新聞立法探索與研究

史 菁

(蘇州農(nóng)業(yè)職業(yè)技術學院,江蘇蘇州 215008)

新聞立法探索與研究

史 菁

(蘇州農(nóng)業(yè)職業(yè)技術學院,江蘇蘇州 215008)

依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。改革開放三十年,中國法制建設成就巨大,在新聞傳播方面我國也已制定頒布了許多法律法規(guī),但由于我國新聞方面基本法的缺失和憲法授權的不明確,媒體的新聞自由沒有直接的法律來予以保護,同時國內(nèi)各種新聞丑聞的發(fā)生,來自國內(nèi)的質(zhì)疑聲也此起彼伏。因此,加強新聞立法,是建立健全社會主義民主法制體系的必然要求。

新聞立法;新聞自由;新聞腐敗;新聞官司

近些年常有民眾感嘆:“現(xiàn)在治安不如從前好,社會不如從前穩(wěn)定,新聞上今天礦難事件,明天公路、大橋坍塌,后天工廠發(fā)生爆炸……以前就很少發(fā)生這樣的大事情?！逼鋵嵅蝗?越來越多的社會事件進入公眾視線并不能證明社會治安穩(wěn)定或者倒退了,而恰恰說明了隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和政治文明的進步,中國的社會透明度以及新聞監(jiān)督權在不斷地被加強,新聞媒體在中國的影響力不斷增強。去年發(fā)生的“許霆案”、“正龍拍虎案”、“梁麗案”以及最近的“杭州飆車案”、“女服務員鄧玉嬌刺死官員案”等等無不說明了新聞媒體在中國強大的輿論導向作用。

隨著信息傳輸手段的不斷現(xiàn)代化,新聞信息傳播活動越來越廣泛而又深刻地介入現(xiàn)代社會生活的每一個角落。更多的“小事情”能夠被廣大的人民群眾所知曉,在民主與參與的熱情逐漸升溫的中國,媒體已經(jīng)逐漸成為政府或者說是公權力與民意的一個連接點[1]。而在立法速度加快的今天,新聞傳播領域?qū)ｉT法的缺失不能不說是一大遺憾。因此,盡快建立健全符合中國社會主義特色的新聞法制體系,加強新聞法治建設是時代的迫切要求。

一、新聞立法的必要性

對于新聞立法必要性的探討,筆者認為可以從宏觀和微觀兩方面來考慮。宏觀方面諸如新聞立法是依法治國,建設社會主義法治國家的需要,是新聞體制改革的核心內(nèi)容,是新聞事業(yè)自身健康發(fā)展的需要,是世界新聞法制化進程的要求,是幫助國家改善對外形象的需要等。新聞立法必要性微觀方面的分析將是本文討論的重點,本文將從保障新聞自由權、打擊新聞腐敗、新聞官司等三個角度來具體探討。

1.保障新聞自由權需要新聞立法

改革開放三十年來,中國的新聞傳播手段已經(jīng)從單一的黨報黨刊形式,發(fā)展成現(xiàn)在的公開發(fā)行的報刊、電視臺、廣播電臺、網(wǎng)絡等多元化的豐富形式,新聞媒體已經(jīng)滲透到這個社會的方方面面,但對于媒體的新聞自由卻沒有直接地予以保護。有研究者指出:“離開新聞自由的法律保護,是很難談得上新聞事業(yè)的真正繁榮的?！盵2]因此,對新聞自由權的合理保障是我國新聞立法的核心問題。

新聞自由應當是媒體向公眾客觀公正地報道事實真相的自由,新聞自由要求新聞是自由的,即不得阻撓媒體向社會客觀公正地報道事實真相,否則就是對新聞“自由”的干擾。然而近年來,地方官員對新聞自由的粗暴干涉時有發(fā)生,著名案例如“遼寧西豐警察進京抓記者”、“江西和浙江官員公費出國旅游”、“云南‘躲貓貓’鬧劇”、“河南靈寶警察跨省拘捕王帥”,以及非制度化的政策對媒體進行一些規(guī)控,如新聞從業(yè)人員常常面臨“電話”、“小范圍內(nèi)的會議”、“確定一定主題的基調(diào)”、“刊物?？D”等所謂的事前審查,面對這些粗暴侵犯,我們的媒體往往束手無策。而造就我國媒體中許多“怪現(xiàn)狀”的根本原因,就在于新聞自由還沒有得到法律層面的合理保障——即對新聞自由的切實保護和明確邊界[3]。

我國《憲法》第 35條規(guī)定:中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結社、旅行、示威的自由。而媒體的新聞自由正是言論和出版自由在媒體報道中的具體體現(xiàn)。這應當是新聞自由活動的最高依據(jù)。另外《憲法》第 22條、第 41條、第47條明確規(guī)定新聞傳播事業(yè)是國家明令倡導發(fā)展的,公民對國家機關及其工作人員有批評權、建議權、控告權等,這是新聞工作者的采訪權、報道權和輿論監(jiān)督權在公民知情權和表達權方面的體現(xiàn),也是當前新聞媒體開展輿論監(jiān)督的憲法依據(jù)。相比于其他國家對于新聞自由的保障而言,我國憲法有四條這樣的規(guī)定,應當不算少了,那為什么要舍憲法而立專門法,而法院系統(tǒng)不能根據(jù)憲法條文來保護新聞自由和輿論監(jiān)督權利呢?筆者認為理由有二:一是憲法未能司法化。我國司法判決的慣例一直是參照德國等大陸法系國家不能直接引用憲法條文,即憲法本身不能進入訴訟程序,憲法規(guī)定的權利需通過法律一級的規(guī)范性文件來加以具體操作和落實;二是憲法規(guī)定過于空泛,權利虛化。我國憲法沒有對這種言論自由的界定、行使方式、范圍和限制作出具體規(guī)定,這種關于“言論自由”的空泛規(guī)定不具有實質(zhì)的司法操作性,難以作為具體事件評判的標準和尺度。如同在規(guī)則不明晰的賽場上,一切只能由裁判員說了算。當裁判員隨心所欲甚至自己下場踢球時,參賽運動員與觀眾勢必噓聲不斷?？梢?規(guī)則對裁判員、運動員與觀眾是同等的重要,三方都需要明確清晰的邊界在哪里,權利在哪里[4]。

相對于憲法來說,行政法規(guī)和部門規(guī)章層面的新聞立法比較活躍。特別是《突發(fā)事件應對法》和《政府信息公開條例》的頒布與實施,是新聞法制建設的一大進步。但行政法規(guī)畢竟不是新聞法,關于新聞行政管理的規(guī)定,其內(nèi)容往往是禁止性條款和義務性條款,對新聞自由的保護和輿論監(jiān)督活動的授權性規(guī)定卻少之又少。另外,它們與《憲法》無法銜接?！稇椃ā芬?guī)定了公民的言論自由和出版自由,但是有些部門規(guī)章并不提及對言論自由、出版自由的肯定和保護,甚至和《憲法》有一些不可調(diào)和的矛盾,缺乏中間環(huán)節(jié)也就是其他法律的過渡,這個中間過渡很大程度上就要靠新聞法彌補[5]。

2.打擊新聞腐敗需要新聞立法

所謂新聞腐敗是指一切與新聞的采訪、制作、傳播過程相關的非法的、不道德的權利交換行為、關系、過程。新聞腐敗的實質(zhì)是新聞權的濫用,權力的目的是謀取不正當?shù)慕?jīng)濟、政治利益[6]。近年來,“虛假新聞”、“有償新聞”甚至是“有償不聞”等失范行為頻繁發(fā)生,如廣為人知的 2007年“紙包子”假新聞、2008年 10月的山西霍州霍寶河煤礦發(fā)生的給記者發(fā)放“封口費”等事件,辜負了公眾對媒體的信任,損害了政府的公信力,帶來了極其惡劣的社會影響。新聞記者往往被譽為“無冕之王”,也就是說,他們可以利用手中的筆來客觀公正地報道事件。當然這是理想的狀況,現(xiàn)實中有些記者利用手中的筆不僅進行交易甚至進行敲詐勒索。2007年的“假包子”事件和近期的“封口費”事件說明,新聞記者和媒體除了要利用職業(yè)道德進行自律外,自身也非常需要接受法律的約束即他律,否則也和其他不受監(jiān)督的權力一樣走向腐敗。

雖然我國先后制定了《記者守則》、《中國新聞工作者職業(yè)道德準則》等一系列規(guī)范性文件,但這畢竟是道德層面的規(guī)范,其法律層次與威力不言自喻。正因如此,由于新聞立法的相對滯后,通常這些“虛假新聞”、“有償不聞”的主體為形勢所逼,來個更正或者道歉,而沒有受到實質(zhì)的處分,或者多數(shù)只是受到了道德譴責和行業(yè)內(nèi)部的責罰,而屬于軟約束的道德譴責,對于新聞腐敗的打擊力度無疑是非常有限的。如果有了新聞法,就可為各種“虛假新聞”、“有償不聞”明確過錯和責任,求得名正言順的懲罰。由此看來,新聞界極需有可操作性的法律來懲治新聞腐敗。

3.層出不窮的新聞官司需要新聞立法

新聞媒體的監(jiān)督權是一把雙刃劍,在懲惡揚善的同時也帶有極大的殺傷力,把握不好度,就有可能會給他人帶來負面影響,近年來,公民或法人以新聞報道侵害其名譽權、姓名權、名稱權、肖像權、榮譽權、隱私權等為由將新聞媒體或記者告上法庭時有發(fā)生。新聞侵權、新聞官司的不斷出現(xiàn),暴露了我國在新聞法制方面存在的一些問題。第一,由于我國新聞法的缺失,對新聞侵權行為沒有明確的界定,新聞媒體、記者在實施新聞輿論監(jiān)督時由于各方面的原因而不自覺地侵犯了他人的名譽權、隱私權等,尤其是在隱性采訪中,為查找真相而未經(jīng)得當事人同意而實施暗訪、偷拍等行為在法律上如何來界定,本身就很模糊。第二,目前在審理新聞官司時因為沒有專門的新聞法規(guī)和具體的法律條文可依據(jù),只能借助憲法和其他法律條文。援引的法律法規(guī)條款不具備特指性,擺動空間大,不同的人可以得出截然不同的結論,如果法律適用不當,必然會損害訴訟一方的合法權益,對新聞媒體開展輿論監(jiān)督和公民維護自身權益都是不利的[7]。第三,現(xiàn)在大都將新聞監(jiān)督侵權行為視為一般的民事侵權行為,由《民法通則》進行調(diào)整,這本身就是不公正的。一般民事侵權行為指的是平等主體之間,而公民批評國家機關及工作人員,新聞媒體批評社會不良現(xiàn)象,與被批評者的關系是監(jiān)督者與被監(jiān)督者之間,已經(jīng)超出了平等的民事法律關系,這種關系不能也不應該受到民法調(diào)整,而只能由憲法和專門的法律來審定[7]。第四,許多新聞官司因無法可依處理起來不免覺得尷尬和復雜,導致有些新聞官司長達十年之久,極大地浪費了司法訴訟資源,嚴重干擾了公民、記者和媒體的正常工作。使新聞媒體在面向市場化的艱難改革中遇到了前所未有的訴訟困擾。因此,盡快建立健全新聞法制,用法律規(guī)范新聞行為、使新聞官司有法可依已成為當前法律界亟待解決的問題之一。

二、新聞立法的若干建議

第一,新聞立法越早越主動。眾所周知,在網(wǎng)絡和電話無處不在的當下,中國實際上已經(jīng)進入了個人言論空間、媒體監(jiān)督范圍和政府監(jiān)管措施三者競跑階段,并且前兩者的奔跑速度還非常迅猛。這時,政府的相應法規(guī)如果不能迎頭趕上,勢必要被現(xiàn)實社會拋棄。因此,正視現(xiàn)實,及時推動新聞立法,可謂適逢其時,刻不容緩[4]。而且,近 30多年來的新聞立法準備工作也為我國目前的新聞立法提供了經(jīng)驗和資料,我國現(xiàn)行良好的政治和法制環(huán)境也為新聞立法創(chuàng)造了充分的條件。

第二,準確界定和充分保障新聞自由權以及新聞輿論監(jiān)督權。世界上從來不存在絕對的自由,當自由超越法律的許可范圍時,必然要受到法律的嚴懲。因此,新聞法必須界定新聞自由,這是不能回避的首要問題。這里可以使用排除法,通過列舉禁止性規(guī)定來排除不可以做的,明確許可的內(nèi)容來限制濫用新聞自由。另外,對新聞自由應該規(guī)定實質(zhì)性內(nèi)容,否則,其便會像憲法中規(guī)定的公民享有的言論、出版自由那樣,無法界定,也沒有操作性。

新聞輿論監(jiān)督是伴隨著新聞自由而衍生的新聞媒介和記者揭露、批評腐敗等社會丑惡現(xiàn)象和公民中違反道德規(guī)范行為的權利[8]。因此,新聞立法對新聞自由的保障還應體現(xiàn)在對輿論監(jiān)督權的保障上。新聞媒體需要監(jiān)督公民、法人和政府,但是由于公民和法人相對于政府來說是處于弱勢,而政府為了保證其權力的行使,往往會通過經(jīng)濟、行政、法律等手段對新聞媒體加以控制,結果使得新聞媒體很容易將監(jiān)督對象向公民或法人傾斜,因此,新聞立法對輿論監(jiān)督內(nèi)容作出實質(zhì)性規(guī)定應包括對公民、法人和政府的監(jiān)督,尤其要注意對政府的監(jiān)督。另外,新聞立法要明確界定輿論監(jiān)督的范圍和對象,在保障公眾的知情權和隱私權同時,充分發(fā)揮大眾媒體批評、監(jiān)督功能,科學平衡三者關系,減少因新聞侵權引發(fā)的新聞糾紛和官司。

第三,明確規(guī)定新聞主體的范圍及其權利和義務。新聞傳播活動已經(jīng)滲透到社會的方方面面,影響巨大,一方面,新聞法必須對新聞主體的范圍和資質(zhì)標準作出明確規(guī)定。如公民和法人參與創(chuàng)辦新聞媒體和出版單位的資質(zhì)認定,對新聞從業(yè)人員的資格認定,對報刊雜志社、電視臺的審批登記規(guī)定等等。另一方面,對新聞媒介單位和新聞工作者在新聞傳播活動中的權利和義務也應當明確。如新聞媒體和記者享有新聞自由權、輿論監(jiān)督權等等。同時,他們也必須承擔法定的義務,如在新聞傳播活動中,不得損害國家、集體利益,不得泄露國家秘密,不得損害他人的合法權益等等。另外,新聞立法必須有明確而嚴格的法律責任制度來保證新聞主體依法實現(xiàn)自己的權利和承擔相應的義務。

雖然,新聞立法不可能解決所有的問題,也不能達成全部的期望,但我國需要《新聞法》,新聞必須立法,這不僅是學界和業(yè)界以及法律界一切有識之士的共同心聲,也是依法治國的大勢所趨,勢在必行。毫無疑問,沒有依法從事新聞工作的保障,就不可能有真正意義上的依法治國[9]。

[1]王文強.過渡時期新聞監(jiān)督權的改革——基于我國“新聞立法”現(xiàn)實需要的考量 [J].法制與社會,2008,(5): 278.

[2]支庭榮.財產(chǎn)權、人身權與新聞自由的法制化——對美國憲法第一修正案相關內(nèi)容的一個縱向考察[J].新聞與傳播研究,1999,(1).

[3]楊龍,劉必華.新聞自由權在新聞立法中的地位及其保障[J].西南政法大學學報,2007,(5):110.

[4]周兼明.新聞立法越早越主動 [J].鳳凰周刊,2009, (14).

[5]趙金.關于新聞立法幾個問題的探討——訪中國青年政治學院教授、新聞與傳播系主任展江 [J].青年記者, 2008,(12上):45.

[6]阮志孝.新聞腐敗及其對策建議[DB/OL].人民網(wǎng),http://www. people. com. cn/GB/14677/22100/36631/ 36632/2715963.html,2004-08-14.

[7]李芳.新聞立法勢在必行 [J].新聞與法制,2003,(8): 23.

[8]劉英,李軍林.新聞立法探析 [J].株洲工學院學報, 2006,(5):39.

[9]劉行芳.新聞法治與新聞倫理[M].鄭州:鄭州大學出版社,2007:9.

Exploration and Research on The Legislation of the PressLa w

SH IJing
(Suzhou Polytechnic Institute ofAgriculture,Suzhou 215008,China)

During the 30 years of refor m and opening policy,the government of China has made magnificent achievements in the legal construction.But there are many deficiencies,such as deficiency of the basic presslaw,lack protection of freedom of the press and endless press scandals.Therefore,we must quicken our legal construction pace.

the legislation of the press law;freedom of the press;press scandals;press lawsuit

DF36

A

1001-7836(2010)04-0012-03

(責任編輯:孫大力)

2010-01-04

史菁 (1983-),女,江蘇丹陽人,研究實習員,從事法律教學研究。