧棉油價格補貼平均每年支出605.36億元，相當于農(nóng)業(yè)保費補貼數(shù)量的5倍?？梢?，我國財政補貼仍注重對農(nóng)產(chǎn)品價格補貼，而對農(nóng)業(yè)保險補貼力度卻明顯不足。

（三）缺乏農(nóng)業(yè)巨災風險分擔機制。雖然很多學者倡議在政策性農(nóng)業(yè)保險試點中承辦主體積極探索農(nóng)業(yè)保險再保險這一渠道，但是無論是國家還是地方政府均沒有為農(nóng)業(yè)保險的再保險提供財政補貼。雖然政策明確要求在試點中建立各級農(nóng)業(yè)巨災風險準備金，但是從實際執(zhí)行情況來看，效果實在差強人意。各個試點幾乎沒有建立所謂的巨災風險機制，更沒有巨災風險準備金的建立，巨災風險準備金的具體使用辦法更是無從談起。

（四）農(nóng)業(yè)保險缺乏法律保障。我國的農(nóng)業(yè)補貼實際上是最近幾年才發(fā)展起來，起步晚，基礎弱，沒有相應的法律法規(guī)做保障。我國專門性的法規(guī)是1995年6月通過的，經(jīng)2009年修訂的《中華人民共和國保險法》，在涉及到農(nóng)業(yè)保險的內(nèi)容只是“農(nóng)業(yè)保險由行政法規(guī)另行規(guī)定”，至今我國都未出臺專門的《農(nóng)業(yè)保險法》。在政策的實際實施過程中，由于沒有明確的規(guī)范和制度，短期目標和長期戰(zhàn)略未得到很好的執(zhí)行，農(nóng)業(yè)補貼的具體操作人、補貼對象和補貼金額具有很大的隨意性；其次，由于沒有明確的法律規(guī)定補貼的指定執(zhí)行者，導致在補貼實施中涉及多個部門，意見很難達成一致，再加上地方保護主義的影響，降低了農(nóng)業(yè)保險補貼的資金使用效率。

（五）補貼范圍狹窄。農(nóng)業(yè)保險參與主體主要有兩個：一個是承保公司；另一個是投保農(nóng)戶，財政補貼的對象也是這兩個主體。我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務在經(jīng)營過程中一直受到“兩難”困擾：一方面是農(nóng)民投保不起，另一方面是保險機構承保不起。這在很大程度上導致了在商業(yè)化的經(jīng)營模式下農(nóng)業(yè)保險市場供求的失衡，農(nóng)民因支付能力較弱，缺乏對農(nóng)業(yè)保險的需求；而農(nóng)業(yè)保險公司因為承擔著賠付率過高、入不敷出的風險，故減少對農(nóng)業(yè)的承保。但是長期以來，我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務在發(fā)展過程中得到的財政補貼微乎其微。農(nóng)業(yè)保險業(yè)務除了受到免征5%營業(yè)稅的優(yōu)惠以外，其他方面的待遇與商業(yè)保險無異；農(nóng)戶在參保過程中收到的補貼也較少。綜觀世界各國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展歷程，早在七八十年代，日本政府對農(nóng)業(yè)保費補貼已經(jīng)達到總保費收入的59%；美國政府對農(nóng)業(yè)保費補貼約占農(nóng)作物保費收入的42%左右。

二、我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼建議

（一）因地制宜，制定區(qū)域性補貼制度。我國目前的情況是地區(qū)風險差異大，農(nóng)業(yè)收入水平層次不齊甚至差距很大，而現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)保險業(yè)務對保險費率并未嚴格區(qū)分，若按統(tǒng)一的保費補貼率進行補貼，則會加劇農(nóng)戶保費負擔的不對等性，進一步激化逆向選擇的行為。筆者認為，為了提高補貼資金的運用效率，在對農(nóng)業(yè)保險進行補貼時，應該采取差別的補貼標準，即在對農(nóng)業(yè)保險進行補貼的過程中，通過科學的計算方法確定政府到底需要提供多少資金，農(nóng)業(yè)保險的參與者又應該承擔多少成本。這就要考慮兩個因素：一是農(nóng)業(yè)保險區(qū)域保險費率；二是不同地區(qū)農(nóng)民的支付能力。一般情況下，保費的補貼率或補貼額基本上與農(nóng)業(yè)保險的費率呈正相關關系，費率越高，需要補貼的額度越大。區(qū)域保險費率充分考慮了地區(qū)風險的差異性和農(nóng)業(yè)災害的損失程度，能夠比較公平地反映出農(nóng)民的保費負擔和保險公司的風險責任，只有在這樣的費率區(qū)分下制定出不同的補貼標準，才能在一定程度上減少投保人的逆選擇行為，避免政府補貼資金運作效率的損失。

（二）拓寬補貼資金渠道?，F(xiàn)階段農(nóng)業(yè)保險補貼資金的匱乏是制約我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的主要瓶頸。為了建設社會主義新農(nóng)村，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，在財政收入和支出不斷增加的基礎上，調(diào)整財政支出結構和財政支農(nóng)結構迫在眉睫，將不適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的傳統(tǒng)方式的支出逐步轉變?yōu)檗r(nóng)業(yè)保險補貼。例如，政府每年的農(nóng)業(yè)救濟費用接近100億元，若把該項政府支出的一部分轉向農(nóng)業(yè)保險補貼，這樣既能增強農(nóng)民的風險防御能力，又能提高救災資金的有效使用；其次，若將資本市場資金引入農(nóng)業(yè)保險，對農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展無疑是具有極大的推動作用。農(nóng)業(yè)損失特別是巨災損失的發(fā)生極大地威脅保險人的生存和農(nóng)業(yè)保險的持續(xù)發(fā)展，但將損失放入資金規(guī)模龐大的資本市場就顯得微不足道了。采用這種融資方式，在擴大資金來源的基礎上提高了分散風險和抵抗風險的能力。

（三）建立健全農(nóng)業(yè)保險巨災風險準備金制度。目前，我國農(nóng)業(yè)再保險發(fā)展相對滯后，從我國農(nóng)業(yè)保險各個試點來看，農(nóng)業(yè)再保險并未起到實際的作用，因此探索農(nóng)業(yè)保險巨災風險金制度迫在眉睫。從歷史來看，農(nóng)業(yè)保險巨災風險準備金融資渠道狹窄，市場化不充分，很難達到預期效果。筆者認為需要建立全國性的農(nóng)業(yè)保險巨災風險管理部門，政策性管理農(nóng)業(yè)保險巨災風險準備金?？赏ㄟ^中央政府出資提供經(jīng)營補貼、財政安排一部分出資、保險公司劃入部分盈余資金等多種渠道融資，達到以小搏大的效果。

（四）加快農(nóng)業(yè)保險補貼立法。歐美等發(fā)達國家，一般都制定了確保農(nóng)業(yè)補貼的法律法規(guī)，使補貼法律化、制度化、規(guī)范化。美國是世界上開辦農(nóng)業(yè)保險最早和最成熟的國家之一。1938年美國國會通過《聯(lián)邦農(nóng)作物保險法》，1980年經(jīng)過12次修改后正式在全國推行農(nóng)業(yè)保險。只有完善農(nóng)業(yè)補貼的法律制度，才能充分發(fā)揮好農(nóng)業(yè)補貼的政策效應。加快立法進程，抓緊制定在WTO規(guī)則框架下的《農(nóng)業(yè)保險法》等相關法律法規(guī)，構建起公開透明的農(nóng)業(yè)補貼法律體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)補貼政策的穩(wěn)定性和科學性，是目前我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的有效途徑之一。

（五）擴大補貼范圍。通過借鑒國外經(jīng)驗，結合我國實際情況，筆者建議采用保費補貼、經(jīng)營管理費用補貼、稅收優(yōu)惠等多種優(yōu)惠方式相結合的補貼方式。保費補貼主要表現(xiàn)為政府與保戶一同繳納保費，是各國所普遍采用的主要的補貼方式，也是符合我國實際的。目前，我國政策性農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢，對其進行經(jīng)營費用的補貼，有利于提高其積極性，可加快農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展。

[1]梁世夫.農(nóng)業(yè)保險制度完善的必要性和對策.南都學壇（人文社會科學學報）.

[2]田甜.我國財政補貼農(nóng)業(yè)保險問題研究.

[3]王艷玲，歐陽令南.我國農(nóng)業(yè)保險財政補貼的研究.安徽農(nóng)業(yè)科學，2008.36.7.

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河北經(jīng)貿(mào)大學）