WTO規(guī)則下中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題

□文/黃炅

WTO規(guī)則下中國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問題

□文/黃炅

農(nóng)業(yè)是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)安定、國家自立的基礎(chǔ)。特別是對(duì)于中國這樣一個(gè)農(nóng)業(yè)人口占絕大多數(shù)的農(nóng)業(yè)大國來說，農(nóng)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要。加入WTO以來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展很快，但不容否定的是中國農(nóng)業(yè)仍然是國民經(jīng)濟(jì)中最薄弱的環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)發(fā)展整體水平低，離現(xiàn)代化的目標(biāo)相差甚遠(yuǎn)，農(nóng)業(yè)的整體素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力還不高，不能有力地應(yīng)對(duì)WTO的挑戰(zhàn)，因此必須采取措施加快中國農(nóng)業(yè)發(fā)展。

WTO規(guī)則；農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼

加入WTO，標(biāo)志著我國對(duì)外開放進(jìn)入了一個(gè)新的階段，標(biāo)志著我國經(jīng)濟(jì)參與經(jīng)濟(jì)全球化的進(jìn)程加快。在經(jīng)濟(jì)全球化及貿(mào)易自由化的進(jìn)程中，對(duì)各國來說，尤其對(duì)發(fā)展中國家來說，農(nóng)業(yè)一直是最敏感的經(jīng)濟(jì)部門。我國是一個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)大國，也是農(nóng)業(yè)消費(fèi)大國，而且我國農(nóng)業(yè)總體發(fā)展水平比較低下，基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，勞動(dòng)生產(chǎn)率低。因此，加入WTO對(duì)我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)生了深刻的影響。

一、WTO規(guī)則中的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)則

根據(jù)WTO成員國必須共同遵守的烏拉圭回合談判達(dá)成的《農(nóng)業(yè)協(xié)議》，農(nóng)業(yè)的國內(nèi)支持政策可以根據(jù)其對(duì)生產(chǎn)和貿(mào)易的扭曲性程度，劃分為三類：綠箱政策、黃箱政策和藍(lán)箱政策。所謂的“綠箱政策”，是指由政府提供的、其費(fèi)用不得轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者，且對(duì)生產(chǎn)者不具有價(jià)格支持作用的政府服務(wù)計(jì)劃和措施。這些措施對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的貿(mào)易和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不會(huì)產(chǎn)生或僅有微小的扭曲影響，那么，該成員方就無須承擔(dān)約束和削減義務(wù)?！熬G箱政策”主要有：（1）一般的農(nóng)業(yè)服務(wù)支出：農(nóng)業(yè)科研、病蟲害控制、培訓(xùn)、推廣和咨詢服務(wù)、檢驗(yàn)服務(wù)、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)促銷服務(wù)、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等；（2）糧食安全儲(chǔ)備補(bǔ)貼；（3）糧食援助補(bǔ)貼；（4）與生產(chǎn)不直接掛鉤的收入補(bǔ)貼；（5）收入保險(xiǎn)計(jì)劃；（6）自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼；（7）農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼；（8）農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備補(bǔ)貼；（9）農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼；（10）農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼；（11）落后地區(qū)援助補(bǔ)貼等。所謂的“黃箱政策”，是指政府對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的直接價(jià)格干預(yù)和補(bǔ)貼。主要體現(xiàn)在：（1）對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的補(bǔ)貼；（2）在農(nóng)產(chǎn)品營銷方面的補(bǔ)貼。這些政策對(duì)農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易容易產(chǎn)生扭曲作用，因此WTO成員方必須承擔(dān)約束和削減的義務(wù)。所謂“藍(lán)箱政策”，主要是指按固定的面積、產(chǎn)量和牲畜頭數(shù)政府所給予的補(bǔ)貼，成員方無須承擔(dān)削減義務(wù)?；谝陨细黜?xiàng)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的特點(diǎn)，我國政府在制定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和農(nóng)村發(fā)展政策時(shí)應(yīng)當(dāng)盡量避免使用黃箱政策，因?yàn)檫@是WTO規(guī)則要求必須約束和削減的，而應(yīng)盡量多地采用綠箱政策和黃箱政策，是因?yàn)閃TO規(guī)則許可或者說鼓勵(lì)的。

二、我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼現(xiàn)狀和農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼存在的問題

加入WTO后，農(nóng)業(yè)受影響最大的首推玉米、小麥、棉花等大宗農(nóng)產(chǎn)品。目前這些農(nóng)產(chǎn)品的國內(nèi)價(jià)格高于國際市場(chǎng)的10%～70%。一旦國外大批農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入國內(nèi)，中國的種植業(yè)將受到極大的沖擊，并引發(fā)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的增加。與糧棉相比，中國的非糧產(chǎn)品如肉類、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等價(jià)格比國際市場(chǎng)低40%～80%。但是，其品種、外形、口味及保鮮和深加工方面與國際市場(chǎng)的要求存在差距。最近，黑龍江大豆產(chǎn)業(yè)瀕臨崩潰，重慶大豆油價(jià)格微漲，大豆危機(jī)沖擊了整個(gè)中國的糧食安全。還有一些食品安全問題危及到整個(gè)農(nóng)產(chǎn)品出口的市場(chǎng)，目前對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的補(bǔ)貼力度不夠。因此，對(duì)農(nóng)業(yè)問題的關(guān)注和補(bǔ)貼問題刻不容緩。目前我國政府農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的不足主要體現(xiàn)在：

（一）對(duì)糧棉油的補(bǔ)貼還主要集中在流通領(lǐng)域。特別是保護(hù)性糧食最低收購價(jià)格的實(shí)施，看似保護(hù)農(nóng)民利益，其實(shí)農(nóng)民很難得到真正的實(shí)惠，而且容易引起通貨膨脹，關(guān)鍵是這些政策大多屬于WTO規(guī)則中的黃箱政策，容易引起WTO成員方的不滿和攻擊。

（二）對(duì)化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜和種子等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料補(bǔ)貼有限，且大部分被大企業(yè)和不法商販占有，農(nóng)民幾乎看不到其中的利益所在。關(guān)鍵是這種補(bǔ)貼是對(duì)農(nóng)業(yè)投入品的補(bǔ)貼，也可以歸屬于“黃箱政策”范疇，是需要削減或禁止的。

（三）缺乏增加農(nóng)民收入的補(bǔ)貼政策。在綠箱政策中，我國缺少6項(xiàng)與農(nóng)民收入支持相關(guān)的政策，如收入保險(xiǎn)計(jì)劃、自然災(zāi)害救濟(jì)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者退休或轉(zhuǎn)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)資源儲(chǔ)備補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整投資補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)補(bǔ)貼等，超過綠箱支持的一半，因而增加農(nóng)民收入的補(bǔ)貼手段比較匱乏。

（四）沒有很好地利用“藍(lán)箱政策”。實(shí)行按固定面積、產(chǎn)量和牲畜頭數(shù)的計(jì)劃政府給予的補(bǔ)貼，即使部分地區(qū)實(shí)施了類似的補(bǔ)貼政策，也沒有很好的執(zhí)行，甚至這些補(bǔ)貼根本就到不了農(nóng)民手中，而被地方政府層層侵占挪用。

三、我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策思考

我國歷史上雖然是個(gè)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)國，但歷來對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村都存在歧視或者說重視不夠，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差異難以根本扭轉(zhuǎn)。對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民存在著嚴(yán)重的歷史欠賬，建國幾十年來，一代代農(nóng)民為國家建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)，即使在歷次自然災(zāi)害的最困難時(shí)期，收上來的糧食，農(nóng)民自己不吃也要首先上繳國家，支持國家建設(shè)，俗稱“軍糧”、“征購糧”、“稅糧”，實(shí)際上就是在供養(yǎng)城里人，供養(yǎng)國家軍隊(duì)，支持國家建設(shè)。但是，農(nóng)民的利益卻得不到應(yīng)有的保障，與城市居民相比，農(nóng)民基本上沒有醫(yī)療保障、養(yǎng)老保障、教育保障、住房保障。而與此同時(shí)，同樣為國家建設(shè)作出貢獻(xiàn)的城市居民卻在這些方面逐步得到了各種社會(huì)保障。也許有人要說，農(nóng)民有田地作為他們的保障，但那一點(diǎn)微薄的土地真的就夠了嗎？況且，中國農(nóng)民的土地并非他們自己所有，甚至根本不能自由支配。因此，我們應(yīng)當(dāng)從觀念上真正改變農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的社會(huì)地位，政府應(yīng)當(dāng)加大在醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、住房方面對(duì)“三農(nóng)”的投入或者說補(bǔ)貼，在這些方面實(shí)現(xiàn)真正城市農(nóng)村同等待遇，如果這樣，我們現(xiàn)行的對(duì)農(nóng)業(yè)方面的補(bǔ)貼再增加十倍甚至一百倍也未必夠，而且這方面的投入和補(bǔ)貼絕對(duì)屬于WTO規(guī)則許可的“綠箱政策”范疇。具體來講，可以從以下方面來調(diào)整：

（一）加大綠箱支持力度，增加對(duì)農(nóng)業(yè)的投入。綠箱政策是中國加入WTO后農(nóng)業(yè)支持政策的主要方向。針對(duì)前面所論述的我國綠箱政策存在的問題，今后我國農(nóng)業(yè)綠箱政策調(diào)整的基本方向應(yīng)該是，在總量上增加投入，在結(jié)構(gòu)上調(diào)整和完善，同時(shí)充分借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，把農(nóng)業(yè)支持重點(diǎn)由目前的流通環(huán)節(jié)的支持補(bǔ)貼轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)農(nóng)民的直接支持補(bǔ)貼。

（二）充分利用黃箱政策的空間，調(diào)整黃箱政策支出方向。微量允許標(biāo)準(zhǔn)是黃箱政策補(bǔ)貼的上限。當(dāng)前中國的黃箱政策在基期農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值中只占3.3%，這與8.5%的微量允許標(biāo)準(zhǔn)相比還有比較大的利用空間。因此，中國今后黃箱政策的調(diào)整方向應(yīng)是在用足、用好黃箱政策支持空間的基礎(chǔ)上進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整。一方面應(yīng)積極研究和借鑒各國農(nóng)業(yè)支持結(jié)構(gòu)調(diào)整經(jīng)驗(yàn)，將部分黃箱支持措施轉(zhuǎn)向綠箱政策；另一方面應(yīng)借鑒有關(guān)國家削減黃箱補(bǔ)貼的同時(shí)，加大對(duì)部分重點(diǎn)產(chǎn)品支持的經(jīng)驗(yàn)。

（三）開辟藍(lán)箱政策的新空間。藍(lán)箱政策是限產(chǎn)計(jì)劃下免于減讓的黃箱政策支持，藍(lán)箱政策的實(shí)施具有相當(dāng)?shù)撵`活性。限產(chǎn)計(jì)劃中國目前已經(jīng)使用，但對(duì)限產(chǎn)計(jì)劃的補(bǔ)貼尚未列入財(cái)政預(yù)算。加入WTO后，應(yīng)考慮適當(dāng)啟用該項(xiàng)政策，尤其是在用足8.5%的微量允許標(biāo)準(zhǔn)后，藍(lán)箱政策將是黃箱調(diào)整的一個(gè)主要方向。因此，在加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)而采取退耕還林等措施的同時(shí)，可以充分利用“藍(lán)箱”政策的規(guī)定對(duì)農(nóng)民進(jìn)行適當(dāng)補(bǔ)貼，減少或緩沖由此給農(nóng)民收入帶來的沖擊。

總之，無論是農(nóng)產(chǎn)品的最低收購價(jià)格，還是對(duì)農(nóng)業(yè)流通領(lǐng)域的補(bǔ)貼都屬于WTO規(guī)則中的“黃箱政策”，也是WTO規(guī)則所不容許和必須削減的，而我們?cè)谵r(nóng)民、農(nóng)村方面的歷史欠賬又那么多，我們完全可以改變現(xiàn)行的單純價(jià)格補(bǔ)貼為對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼，這些方法根本就構(gòu)不成對(duì)WTO任何規(guī)則的挑戰(zhàn)，也會(huì)使我國的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格下降到一個(gè)合理的區(qū)間，甚至可以大大低于國際農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)價(jià)格，使全國的老百姓得到真正實(shí)惠，同時(shí)也提高了我國農(nóng)產(chǎn)品在國際市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。與此同時(shí)，要加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的力度，對(duì)農(nóng)田水利、道路、橋梁、學(xué)校、醫(yī)院、文化娛樂設(shè)施等完全由政府投入和維護(hù)，并對(duì)農(nóng)民實(shí)行免費(fèi)開放，真正減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和生活成本，這樣我們的農(nóng)副產(chǎn)品價(jià)格就沒有理由還出現(xiàn)畸形的高于西方發(fā)達(dá)國家的情況，我們的內(nèi)需又何愁拉動(dòng)不了；另外，建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼制度，保險(xiǎn)資金由政府完全投入是十分必要的。首先是要成立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，對(duì)糧、棉、油、糖等敏感性大宗農(nóng)產(chǎn)品，以及畜禽、蔬菜和水果等主要出口創(chuàng)匯產(chǎn)品進(jìn)行保險(xiǎn)補(bǔ)貼，保險(xiǎn)資金最好由政府完全補(bǔ)貼，這樣在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到自然災(zāi)害的威脅時(shí)也可以提高自身的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，而政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的補(bǔ)貼是完全符WTO規(guī)則要求的。所有這些都需要政府加大投入，變過去的各種補(bǔ)貼為對(duì)農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的直接投入，徹底改變過去的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全國經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，拉動(dòng)國內(nèi)消費(fèi)，克服全球性經(jīng)濟(jì)危機(jī)，而這也是WTO改善人類生活、生存狀況的根本宗旨。

（作者單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）

[1]程國強(qiáng).WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與中國農(nóng)業(yè)發(fā)展[M].北京：中國經(jīng)濟(jì)出版社，2003.

[2]祁春節(jié).WTO農(nóng)業(yè)相關(guān)規(guī)則詳解[M].長(zhǎng)沙：湖南科學(xué)技術(shù)出版社，2006.

[3]李芳芳，冷傳慧.WTO規(guī)則下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的焦點(diǎn)和我國的選擇[J].國際商務(wù)——對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)，2009.4.

[4]尹繼元.WTO農(nóng)業(yè)規(guī)則與我國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼[J].商場(chǎng)現(xiàn)代化，2009.4.

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