城鄉(xiāng)統(tǒng)籌：公共品供給模式戰(zhàn)略選擇

□文/宋鋒華

一、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的背景：城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展失衡

建國以來，在城市偏向型的發(fā)展戰(zhàn)略以及推行優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略模式安排下，我國城市經(jīng)濟(jì)與工業(yè)化進(jìn)程取得了顯著成績；然而，伴隨而來的卻是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的嚴(yán)重滯后，事關(guān)“三農(nóng)”問題的改革都遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)生和積壓了相當(dāng)多的矛盾和問題。突出表現(xiàn)在農(nóng)村金融體制改革滯后，農(nóng)民發(fā)展經(jīng)濟(jì)與社會事業(yè)的貸款難，農(nóng)村土地征用制度不合理，侵蝕農(nóng)民利益的事件時有發(fā)生；農(nóng)村社會公益事業(yè)極度落后，造成農(nóng)民飲水難、行路難、就學(xué)難、就醫(yī)難、就業(yè)難等，嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與農(nóng)民生活的進(jìn)一步發(fā)展。

城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)也造就了城鄉(xiāng)相對獨(dú)立的公共品供給體系，即城市公共品基本上由財政供給，而農(nóng)村公共品則主要由農(nóng)民以繳費(fèi)的方式“自給自足”，這種公共品供給模式執(zhí)行了近半個世紀(jì)，農(nóng)民承受的負(fù)擔(dān)越來越重，自我發(fā)展能力越來越差，形成農(nóng)民貧困的惡性循環(huán)。這種發(fā)展模式壓抑了農(nóng)村發(fā)展，同時也極大地抑制了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。城市偏向型的公共品供給制度是造成城鄉(xiāng)差距進(jìn)而也是影響城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的最主要因素。

在強(qiáng)力推行工業(yè)化戰(zhàn)略中，政府也曾努力地致力于農(nóng)村公共品供給短缺的解決，但是效果不理想。這里既有理論難以突破，也有實(shí)踐層面方法選擇上難有作為，以及農(nóng)民多年來處于被動地位緊密相關(guān)。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸推進(jìn)，擁有生產(chǎn)經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民在面臨“市場”和“自然”雙重風(fēng)險下，農(nóng)民收入生活水平始終難有所提高，“厭農(nóng)”情緒日漸強(qiáng)烈。盡管農(nóng)村稅費(fèi)改革一定程度上減少了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，從而在一定程度上增加農(nóng)民的收入，但這與農(nóng)村公共品供給的增加沒有必然聯(lián)系。

二、農(nóng)村公共品配置均等化：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的基本路徑

黨的十六大提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展這一基本思路，并進(jìn)一步在黨的十六屆三中全會上細(xì)化了支持農(nóng)村公共品發(fā)展的對策，即增加各級財政對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入，今后國家新增公共事業(yè)支出將主要用于農(nóng)村。繼而在十七大報告中提出建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的長效機(jī)制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化新格局，這為農(nóng)村的發(fā)展、農(nóng)村公共品供給的增加指明了方向。

從近半個世紀(jì)的農(nóng)村公共品供給與“三農(nóng)”問題的關(guān)系上看，農(nóng)村公共品供給水平的高低影響著農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民。農(nóng)村公共品作為農(nóng)村最為重要的組成部分之一，數(shù)量的多寡與質(zhì)量的高低，直接影響著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展、影響著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效率和農(nóng)民生存與發(fā)展的保障。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展離不開農(nóng)村公共品的基礎(chǔ)性作用。農(nóng)村公共品供給滯后，導(dǎo)致農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展不平衡，最終影響整體的發(fā)展速度。

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的提高也必須依靠農(nóng)村公共品供給的數(shù)量和質(zhì)量。許多農(nóng)村公共品依靠一家一戶的農(nóng)戶提供具有不可為性，但是這些公共品對于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率又是非常必要，比如農(nóng)業(yè)水利灌溉、農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)技術(shù)等。農(nóng)村公共品是農(nóng)民生存與發(fā)展的基礎(chǔ)，農(nóng)村公共品供給數(shù)量的多少、質(zhì)量的高低是落實(shí)農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的重要保證。從近期看，當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展滯后，農(nóng)民收入增長緩慢，農(nóng)民收入水平難有提高的一系列問題，均與農(nóng)村公共品供給不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長的需要、不能適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和發(fā)展的進(jìn)一步需要有關(guān)；從較長時期看，由于涉及農(nóng)村可持續(xù)性發(fā)展的農(nóng)村科研與技術(shù)推廣、農(nóng)村教育長期得不到真正落實(shí)，導(dǎo)致比較優(yōu)勢難以有效發(fā)揮，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移長期具有短期性?？梢哉J(rèn)為，提高農(nóng)村公共品供給的數(shù)量與質(zhì)量已是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重中之重。

農(nóng)村公共品供給水平提高只有在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展下才有可能。追溯我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根源，在于農(nóng)村公共品供給的制度性缺陷，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的起點(diǎn)就是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村公共品供給制度創(chuàng)新。農(nóng)村公共品供給機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)就是要改革現(xiàn)行的城市偏向型的公共品供給制度，在城鄉(xiāng)公共品供給上采取相同的政策，這也是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)在要求。事實(shí)上，多年來中央和地方各級政府也曾為農(nóng)村公共品供給增加做過努力，但是效果不理想。農(nóng)村公共品供給不見增長，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)反而加重，政府難以從根本上解決制約公共品供給的問題。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是解決當(dāng)前“三農(nóng)”問題的必要條件，也是解決農(nóng)村公共品供給不足的條件。當(dāng)前農(nóng)村中的眾多問題，譬如農(nóng)民收入水平增長幅度下降、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)整體滯后、農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率得不到提高等等，都只有在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基礎(chǔ)上得到解決。多年來，單純就農(nóng)業(yè)搞農(nóng)業(yè)經(jīng)過多年的實(shí)踐效果已不理想，只有在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的前提下這些問題才能得到根本解決。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展最重要的內(nèi)容之一就是提高農(nóng)村公共品的供給水平。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的內(nèi)容主要包括統(tǒng)籌城鄉(xiāng)物質(zhì)文明、精神文明和政治文明“三個文明”的協(xié)調(diào)發(fā)展。毋庸置疑，這“三個文明”在城鄉(xiāng)發(fā)展中是非常不平衡的。物質(zhì)文明是基礎(chǔ)，只有在物質(zhì)文明進(jìn)步的條件下，精神文明和政治文明才會相應(yīng)有所發(fā)展。但在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村，物質(zhì)文明極度落后是一個不爭的事實(shí)，更逞論精神文明和政治文明。物質(zhì)文明落后在相當(dāng)程度上是農(nóng)村公共品供給滯后的一個反應(yīng)；精神文明和政治文明的建設(shè)本身就隸屬于公共品范疇，因此，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要內(nèi)容之一就要求提高農(nóng)村公共品供給水平。

三、農(nóng)村公共品供給模式的新選擇：“雙向互動”模式

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的提出為解決“三農(nóng)”問題提供了總的思路。循著這一思路，如何提高農(nóng)村公共品供給是擺在我們面前的主要問題?？偨Y(jié)過去農(nóng)村公共品供給的成敗得失，當(dāng)前農(nóng)村公共品供給在戰(zhàn)略取向上必須發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，以政府投資和制度創(chuàng)新為主，激勵市場主體參與農(nóng)村公共品供給。提出這一觀點(diǎn)的主要理由有三：其一，公共品本身的屬性決定必須由政府支持為主；其二，廢除農(nóng)村公共品供給的制度障礙是提高農(nóng)村公共品供給的前提；其三，我國以市場經(jīng)濟(jì)為取向的改革過程激活了市場主體的潛能，其他市場主體在政府制度規(guī)范、激勵措施得當(dāng)?shù)那闆r下可以成為農(nóng)村公共品供給的主體。

“雙向互動”的農(nóng)村公共品供給模式是對農(nóng)業(yè)集體化經(jīng)營時期和家庭承包經(jīng)營時期農(nóng)村公共品“自上而下”供給模式的揚(yáng)棄，是對“自下而上”模式的合理選擇。這一模式本質(zhì)上要求“自下而上”的決策，但同時也要求“自上而下”地提供資金支持，制度支持。因此，它必然要求政府的介入，也要求農(nóng)民的介入，還要求其他市場主體的介入，在幾股合力作用下，共同促進(jìn)農(nóng)村公共品供給的提高。這一模式既具有現(xiàn)實(shí)可能性，也具有必要性。從可能性看，市場經(jīng)濟(jì)造就的各種利益群體隨著收入增加，民主化意識增強(qiáng)，認(rèn)識水平的大大提高，有著主動提供農(nóng)村公共品供給的強(qiáng)烈愿望。從必要性看，政府依然會在農(nóng)村公共品供給中發(fā)揮作用，但這種作用完全不同于集體化經(jīng)營時期，也不同于家庭承包經(jīng)營時期。在新的時期“政府主導(dǎo)”應(yīng)該體現(xiàn)在“財政高度傾斜，制度密切跟進(jìn)，激勵及時完善”。

這一模式在具體操作上應(yīng)以“少取”、“多予”、“完善”和“創(chuàng)新”為主?！吧偃　币馕吨^續(xù)加大農(nóng)村稅費(fèi)改革的力度，從源頭上遏制農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題；“多予”則以構(gòu)建新型農(nóng)村公共財政體制和鄉(xiāng)一級財政運(yùn)轉(zhuǎn)體制，完善農(nóng)村金融支持農(nóng)村公共品建設(shè)體系為核心，增加農(nóng)村公共品供給的資金來源；“完善”主要體現(xiàn)為強(qiáng)化村級民主制度建設(shè)和農(nóng)村“一事一議”制度；“創(chuàng)新”要求公共品供給主體多樣化，資金來源多樣化和供給形式多樣化。