城市農民工社會保障缺失原因及政策建議

□文/張明艷

城市農民工社會保障缺失原因及政策建議

□文/張明艷

城市農民工的社會保障嚴重缺失，許多研究將原因簡單地歸結到制度上的不健全。本文分析指出，城市農民工社會保障缺失的主要原因是他們的農民身份及相應不充分的公民權；根本原因是他們素質技能低下；直接原因是不健全的社會保障制度。要健全城市農民工社會保障，首先應確保城市農民工的公民權，其次是提高城市農民工的素質技能，最后建立健全城市農民工社會保障制度。

城市農民工；社會地位；素質技能

社會保障是現(xiàn)代社會生活的必要環(huán)節(jié)，但我國的社會保障體系覆蓋的并不全面，從社?；鸬墓┙o看，嚴重向城市傾斜，占35%的城市人口得到將近80%的社會保障基金。在農村，集體制解體后則基本只有農民的“家庭保障”，以農民身份進城打工的農民工則無法同城市人口一樣享受到同等的社會保障。城市農民工的社會保障問題不是由單一因素決定的，而是多個因素共同作用的結果，而這些因素的地位也不是并列的，而是有層次和其內在邏輯的。本文將從主要原因、根本原因、直接原因三個方面深入分析城市農民工社會保障缺失。

一、城市農民工的身份仍是農民

20世紀八十年代以來，聯(lián)產承包責任制在農村施行后，農民從集體制下解放出來，獲得相對較為充分的勞動力所有權，但他們的農民身份和地位沒有根本的改觀，相反由于經(jīng)濟趨利機制的影響使得等級更被強化，農民的社會地位更為低下。在農村勞動力嚴重剩余，很多農民進城打工，但農民的身份和地位仍然限制他們獲得與市民等同的公民權，而行政集權政治體制下的戶籍制度則限制著城市農民工農民身份的轉變。

戶籍制度是“身份社會”的一個標志，是中國歷史等級制度的產物。建國后所實行的戶籍制度則是在社會主義制度的行政集權政治體制下“身份社會”的一種延續(xù)。在中國社會尚未進入“公民社會”階段時，戶籍制度規(guī)定了中國社會成員的身份，從另一角度也可以說是規(guī)定了社會成員的社會地位和權利范圍。

我國社會保障立足于保障城市企業(yè)職工的基本生活，基本只面對城市居民，盡管城市農民工在城市里謀生，但戶籍制度限制他們的農民身份，無法得到與市民平等的相對充分的公民權，從而也無法獲得公民權利中的完善的社會保障權利。沒有充分的公民權，這是城市農民工社會保障缺失的主要原因。

二、素質技能對城市農民工的限制

劉永佶認為，“人類社會的基本矛盾，是人生及其社會關系的矛盾，從勞動者角度看，就是勞動者素質技能與社會地位的矛盾”。勞動者的素質技能是指身體素質、技能素質和文化精神素質三個方面。其中，身體素質是基礎；技能素質是主體，包括人的受教育程度、知識、各方面的技能；文化精神素質是主導，包括價值觀、思想、道德、意志、精神狀態(tài)等。勞動者素質技能的提高，使得他們以此為根據(jù)爭取更高的社會地位，提高的社會地位又會促使勞動者素質技能提高，這是二者的辯證關系和辯證運動過程。

勞動者的素質技能水平，是決定他們社會地位及權利的根本因素，而城市農民工素質技能低下，是他們社會保障嚴重缺失的根本原因。他們素質技能的限制，主要體現(xiàn)在技能素質和文化精神素質上。

1、技能素質的限制。勞動者的技能素質是素質技能的主體，受教育的程度、知識、各方面技能是其表現(xiàn)。由于農民身份導致的不充分的公民權和農村教育中的一些實際困難，使農村的教育無論從覆蓋面還是質量都是無法和城市中、小學教育相比的。盡管進城打工的農民工多是農村中素質技能較高的一些人，但他們的技能素質普遍低下則是事實，曾有課題組對城市農民工的文化程度進行過調查。（表1）這一調查數(shù)據(jù)從一個側面反映了城市農民工普遍低下的技能素質。

農民工到城市打工，其本質是將勞動力使用權出賣給雇主，而其技能素質是勞動力使用權質量如何的標志，這決定了在勞動力市場農民工的地位。但無論在哪個行業(yè)，技能素質相對低下的他們所承擔的都是低技術含量、最苦、最累、最臟、最危險的勞動，而且勞動時間長、強度高。如此的不利地位使得農民工能維持自己的工作已屬不易，更不能奢談向雇主爭取社會保障的權利了。

2、文化精神素質的限制。中國農民在集權官僚制下形成了農民的個體意識——小農意識，是農民個體利益的表現(xiàn)，因此不可能導引農民聯(lián)合形成勞動者勢力。盡管建國后社會主義對小農意識進行了批判，但兩千多年集權官僚制的統(tǒng)治使得小農意識延續(xù)至今。

城市農民工來自于農村，沒有被克服而延續(xù)至今的小農意識作為文化精神素質中的重要內容在他們身上仍有很大的影響。在當前社會中，單個的個體農民工并未聯(lián)合起來，因而盡管這個群體數(shù)量龐大，但這個體農民工的松散群體是今天中國社會的弱勢群體，弱勢地位使得他們的社會保障缺失并體現(xiàn)為不健全的社會保障制度。

表1 農民工文化程度比較（單位：%）

三、不健全的社會保障制度

長期以來，我國社會保障立法不完善，尤其缺乏對農民工的法律、法規(guī)保護，沒有建立完善的社會保障制度。至今尚無一部關于農民工社會保障的全國性專門法律、法規(guī)，雖然1991年國務院《全民所有制企業(yè)招用農民合同制工人的規(guī)定》對農民工社會保險有所涉及，但局限于全民所有制企業(yè)，適用范圍很窄，遠遠不能滿足現(xiàn)實需要，關于農民工社會保險的專門規(guī)則也僅停留在地方性和政策性規(guī)定上，如2003年北京市政府出臺的《北京市農民工養(yǎng)老、失業(yè)保險暫行辦法》。

城市農民工社會保障法規(guī)不健全主要表現(xiàn)在以下幾個方面：第一，迄今為止我國仍然缺乏全國性的農民工社會保障立法，只有一些零散的地方性法規(guī)及一些規(guī)范性文件加以規(guī)定；第二，因為各地法規(guī)不統(tǒng)一，做法也各不一樣，從而使社會保障不能發(fā)揮應有的效果；第三，由于缺乏全國性的法律規(guī)定，使企事業(yè)單位在交納農民工保險金義務的履行方面很難獲得法律的強制力；第四，農民工社會保障制度沒有建立的原因還在于我國現(xiàn)行各部門立法中缺少相應的制度加以配合。

盡管1998年以來我國就建立了城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療保險的相關法律、法規(guī)，但關于農民工的社會保障問題卻沒有相應的立法。法律制度的欠缺給農民工社會保障帶來一系列問題，這是目前侵害農民工社會保障權益現(xiàn)象存在的直接原因。

四、政策建議

城市農民工社會保障缺失嚴重，原因是系統(tǒng)的，只有系統(tǒng)地制定政策并實施，才能從根本上提升農民工的社會地位，充分發(fā)揮社會的功效，保障農民工在城市的生活，體現(xiàn)出社會的前進步伐。

1、確保農民工的公民權。在今天的中國社會，應當也必須明確城市農民工的公民權，這既是社會主義當然要求，也是建國后作為素質技能提高了的勞動者的農民和農民工爭取社會主體地位和自由發(fā)展的內在要求。城市農民工和城市職工一樣，在城市中工作謀生，是城市的建設者，應當和城市職工成為城市共同的主人，獲得和城市居民平等的公民權。

戶籍制度是“身份社會”的產物，對戶籍制度的改革，并非取消其作為公共權利機構管理手段的作用，而是針對其對公民身份的規(guī)定和限制進行改革。改革戶籍制度，首要的是取消規(guī)定公民身份、限制公民遷徙的相關條款，以實現(xiàn)公民權中的遷徙權，即取消限制身份的戶籍制度。

2、提高城市農民工素質技能。素質技能的提高，要通過實踐與理論兩個方面的學習來實現(xiàn)。城市農民工的工作為他們提供了生產實踐的學習條件，在此之外，他們可以通過各種形式來實現(xiàn)這兩個方面的學習，提高自己的技能素質和文化精神素質。第一，改善農村的基礎教育。一方面保證九年義務教育的實行，為農民將來素質技能的進一步提高打下基礎；另一方面，明確教育的目的是提高農村勞動者的素質技能并在農村基礎教育中落實。第二，成立城市農民工工會組織。要實現(xiàn)城市農民工文化精神素質的提高，一方面要通過宣傳、教育和他們自身的理論學習；另一方面則是在以社會主義為導引的實踐中學習，目前可行的辦法就是在行政集權體制下利用其集權的特點，督導城市農民工工會組織的成立。第三，注重農民工的職業(yè)培訓。以城市農民工為主體，充分調動其積極性與主動性，提高他們的技能素質和文化精神素質，必將促進城市農民工社會保障問題的解決，從而推進完善的城市農民工社會保障制度的建立。

3、健全城市農民工社會保障制度。第一，普遍性原則指導，建立城市農民工工傷保險制度。在這一保險項目上應按照普遍性的原則為農民工建立工傷保險制度。城市農民工的工傷保險，可以參照《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》的規(guī)定，實行社會統(tǒng)籌，建立工傷保險基金，企業(yè)或雇主必須履行義務，按國家相關規(guī)定按時繳納工傷保險金（一般不超過工資總額的1%）。第二，建立分類醫(yī)療保險。對于城市農民工的醫(yī)療保險應根據(jù)農民工的不同類別區(qū)別對待。城市農民工群體本身構成相對比較復雜，這個群體內部也出現(xiàn)了分化，根據(jù)其職業(yè)特點、市民化程度及流動程度不同，可分成三大類型：一是市民化的農民工，有穩(wěn)定的職業(yè)和固定的住所，除沒有城鎮(zhèn)戶籍外，與城鎮(zhèn)職工沒有太多的不同；二是流動性的農民工，他們的職業(yè)不穩(wěn)定，沒有相對穩(wěn)定的住所；三是季節(jié)性的農民工，以務農為主，務工為輔，農閑時到城市打工，多數(shù)時間在農村家中從事農業(yè)生產。針對城市農民工的特點，應建立分類分層的社會保險制度。對于第一類農民工，可以實行與城鎮(zhèn)職工相同的社會統(tǒng)籌與個人賬戶相結合的醫(yī)療保險制度。對于第二類農民工，我們主張以“以支定收，收支平衡，略有結余”為籌資原則，采取現(xiàn)收現(xiàn)付機制，即通過以支定收，使社會保險收入和支出在年度內大體平衡的籌資模式。對于第三類農民工，他們具有典型的兼業(yè)性質，他們出外打工只是為了增加收入，本質上還是農民，而且不具備連續(xù)繳費的能力，應把他們納入農村社會醫(yī)療保險體系。第三，建立城市農民工有區(qū)別的養(yǎng)老保險。對于第一類城市農民工，應當納入當?shù)厣鐣B(yǎng)老保險體系，其養(yǎng)老保險費的繳納辦法可以參照城鎮(zhèn)職工的標準執(zhí)行。對于第二類城市農民工，應為其單獨設計一種過渡性的方案。在繳費上可以實行低費率，低保障待遇。其次，可以個人身份為基礎，為農民工建立個人賬戶，所有繳費都進入個人賬戶，此賬戶隨參保人員工作變動、轉移而接續(xù)。對于第三類季節(jié)性農民工，他們只是在農閑時出來務工，農忙時在家從事農業(yè)生產，本質上還是農民，其養(yǎng)老保險問題應通過健全農村養(yǎng)老保險來解決。第四，建立分類的失業(yè)保險制度。對于城市農民工的失業(yè)保險，也應分類對待。第一類農民工應參加城鎮(zhèn)職工失業(yè)保險。對于第二類就業(yè)不穩(wěn)定、收入低的農民工，應由專門機構設立農民工失業(yè)保險基金，農民工可以按自己的意愿繳納一定期限的失業(yè)保險費。對第三類農民工，由于他們進城務工時間較短，仍然主要從事農業(yè)生產，因此沒有必要為他們設立失業(yè)保險。

（作者單位：河北金融學院河北省科技金融重點實驗室）

[1]劉子操.城市化進程中的社會保障問題.北京：人民出版社，2006.

[2]楊思遠.中國農民工的政治經(jīng)濟學考察.北京：中國經(jīng)濟出版社，2005.

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[5]申靜.農民工社會保障的政策效應分析.現(xiàn)代物業(yè)、新業(yè)主，2008.10.

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