財政級次改革研究

□文/王 佳

目前，我國現(xiàn)有五級政府層級，分別是中央政府、省級政府、市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級政府，根據(jù)一級政府，一級財政的要求，我國也就有五級財政級次。近年來，以浙江省為代表的部分省份推行了省直管縣的財政體制改革，2009年的中央“一號文件”明確提出要推進省直接管理縣（市）財政體制改革。2009年7月，財政部公布了《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》，省直管縣財政體制改革將在2012年底前在我國大部分地區(qū)推行。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政層面，以安徽省為代表推行了鄉(xiāng)財縣管改革，這項改革已經(jīng)在全國全面推行?？梢哉f，這些改革舉措都直接涉及到政府財政級次的改革乃至政府行政級次的改革問題，本文擬對此問題進行簡要的分析。

一、多級財政級次的理論基礎(chǔ)

多級財政級次，實質(zhì)上就是財政分權(quán)。有些財政職能由中央政府來集中執(zhí)行，有些財政職能由地方各級政府分散執(zhí)行。多級財政級次存在的經(jīng)濟學解釋是什么呢？西方經(jīng)濟學理論對此進行了深入的研究，形成了成熟的財政分權(quán)理論。代表性的觀點有：

1、George·Stigl e（1957）的最優(yōu)分權(quán)模式理論。George·Stigle對于為什么需要地方財政這一基本問題做了公理性解釋。他認為，地方政府存在的必要性可從兩條基本原則加以闡明：一是與中央政府相比，地方政府更接近于自己的民眾，更加了解它所管轄的選民的效用與需求；二是一國國內(nèi)不同的人們有權(quán)對不同種類和不同數(shù)量的公共服務(wù)進行投票表決，就是說，不同地區(qū)的居民應有權(quán)選擇自己需要的公共服務(wù)的種類和數(shù)量。

2、Oates（1972）的財政分權(quán)理論。他認為，基于不同地區(qū)人們的偏好不同，中央政府等量分配公共品，是不可能達到帕累托最優(yōu)的，其在資源配置效率方面是不如地方政府的。地方政府可以根據(jù)本地區(qū)居民的偏好，有效率地提供公共品。因此，讓地方政府將一個帕累托有效的產(chǎn)出量提供給它們各自的選民，則總是要比由中央政府向全體選民提供任何特定的并且一致的產(chǎn)出量有效率得多。

3、Tresch（1981）的偏好誤識理論。他認為，在完全信息的假定條件下，由中央政府對社會公眾提供公共產(chǎn)品，還是由地方政府來提供公共產(chǎn)品，都是無差異的。但實際上，經(jīng)濟活動并不是信息完全和完全具有確定性的。在這一前提下，地方政府更了解本地居民的偏好，不易發(fā)生“偏好誤識”。與此相反，中央政府對全體居民的偏好的認識容易發(fā)生偏差，因而在提供公共產(chǎn)品時不是提供過多，就是供給不足。在此情況下，厭惡風險的社會就會偏向于讓地方政府來提供公共產(chǎn)品。

此外，新一代的財政分權(quán)理論在繼承傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上，融合了當代政治學、經(jīng)濟學，尤其是管理科學的最新理論，對多級財政理論進行了更加深入的研究，提出了新的理論觀點。例如，R.Mackinnon等提出的鼓勵政府間競爭理論。實行多級政府結(jié)構(gòu)及財政分權(quán)下，居民和資本的自由流動構(gòu)成對地方政府管理的無形約束，能夠強化政府本身，尤其是地方政府間的激勵機制，可以鼓勵它們之間的競爭。

二、我國財政級次改革動因分析

我國財政級次改革起源于基層財政困難的出現(xiàn)，而基層財政困難又與政府級次過多有著密切的關(guān)系。因此，要想解決基層財政困難問題，必須對財政級次進行改革。

1、基層財政困難的出現(xiàn)。這里所說的基層財政，主要是指縣鄉(xiāng)財政。縣鄉(xiāng)財政作為國家財政體系中的重要組成部分，擔負著基層政府籌集資金、分配財力，保證基層政權(quán)運轉(zhuǎn)的重要職能，縣鄉(xiāng)兩級政府擔負著為占全國大多數(shù)的農(nóng)村居民提供基本公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的職責，包括一般行政管理、農(nóng)村義務(wù)教育、社會福利、公共安全、支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。我國提供主要公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的政府屬于縣級或縣級以下政府，約向全國70%的人口提供公共服務(wù)，其中農(nóng)村人口占了60%以上。有研究表明，目前我國縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級政府共同承擔了大部分重要的公共服務(wù)，包括70%的教育預算支出和55%～60%的醫(yī)療衛(wèi)生支出?！坝纱丝梢?，基層財政是非常重要的。但是，自從分稅制改革以后，中央與省的財政體制逐步完善，財力分配的矛盾和焦點逐步轉(zhuǎn)移到省以下地方各級財政，尤其是縣鄉(xiāng)財政運行困難和財力困境。基層財政困難問題是個普遍現(xiàn)象，據(jù)有關(guān)資料顯示，在我國3，000多個縣市中，財政長期呈現(xiàn)赤字的縣市已超過50%，全國1，080個縣發(fā)不出工資來，約有50%～60%的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入不敷出。據(jù)觀“郡縣治、天下安”，基層財政困難必然影響基層政府職能作用的發(fā)揮，甚至影響到地方的社會穩(wěn)定和政府的權(quán)威。

2、政府財政級次過多與基層財政困難。我國基層財政困難的形成與我國政府財政級次過多有直接關(guān)系。在分稅制財政體制下，政府間財政收入的分配主要是依據(jù)稅種來劃分的。而政府層級過多，則大大降低了省以下按分稅制實施收入劃分的可行性，很難保證每一級政府都有自己的主體稅種。目前來看，省以下財政體制與分稅制的要求相差還很大，五級政府架構(gòu)與分稅分級財政的逐漸到位之間存在不相容性質(zhì)，近年地方財政困難的加劇，在一定程度上正是由于這種不相容日漸明朗所致。因此，有學者指出，解決縣鄉(xiāng)財政困境，減少政府財政級次是可行性的辦法。

三、對省直管縣財政體制改革和鄉(xiāng)財縣管改革的思考

理論分析認為，多級財政級次有其存在的充分合理性，但究竟存在幾級財政級次是最好的，這很難給出準確的判斷。從實踐上看，世界各國有兩級財政級次的，有三級財政級次的，還有四級以上財政級次的，政府財政級次因各國的情況不同而異。目前，我國主流的政府財政級次改革理論，是將我國目前的五級政府框架與聯(lián)邦制國家的三級政府框架相比較，主張把政府級次縮減為三級加兩個半級，即中央、省、縣三級政府加地、鄉(xiāng)兩級派出機構(gòu)，市與縣財政同級；在簡化政府級次的前提下按照“一級政府、一級職能、一級財權(quán)、一級稅基、一級預算、一級產(chǎn)權(quán)、一級舉債權(quán)”構(gòu)造完整的多級財政。目前進行的省直管縣財政體制改革和鄉(xiāng)財縣管財政體制改革，都體現(xiàn)了簡化政府財政級次的意圖，這兩項改革將為構(gòu)建中央、省（直轄市）、市縣三級政府體制奠定基礎(chǔ)。

1、省直管縣財政體制改革。省直管縣財政體制改革，是在現(xiàn)有五級政府的框架下，省和縣兩級政府之間直接搭建財力分配框架，在政府間收支劃分、轉(zhuǎn)移支付、資金往來、預決算、年終結(jié)算等方面，省財政與市、縣財政直接聯(lián)系，開展相關(guān)業(yè)務(wù)工作，取消了縣級財政和市級財政之間日常的資金往來，明確了市級財政和縣級財政之間平等的財政主體地位，其本質(zhì)在于減少財政資金的分配級次。

由省管縣財政體制代替原來的市管縣財政體制，積極作用表現(xiàn)在：一是有助于提高縣級財政保障能力，緩解縣級財政困難。財政各項往來資金由省財政直接撥付到縣，減少了資金轉(zhuǎn)撥程序，縮短了資金在途時間，較好地緩解了資金調(diào)度“中梗阻”問題，有效地避免了市級集中縣級財力的“市刮縣”問題，縣級財政困難直接反饋到省財政，使省財政及時解決縣財政的困難；二是有助于發(fā)展縣域經(jīng)濟。2009年中央“一號文件”提出要增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。實踐證明，一個省的經(jīng)濟發(fā)展如何，關(guān)鍵是看縣域經(jīng)濟的發(fā)展。在市管縣財政體制下，管理層次多，辦事效率低，縣一級財政享有自主權(quán)太少，這成為制約縣域經(jīng)濟發(fā)展的最大障礙。另外，市比較多地只顧自己的發(fā)展，把資源、要素和精力比較多地放在發(fā)展市區(qū)經(jīng)濟上，甚至從下面“抽血”，從而無力扶持縣域經(jīng)濟發(fā)展。省管縣財政體制使縣一級財政擁有一定經(jīng)濟管理權(quán)限，增強了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性。此外，實行省直管縣的財政體制還有助于提高財政資金的使用效率和財政部門的工作效率。

但是，省直管縣財政體制并不是沒有弊端的，隨著該體制即將在全國大部分地區(qū)推行，存在的這些弊端更應該引起我們的重視和思考。一是加大了省級財政的管理難度。我國目前的省級區(qū)劃里面，很多省級區(qū)劃里的縣級單位有100多個，如四川省有縣級單位159個，河北省有136個，河南省有109個。一個省面對這么多的縣，管理過程中肯定會有不少問題。如果堅持省管縣改革，這就需要把省級區(qū)劃單位縮小，或者適當合并某些偏遠地區(qū)的過小的縣。如此一來，這又牽涉更大的省級政府的管理規(guī)模和幅度問題；二是行政體制與財政體制的摩擦。省直管縣財政體制實行后，縣在財政上實行省直接管理，市、縣財政平行對省級財政，但其他權(quán)限仍實行省管市、市管縣體制，致使人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)配置不一致，這難免會對省直管縣財政體制的順利推行產(chǎn)生不利影響。因此，在省直管縣財政體制改革的同時，著手進行行政體制改革應提上議事日程；三是對中心城市的發(fā)展形成制約。在原來市管縣的財政體制下，在城市的發(fā)展過程中，周邊的縣逐步演變?yōu)槌鞘械乃爡^(qū)，中心城市有著廣闊的發(fā)展空間。中心城市的快速發(fā)展，將發(fā)揮自身的輻射和帶動作用，促進周邊地區(qū)的發(fā)展。而實行省直管縣財政體制勢必對中心城市的發(fā)展和擴張產(chǎn)生不利影響。因此，如何在推行省直管縣財政體制改革的同時，為中心城市的發(fā)展提供空間也是需要關(guān)注和考慮的一個問題。

2、鄉(xiāng)財縣管財政體制改革。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可以劃分為制度內(nèi)財政和制度外財政。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的不斷發(fā)展以及財政體制的不斷改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以自籌資金為特征的制度外財政急劇膨脹，增長速度超過了以預算內(nèi)財政為主體的制度內(nèi)財政。稅外收入是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的重要收入來源，甚至是主要收入來源。稅費改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就存在著財政收支缺口，還可以通過制度外收入和各方面的借債來勉強維持。農(nóng)村稅費改革取消了諸如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留等制度外收入，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力減少，鄉(xiāng)村兩級資金缺口加大，鄉(xiāng)村巨額負債的償還失去來源，使一些地方本已存在的財政困難更加惡化。農(nóng)村稅費改革大大削減了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的運行產(chǎn)生了很大影響，加重了縣鄉(xiāng)財政困難。特別是農(nóng)業(yè)稅取消以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政運行困難更是雪上加霜。農(nóng)村稅費改革和農(nóng)業(yè)稅的取消，使得維持原有鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制運行的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生重大的變化。正是在這樣的背景下，出現(xiàn)了針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)財縣管財政體制改革。

鄉(xiāng)財縣管財政體制改革是在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算管理權(quán)限不變、鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金所有權(quán)和使用權(quán)不變、財務(wù)審批權(quán)不變的的基礎(chǔ)上，實行“預算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財政管理方式，做到資金所有權(quán)、使用權(quán)和管理權(quán)、監(jiān)督權(quán)相分離，由縣財政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支。同時，調(diào)整鄉(xiāng)財縣管財政體制、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所管理體制和職能，實行縣財政局對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所的垂直管理。鄉(xiāng)財縣管財政體制改革對于提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理水平，緩解鄉(xiāng)級財政困難，鞏固農(nóng)村稅費改革的成果，促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變，推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和農(nóng)村社會變革進程都將起到極大的推動作用。

鄉(xiāng)財縣管財政體制作為一種全新的基層財政管理模式，實際上使鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立收支的“一級財政”弱化為“半級財政”。鄉(xiāng)財縣管財政體制改革作為一種制度創(chuàng)新，是基層財政制度變化、完善和發(fā)展過程中的一個環(huán)節(jié)，更準確地說是針對縣鄉(xiāng)兩級基層財政困難進行的階段性政策調(diào)整。那么，未來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題是不是繼續(xù)堅持這種方向呢？部分學者贊成這種觀點。綜合他們的看法，認為設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是一個并不成功的制度，虛化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，直至取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政可能是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題的根本辦法。一部分學者不贊成上述觀點，他們指出應該從中國的國情出發(fā)，不能完全照搬國外的三級政府制度。筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政作為最基層的一級獨立財政核算單位，直接面向農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民，對于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟、保持穩(wěn)定、提供農(nóng)村公共品方面發(fā)揮著重要職能，對于“三農(nóng)”問題的解決也將起著重要作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政體制未來的改革方向是什么，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是不是就是簡單的取消，有待于更加深入的研究。

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