中國電信產(chǎn)業(yè)激勵規(guī)制改革研究

□文/遲 杰

改革開放以后，特別是近十年來，我國電信產(chǎn)業(yè)實施了一系列的規(guī)制改革，包括電信行業(yè)的幾次拆分和重組、引入新的電信運營主體、政企分離與成立新的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)等規(guī)制改革，以及旨在減少規(guī)制扭曲的資費定價和接入定價的改革等，這些改革已經(jīng)成為推動我國電信產(chǎn)業(yè)取得較大進(jìn)步的重要因素。但是，我國電信產(chǎn)業(yè)目前的激勵規(guī)制政策強(qiáng)度不高，導(dǎo)致電信產(chǎn)業(yè)的效率無法得到顯著提升，因此，電信產(chǎn)業(yè)的激勵規(guī)制改革尚需進(jìn)一步深化，從而促進(jìn)電信產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

一、激勵規(guī)制下的資費定價改革

實施激勵規(guī)制改革，對電信企業(yè)進(jìn)行價格上限規(guī)制是我國電信產(chǎn)業(yè)定價規(guī)制的方向。電信競爭的基本要求之一是資費價格基本由電信市場供求關(guān)系確定，而不是由規(guī)制機(jī)構(gòu)決定，所以應(yīng)該放松對資費價格的規(guī)制，確立主要由市場調(diào)節(jié)的資費價格形成機(jī)制。作為高強(qiáng)度激勵機(jī)制的價格上限規(guī)制可以為提高我國電信運營商的效率提供必要的保證，可以切實降低資費水平，提高通話業(yè)務(wù)中的消費者剩余，并且會促使資費結(jié)構(gòu)趨于拉姆塞最優(yōu)定價，讓資費定價最終決定于電信市場的競爭:（1）提高移動通信市場中的消費者剩余。移動漫游市場中的運營商沒有降價的動力，漫游費是手機(jī)通話費中唯一沒有進(jìn)行優(yōu)惠的資費。將漫游費改為價格上限規(guī)制，有利于企業(yè)向用戶提供更為有利的資費方案，增加消費者剩余；（2）增加固定電話業(yè)務(wù)中的消費者剩余。由于中國網(wǎng)通和中國電信在各自服務(wù)區(qū)內(nèi)壟斷地位非常穩(wěn)固，而固定本地電話業(yè)務(wù)中的用戶由于受到布網(wǎng)的限制，無法自由選擇營業(yè)區(qū)，因此固定本地網(wǎng)區(qū)間通話業(yè)務(wù)的競爭不充分，將固定本地通話業(yè)務(wù)的區(qū)間通話費改為上限規(guī)制有利于保護(hù)消費者利益。

同時，資費定價應(yīng)綜合考慮市場、用戶等多方面的因素。對于電信資費的定價應(yīng)同時考慮生產(chǎn)因素和需求因素，單一的資費定價無法適應(yīng)市場變化的需要，也不利于被規(guī)制電信產(chǎn)業(yè)經(jīng)營績效的提高?，F(xiàn)實可行的資費定價模式應(yīng)該是靈活多變的，同一業(yè)務(wù)應(yīng)盡可能根據(jù)市場的不同需求狀況而提供選擇性資費。

二、激勵規(guī)制下的有效競爭改革

1、有效競爭市場的構(gòu)建框架。合理的電信市場結(jié)構(gòu)是我國電信規(guī)制制度不斷優(yōu)化的重要基礎(chǔ)。競爭會帶來效率的增進(jìn)、服務(wù)質(zhì)量的提高和電信產(chǎn)品價格的下降，因此引入和鼓勵競爭，打破電信壟斷就成了當(dāng)今我國政府進(jìn)行電信改革的一個很重要的任務(wù)。但是，如何在電信市場引入競爭、強(qiáng)化競爭，目前對中國電信是否需要再次拆分的爭論表明了在中國電信市場上引入和強(qiáng)化競爭的兩種不同思路。一種思路認(rèn)為，要打破電信壟斷，形成競爭體制只有對中國電信再次拆分。目前形成的比較主流的拆分方案是將中國電信拆分成獨立經(jīng)營長途電話和市內(nèi)電話的公司，并將電信的數(shù)據(jù)局剝離出來，與其他電信公司重組，經(jīng)營市話的公司則根據(jù)情況再劃分成不同地域的獨立公司，即“長市分離、數(shù)據(jù)剝離”。這種拆分可說是“美國模式”的中國版，因為1984年美國對AT&T的拆分就是這種模式；另一種思路主張不對中國電信再次拆分，而通過政策扶持其他的競爭對手，認(rèn)為采用“英國模式”更能實現(xiàn)打破壟斷，強(qiáng)化競爭的目的，讓“廣電與電信不對稱雙向進(jìn)入”，即讓電信市場對有線電視網(wǎng)絡(luò)開放，廣電也可以部分對電信開放。這樣允許各大通訊運營商與廣電聯(lián)盟，電信市場大局將全盤激活。這個方案其實就是“英國模式”的中國版。不管是“英國模式”還是“美國模式”，其政策的實施目的不外乎是在電信市場引入和鼓勵競爭，打破電信壟斷。

本文贊同“三網(wǎng)并存，數(shù)網(wǎng)競爭”的模式，即電信網(wǎng)、廣電網(wǎng)、國際互聯(lián)網(wǎng)三網(wǎng)并存，同時經(jīng)營競爭性業(yè)務(wù)，政府實施不對稱干預(yù)政策，促進(jìn)電信競爭的形成。如果采取“美國模式”，（1）會削弱中國電信的實力，使之在未來的國際電信競爭中處于劣勢；（2）剛剛在2002年使之分割了原中國電信，繼續(xù)進(jìn)行大幅度的分割客觀上存在很多阻力；（3）把經(jīng)營市話的公司按地區(qū)分割成獨立公司這種做法犧牲了規(guī)模效益，卻不能打破壟斷，有效競爭并不因此產(chǎn)生。因此，中國的電信產(chǎn)業(yè)僅僅照搬“縱向分拆”的皮毛是不能解決問題的。

2、激勵規(guī)制對有效競爭的影響。技術(shù)進(jìn)步速度最快的網(wǎng)絡(luò)型產(chǎn)業(yè)當(dāng)屬電信產(chǎn)業(yè)。近20年來，隨著遠(yuǎn)程通訊技術(shù)的發(fā)展，特別是光纖、通訊衛(wèi)星、計算機(jī)等大容量傳送途徑的開發(fā)，大大降低了電信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的投資規(guī)模，通訊網(wǎng)建設(shè)成本隨距離延長而提高的程度開始減弱；光纖通信等電信新技術(shù)的采用，使長距離、大量通信傳輸?shù)膯挝怀杀敬蠓档汀＿@些技術(shù)創(chuàng)新已使電信業(yè)的自然壟斷性質(zhì)趨于弱化，越來越可能轉(zhuǎn)化為競爭性行業(yè)。

激勵規(guī)制政策的實施是為了形成有效競爭，促進(jìn)電信產(chǎn)業(yè)績效的提高。而有效競爭的順利發(fā)展又能進(jìn)一步促進(jìn)激勵規(guī)制政策更好發(fā)揮。為了促進(jìn)電信市場的競爭，除了繼續(xù)通過不對稱規(guī)制政策扶持非主導(dǎo)電信運營商之外，還要采取一系列的激勵規(guī)制措施來建立競爭性的市場結(jié)構(gòu)。例如，在開放轉(zhuǎn)售的基礎(chǔ)電信業(yè)務(wù)時，應(yīng)要求主導(dǎo)電信運營商將其零售業(yè)務(wù)以折扣定價的形式批發(fā)給轉(zhuǎn)售商。然而，在對轉(zhuǎn)售競爭的規(guī)制中，如何對主導(dǎo)運營商的批發(fā)價格進(jìn)行合理確定，將主導(dǎo)電信運營商的可避免成本因素去掉，這是轉(zhuǎn)售取得競爭收益的關(guān)鍵所在。

三、激勵規(guī)制下的接入定價改革

當(dāng)一國的規(guī)制治理、規(guī)制激勵程度的設(shè)計與制度制定之間達(dá)到良好狀態(tài)時，績效將為最優(yōu)。我國接入資費的制定可以考慮總體最高限價規(guī)制，讓成本補償取決于最終利潤額，從而降低運營商操縱成本的動機(jī)。同時，最高限價規(guī)制不僅可以降低成本，而且可節(jié)約監(jiān)督成本。盡管該規(guī)制政策可能會使高效率企業(yè)獲得較多額外利潤，導(dǎo)致分配不公，然而從動態(tài)效率的角度講，這也是接入價格改革所必須承擔(dān)的成本。但是，在部分制度尚未完善的情況下，總體最高限價只能作為規(guī)制政策選擇的長遠(yuǎn)目標(biāo)。在實際操作當(dāng)中，政府應(yīng)逐步放松對資費價格的規(guī)制，規(guī)制重點由資費價格向前移到互聯(lián)價格上，按照成本原則對互聯(lián)定價實行規(guī)制。

目前的移動電信運營商與固定電信運營商之間的接入費用核算體制需要進(jìn)行改革:一是對普遍服務(wù)機(jī)制進(jìn)行改革，改變普遍服務(wù)單獨由固定電信運營商承擔(dān)的局面，進(jìn)而改變移動電信運營商支付接入費給固定電信運營商來支持后者普遍服務(wù)的做法。在這種改革的基礎(chǔ)上，按主叫方付費的原則確定接入定價體制，從而可以改變固定電信運營商向移動電信運營商單項收取接入費用的問題；二是按照成本定價原則，確定合理的接入價格。以成本為基礎(chǔ)的接入定價和網(wǎng)間結(jié)算是全球總的發(fā)展趨勢。我國資費結(jié)構(gòu)比發(fā)達(dá)國家的資費結(jié)構(gòu)更復(fù)雜，要實現(xiàn)從以資費為基礎(chǔ)結(jié)算到以成本為基礎(chǔ)的結(jié)算需要政府和企業(yè)的共同努力，在降低成本的基礎(chǔ)上逐步轉(zhuǎn)為成本定價，以成本為基礎(chǔ)進(jìn)行結(jié)算。近年來，我國電信產(chǎn)業(yè)在網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面達(dá)到了可觀的規(guī)模，然而大量數(shù)據(jù)統(tǒng)計及成本測算尚不完善。長期增量成本定價盡管在理論上是最有效的，然而由于實際操作中需要大量的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，同時數(shù)據(jù)的選擇和定價模型的建立亦有賴于利益相關(guān)方及專業(yè)人士的經(jīng)驗判斷。而完全成本分?jǐn)偡ūM管財務(wù)數(shù)據(jù)較為完備、較易操作，但由于其建立在歷史成本的基礎(chǔ)上，存在很多政策因素和非效率因素的影響，因此理論上的合理性不如長期增量成本。目前，政策的選擇可先采用有效成分定價規(guī)制政策作為過渡。隨著我國電信規(guī)制機(jī)構(gòu)和規(guī)制法規(guī)的逐漸完善，在此基礎(chǔ)上再向總體最高限價過渡。實際上，價格規(guī)制改革只是權(quán)宜之計，只有優(yōu)化股權(quán)結(jié)構(gòu)，建立有效競爭的電信市場格局，使市場機(jī)制發(fā)揮主導(dǎo)作用，才是我國電信產(chǎn)業(yè)長期持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。

四、激勵規(guī)制下的規(guī)制機(jī)構(gòu)改革

1、獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)的構(gòu)建。電信產(chǎn)業(yè)是整個社會信息化的重要載體，已逐漸融入到社會經(jīng)濟(jì)生活的各個方面?？紤]到電信業(yè)對整個社會發(fā)展的特殊作用，有必要設(shè)立權(quán)威的獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)來進(jìn)行有效規(guī)制，為電信產(chǎn)業(yè)的持續(xù)快速發(fā)展提供制度保障。

我國電信規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制能力嚴(yán)重不足，規(guī)制政策的研究制定缺乏充分的信息保證，難以形成透明有效的規(guī)制制定過程，減少信息不對稱帶來的規(guī)制政策失效；而且電信規(guī)制機(jī)構(gòu)中缺乏足夠的激勵手段吸引專業(yè)人才承擔(dān)建立規(guī)制體系。與被規(guī)制的電信運營商相比，由于信息不對稱，規(guī)制機(jī)構(gòu)極易在規(guī)制政策的制定中處于不利地位，因此無法保證規(guī)制政策的有效實施，降低了規(guī)制政策的強(qiáng)度與效果。

我國應(yīng)該建立獨立的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)，這也是具有可行性的。首先，電信市場競爭程度的不斷提高為設(shè)立獨立規(guī)制機(jī)構(gòu)創(chuàng)造了市場條件，而電信規(guī)制機(jī)構(gòu)的發(fā)展演變，也為設(shè)立獨立電信規(guī)制機(jī)構(gòu)提供了政府基礎(chǔ)；其次，隨著電信運營商的不斷增多，互聯(lián)互通、不正當(dāng)競爭等問題也逐一顯現(xiàn)，這需要規(guī)制部門實行公正、有效的市場規(guī)制；最后，設(shè)立獨立的電信規(guī)制機(jī)構(gòu)符合我國的國情，并且有現(xiàn)成的模式可以借鑒。

2、電信監(jiān)管法制基礎(chǔ)的構(gòu)建。主要包括以下幾個方面:（1）制定和完善針對電信市場的類型、主體和利益關(guān)系的法律、法規(guī)、規(guī)章和管理辦法；（2）推進(jìn)法律制度建設(shè)。隨著電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展和市場競爭狀況的變化，不同時期的利益矛盾會有所不同，電信法律制度應(yīng)當(dāng)推出適應(yīng)市場的制度規(guī)則，保障電信監(jiān)管依法有序進(jìn)行，促使電信競爭納入法律治理的軌道；（3）加強(qiáng)前瞻性法規(guī)建設(shè)，從而滿足信息技術(shù)進(jìn)步下消費者需求變動的要求。對于民營資本進(jìn)入電信領(lǐng)域以及多網(wǎng)融合等方面應(yīng)借鑒國外的做法，為我國電信市場提供寬松的政策環(huán)境，從而可以加快對內(nèi)資的開放和增強(qiáng)不同網(wǎng)絡(luò)部門的合作。

3、行業(yè)自律監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建。要實現(xiàn)規(guī)制機(jī)構(gòu)改革目標(biāo)，不僅依賴于政企職能的合理分開，更多需要大量規(guī)范的中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行自律監(jiān)管。從趨勢來看，政府管理范圍的逐步縮小，需要中介機(jī)構(gòu)或協(xié)會承擔(dān)服務(wù)、協(xié)調(diào)等方面的工作。因此，要積極鼓勵和扶持通信行業(yè)協(xié)會的建立和發(fā)展，使之充分發(fā)揮服務(wù)、自律、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)的職能。

［1］張東操.闞凱力:電信拆分未能打破壟斷重組還將繼續(xù).中國青年報，2003.2.26.

［2］周其仁.行政分拆讓位市場重組廣電與電信不對稱雙向進(jìn)入.http:J/i t sohu.com，2001.5.28.

［3］陳朝旋.電信巨頭談“互通”圖謀“雙贏”.羊城晚報，2002.6.29.