高度城市化地區(qū)城中村全面改造模式研究

□文/馮小東

一、引言

我國(guó)改革開放30年，經(jīng)濟(jì)和社會(huì)都發(fā)生了深刻變革，城市發(fā)展已進(jìn)入高速城市化階段。高度城市化地區(qū)在面臨土地與空間難以為繼、環(huán)境承載力難以為繼的歷史條件下，城中村改造與城市土地集約利用、空間演化、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、環(huán)境改善關(guān)系緊密，將成為未來(lái)城市發(fā)展的核心問題之一。目前，高度城市化地區(qū)舊城改造出現(xiàn)的普遍問題在于舊改資金不足、開發(fā)商與被拆遷人矛盾突出、土地超強(qiáng)度開發(fā)、中心區(qū)空心化、全面改造與綜合改造不協(xié)調(diào)等。研究高度城市化地區(qū)城中村全面改造模式是解決舊城改造難題的關(guān)鍵，對(duì)快速城市化地區(qū)制定政策和創(chuàng)新體制有重要借鑒意義。

二、快速城市化與城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致城中村的形成

上世紀(jì)九十年代中后期，城市規(guī)模迅速擴(kuò)張和郊區(qū)大量農(nóng)村土地被征收征用，由于未開發(fā)建設(shè)用地開發(fā)成本和開發(fā)效率遠(yuǎn)低于和優(yōu)于已建成區(qū)更新改造，同時(shí)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上遠(yuǎn)落后于快速擴(kuò)張的城市地區(qū)，因此造成城市包圍農(nóng)村的獨(dú)特現(xiàn)象。

從根本上看，城中村的形成源于外在的快速城市化和內(nèi)在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?？焖俪鞘谢沟脜^(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡形成城中村淪陷，成為外來(lái)勞動(dòng)力廉價(jià)聚集的“貧民窟”；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)使城市的近郊區(qū)的政府不愿意放棄對(duì)這些行政村莊的管理權(quán)，而城市的政府部門因城中村改造資金、規(guī)劃、社會(huì)保障等一系列問題對(duì)城中村開發(fā)建設(shè)和管理沒有熱情。最終形成在建筑景觀、人口構(gòu)成、經(jīng)濟(jì)特征、行政管理、生活方式等方面與城市社區(qū)有著明顯的差異，成了城市中的“孤島”。

三、高度城市化地區(qū)城中村建設(shè)問題

高度城市化地區(qū)城中村在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著非常重要的角色，一方面解決城市外來(lái)人口的居住問題，一方面作為歷史遺留問題，成為城市發(fā)展“儲(chǔ)備用地”。城中村建設(shè)的核心問題在于利益的非均衡分配，具體表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面:

1、社會(huì)資源分配的非均衡性。城中村以其廉價(jià)私房為外來(lái)人口提供居住場(chǎng)所，但城中村在基礎(chǔ)設(shè)施投入和城市建設(shè)管理方面存在嚴(yán)重不足，存在嚴(yán)重的消防、治安隱患，使外來(lái)人口的生存條件極其惡劣。

2、城市改造投資分配的非均衡性。舊村區(qū)位條件好的一般實(shí)行全面改造，開發(fā)利潤(rùn)較高，是城市房地產(chǎn)開發(fā)商的新寵；而區(qū)位條件較差的因可開發(fā)性較弱，改造意愿不足。城中村改造的不均衡導(dǎo)致城市發(fā)展新的歷史遺留問題。

3、改造主體利益分配的非均衡性。城中村改造成本高、相關(guān)者利益復(fù)雜，各方利益博弈盲目追求相關(guān)者利益造成舊村改造對(duì)城市土地的高強(qiáng)度開發(fā)和高密度開發(fā)，忽略城市生態(tài)和文化在內(nèi)的整體理性，破壞城市整體功能結(jié)構(gòu)，城市空間環(huán)境品質(zhì)和歷史文化遭到嚴(yán)重破壞，城市布局形成新的紊亂，阻礙城市發(fā)展。

四、城中村改造土地價(jià)值超額提升與改造主體利益博弈研究

1、城中村改造土地價(jià)值超額提升內(nèi)涵。城中村是高速城市化過程中產(chǎn)生的特殊現(xiàn)象。而城中村土地價(jià)值因快速城市化和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)進(jìn)入土地價(jià)值“洼地”。城中村改造的實(shí)質(zhì)是對(duì)城中村土地價(jià)值的釋放。城中村改造土地產(chǎn)出投入比遠(yuǎn)大于一般狀況下的土地產(chǎn)出投入比，其原因，一方面在于周邊成熟土地價(jià)值對(duì)城中村土地價(jià)值具有支撐作用；另一方面在于城中村分享城市價(jià)值提升的結(jié)果。

馬克思地租理論級(jí)差地租Ⅱ表明土地價(jià)值與對(duì)土地投入有關(guān)。在現(xiàn)代城市建設(shè)中，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共配套設(shè)施完善和生態(tài)環(huán)境改善等土地開發(fā)投入促使土地價(jià)值不斷提高；而城中村土地因缺少投入，土地利用條件相對(duì)較差，因此土地價(jià)值較低。但土地的替代性決定了土地價(jià)值具有連續(xù)性，城中村土地價(jià)值會(huì)受到周邊土地價(jià)值提升的支撐而自然提升。同時(shí)，區(qū)位價(jià)值取決于整個(gè)片區(qū)的區(qū)位價(jià)值和周邊區(qū)位發(fā)展?fàn)顩r，具有協(xié)同的和共振的特征，相鄰區(qū)位土地價(jià)值具有乘數(shù)效應(yīng)；另一方面城市價(jià)值是有形價(jià)值與無(wú)形價(jià)值的統(tǒng)一，是基礎(chǔ)設(shè)施、自然環(huán)境、文化教育、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)諸方面價(jià)值的統(tǒng)一，是歷史價(jià)值、現(xiàn)實(shí)價(jià)值與未來(lái)預(yù)期價(jià)值的統(tǒng)一。城中村作為被包含在城市空間內(nèi)的單元之一，與外界不可能孤立存在，相反會(huì)以其特殊條件為城市發(fā)展提供相應(yīng)的功能，分享城市價(jià)值提升的收益。因此，城中村土地價(jià)值超額提升的內(nèi)涵就在于城市整體價(jià)值提升。

2、舊城改造主體利益分配的非均衡性研究。高度城市化地區(qū)城中村改造的模式主要市場(chǎng)化的改造模式（即開發(fā)商或開發(fā)商+股份公司改造模式），涉及主體有政府、開發(fā)商、被拆遷人，其利益分配分別表現(xiàn)為土地出讓金、開發(fā)利潤(rùn)和安置補(bǔ)償，但存在利益不均衡性。

（1）政府公共管理角色與公共利益湮滅。政府在城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，是公共管理者，對(duì)城市建設(shè)具有不可推卸的責(zé)任。在我國(guó)舊城改造中城市政府卻存在顯著的角色錯(cuò)位、缺位和越位等偏差，釘子戶、補(bǔ)償不到位、安置房質(zhì)量差等問題都體現(xiàn)了政府公共管理職能缺失；另一方面城中村改造土地出讓金只實(shí)現(xiàn)國(guó)家投入成本的回收，但城市價(jià)值提升帶來(lái)土地超額升值部分并未轉(zhuǎn)化成公共收益。

（2）開發(fā)商的中介特征與超額收益。開發(fā)商在土地開發(fā)中以其資本優(yōu)勢(shì)取得土地進(jìn)行開發(fā)，而開發(fā)的房地產(chǎn)真正的產(chǎn)權(quán)人將是業(yè)主，所以，開發(fā)商在房地產(chǎn)開發(fā)過程中真正承擔(dān)的是中介角色，提供墊付資金和組織建設(shè)。但其地產(chǎn)開發(fā)的大部分資金來(lái)源于銀行信貸，銀行利息遠(yuǎn)低于房地產(chǎn)投資收益，所以銀行資本利息以外的收益被開發(fā)商占有，也占有了政府忽略的那部分超額提升價(jià)值。

（3）被拆遷人的安置補(bǔ)償超額實(shí)現(xiàn)其財(cái)產(chǎn)損失。在城中村改造中，安置補(bǔ)償是對(duì)被拆遷人財(cái)產(chǎn)損失的一種補(bǔ)償行為。而在高度城市化地區(qū)，城中村村民借助城市經(jīng)濟(jì)繁榮，違法占有宅基地或增加私宅面積進(jìn)行出租經(jīng)營(yíng)，同時(shí)相對(duì)區(qū)位條件較差的地區(qū)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)更高，致使在改造時(shí)對(duì)村民安置補(bǔ)償額度巨大，一夜暴富成為舊改安置補(bǔ)償?shù)拇~。

五、基于利益均衡的城中村全面改造模式:公共基金+項(xiàng)目管理公司

1、“公共基金+項(xiàng)目管理公司”改造模式的特點(diǎn)?；诋?dāng)前高度城市化區(qū)城中村改造利益分配的均衡性，筆者提出公共基金投資與項(xiàng)目管理公司開發(fā)運(yùn)行的改造模式，該改造模式特點(diǎn)如下:

第一，公共基金收益將城中村改造土地超額收益轉(zhuǎn)化為全社會(huì)利益所得。舊改公共基金主要引入社?；稹⒆》抗e金和政府舊改投資債券等，投資收益將用于社會(huì)公共福利，取代開發(fā)商借用銀行信貸資金獲得超額投資收益，將城中村土地價(jià)值超額升值部分轉(zhuǎn)化成公共利益。

第二，項(xiàng)目管理公司還原開發(fā)商的中介本質(zhì)降低城市價(jià)值的耗散。項(xiàng)目管理公司以管理費(fèi)用取代房地產(chǎn)開發(fā)商的開發(fā)利潤(rùn)，減少城市價(jià)值向社會(huì)利益轉(zhuǎn)化的損失。

第三，該改造模式能綜合發(fā)揮政府公共執(zhí)行力和項(xiàng)目管理公司經(jīng)濟(jì)技術(shù)管理能力。該改造模式實(shí)質(zhì)是政府主導(dǎo)，項(xiàng)目管理公司代理的一種改造形式，在改造中，政府能有效控制城中村改造的開發(fā)強(qiáng)度，切實(shí)使城中村改造按照城市發(fā)展規(guī)劃科學(xué)進(jìn)行；另一方面在稅收、地價(jià)、被拆遷人安置等優(yōu)惠政策上具有統(tǒng)籌安排的優(yōu)勢(shì)。

2、“公共基金+項(xiàng)目管理公司”改造模式運(yùn)行機(jī)制建議。首先，規(guī)定投資基準(zhǔn)收益，加強(qiáng)政府對(duì)資金運(yùn)作監(jiān)督審核力度。規(guī)定公共基金基準(zhǔn)收益，保障公民財(cái)產(chǎn)的穩(wěn)定增值；另一方面公共基金關(guān)乎社會(huì)安全，公共基金利用也具有利弊兩面性，具有較大風(fēng)險(xiǎn)，因此在公共基金投資中應(yīng)加強(qiáng)資金運(yùn)用的監(jiān)督與審核力度，防止公共財(cái)產(chǎn)的損失。其次，采取項(xiàng)目管理公司信用審核和準(zhǔn)備金制度。高度城市化地區(qū)城中村改造關(guān)系復(fù)雜，任務(wù)艱巨，利用公共基金進(jìn)行城中村改造具有一定風(fēng)險(xiǎn)，因此改造主體須具備相當(dāng)?shù)馁Y金實(shí)力和技術(shù)管理水平以及良好的信用水平，為保證公共基金的安全性和城中村改造的順利實(shí)施，必須實(shí)施項(xiàng)目管理公司信用審核和準(zhǔn)備金制度。

[1]周新宏.城中村問題:形成、存續(xù)與改造的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析.復(fù)旦大學(xué)，2007年博士論文.

[2]任宏，溫招，林光明.“城市價(jià)值決定房?jī)r(jià)”論證分析及宏觀調(diào)控建議[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2007.8.

[3]彭慧.舊城改造中城市政府的角色定位分析.理論月刊，2007.12.