新時期我國普法教育的回顧與思考

周 虹

(莆田學院社會科學基礎部,福建莆田351100)

新時期我國普法教育的回顧與思考

周 虹

(莆田學院社會科學基礎部,福建莆田351100)

普法教育一直是我國法制建設及法治進程的重要部分,無論是新中國成立到改革開放的法制初成時期,還是1999年后法治國家的初創(chuàng)時期,它都占據了重要地位,特別是“一五”到“五五”的普法活動,更凸顯了普法教育的巨大作用,這其中,既有成功的經驗,也有失敗的教訓?？偨Y“五五”普法教育的經驗教訓,對于今后的普法教育工作,特別是市場經濟條件下的國家法制建設,具有重大的意義。本文擬從歷史的角度,分析我國的法治建設及普法教育進程,總結五個五年普法活動的主要經驗與不足之處,并對今后普法工作的發(fā)展提出一些建議。

法治; 新時期; 普法教育

Abstract:Legal education is an important part of legal system building and law-ruling course in China.Whether in the fledgling legal system which from the new China establishes to the Chinese Reform and Opening Up,or in the earlyperiodof country ruled by lawwhich after 1999,it all occupied the important status.Especially infive Five-Year Legal Education Programfrom“First Five-year”to“Fifth Fiveyear”,legal education shows its enormous function.In this process,have both the successful experiences and the defeat lessons.T o draw lessons from the past“Fifth Five-year”legal education will have great significance for the further legal education program work,specially for the country legal system building under the market economy condition.This article plans to analyze the development of our country's rule of law and legal education process from the historical angle,summarize the main experience and deficiency of five Five-Year Legal Education Program,and make some suggestions to the further legal education work.

Key words:the rule of law; the new period; legal education

實行法治,建設社會主義法治國家,已寫入了我國憲法,成為中國的基本國策,并逐漸在全社會達成了共識,而普法教育的地位也隨著法治觀念的普及而日益提升。中國的普法教育,已經邁過了20多年的歷程,這其中的成敗得失、經驗教訓,對于即將到來的六五普法及其后的普法工作,都有著極其重大的意義。“法律既不是銘刻在大理石上,也不是銘刻在銅表上,而是銘刻在公民的心里”[1](P73)。建設社會主義法治國家,必須有懂法、守法的公民作為先決條件。[2]而培養(yǎng)懂法、守法公民的首要途徑,就是進行持續(xù)深入的社會主義普法教育。本文擬從歷史的角度,探討我國“一五”到“五五”普法教育的主要歷史過程,并提出筆者的一些看法和建議,以起一個拋磚引玉的作用。

一、我國開展普法教育的歷史背景

新中國成立后,黨中央、國務院為建設一個法制國家進行了不懈的努力。從新中國成立到黨的十一屆三中全會前,黨的第一代領導集體在法制建設方面進行了一系列的艱難探索,雖然走了不少的彎路,但也取得了可喜的成績。這些經驗教訓,不但對提高國民的法律意識起到了重要作用,而且也為新時期的中國特色社會主義法制建設奠定了基礎。

中國特色的社會主義法制建設經歷了60個風雨春秋。首先,1949年中華人民共和國的建立,開啟了中國法治建設的新紀元。從此,中國向民主法制的社會主義國家邁進。從1949年10月新中國成立到1954年憲法頒布,是中國社會主義法制的奠基時期,特別是具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》和其他一系列法律、法令頒布實施,為新中國的法制進程奠定了基礎。而1954年《中華人民共和國憲法》的頒布是我國法制進程的歷史轉折點,民主、自由、權利被納入國家基本法的保護范疇。司法制度、律師制度、公證制度等具體制度也相繼建立起來,監(jiān)察和法制工作積極推進。但由于中國的領導人長期處于緊張的戰(zhàn)爭年代,習慣于行政命令的思維方式,加上幾千年儒家傳統思想的影響,導致了法治觀念先天不足,傳統的人治、義務本位、等級特權、無訟有德等懼法厭訟的觀念占據主導地位,許多法律、法規(guī)采取了實用主義原則,即法律不需要有體系,立法也不要要求完善、完備,有了一些法律能夠用就可以了;法律也不要太復雜,簡要的內容就夠了,條文不要過多;法律更不要太約束人,不要捆綁自己的手腳,有法律也只不過是做一個行動準則的參考。[3]這樣的法制觀念就使得普法教育并未成為國家的重要政策。

其次,文化大革命中我國法制建設遭受嚴重挫折。1966年到1976年,是動亂的十年,但不可否認的是文革時期我國仍然是存在法制的,其實行的法律包括文革前原有的法律法規(guī)、文革時期制定的法律法規(guī)及政策性規(guī)定和領導人的講話。之所以說“文化大革命”使得中國法制制度遭到了嚴重破壞,是因為執(zhí)法與司法上出現了極大的偏差、執(zhí)法主體的混淆與司法行為的無序是其集中體現。同時,這一時期推崇的是一種法律虛無主義,也就是法律是可以被蔑殺的,集中表現在了“最高指示”與“群眾運動”原則上。只要帶上領袖命令的標志或群眾意志的借口,便可以任意踐踏法律的權威。美國哈佛大學法學院伯爾曼教授在《法律與宗教》中有一句經典的話:“法律必須被信仰,否則便形同虛設?！狈ㄖ泼}的第一要義便是法律必須被遵守。這也就意味著法律權威的喪失是對法制最致命的破壞。當沒有了正常有效的法律制度,當民眾對法律實施了信心,普法自然就無從談起。

再次,改革開放后我國開始重新構建社會主義法律體系。20世紀70年代末,中國共產黨汲取文革的慘痛教訓,把國家工作中心轉移到社會主義現代化建設上來,開創(chuàng)了中國社會發(fā)展的新局面,并明確了依靠法制治理國家的原則。特別是十一屆三中全會后,黨中央提出了“健全社會主義民主,加強社會主義法制”的目標,實行“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”方針,標志著社會主義法制發(fā)展進入嶄新的歷史階段。政府相繼出臺了《憲法》和《刑法》、《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》、《民法通則》、《行政訴訟法》等一批基本法律,民主、法制日益成為國家工作的主題詞。但由于建國后相當長一段時間內不間斷的政治運動,對我國法制破壞的余威未消,而文化建設的相對落后,公民法制觀念的淡薄及社會各界對法律缺乏了解與漠視,都極大影響了中國特色社會主義的建設進程,這也使得普法教育開始受到重視,逐漸被提上了日程。而在法制進程中,鄧小平同志始終站在歷史的最前沿,他說:“我歷來不主張夸大一個人的作用,這樣是危險的,難以為繼的。把一個國家、一個黨的穩(wěn)定建立在一兩個人的威望上,是靠不住的,很容易出問題,還是要靠法制。”此后,他還在多次重要會議上強調法制的重要性。正是由于鄧小平身體力行地推行法制,使新時期的中國法制進程逐步走上了健康軌道。

二、我國新時期普法教育的發(fā)展歷程及存在問題

黨的十一屆三中全會后,黨中央、國務院為了推進社會主義法治進程,先后實施了5個“五年普法教育計劃”,取得了顯著的效果。應該說五年普法計劃的提出,是新時期普法工作的一個創(chuàng)舉,它對于提高公民的法律意識,教育公民自覺守法,并且學會使用法律武器維護自己的利益,對于社會主義民主與法治的進程,都有著極其巨大的推動作用。從新時期我國普法教育的發(fā)展歷程看,它大體可劃分為以下三個階段。

(一)普及法律常識階段

1985年6月9日-15日,中宣部、司法部在北京召開了全國法制宣傳教育工作會議,要求提高認識、統一思想,研究部署在全體公民中普及法律常識的工作。隨后,中共中央、國務院批轉了《中央宣傳部、司法部關于向全體公民基本普及法律常識的五年規(guī)劃》,要求在全國范圍內實施全民普法教育。同年11月22日,第六屆全國人民代表大會第十三次會議作出了《關于在公民中基本普及法律常識的決議》,從而拉開了新時期我國普法教育的序幕。

普及法律常識教育為我國家新時期的法制進程健康發(fā)展奠定了基礎。一五普法針對我國公民長期受“人治”思想影響的現狀,確定了普法的主要對象是工人、農 (牧、漁)民、知識分子、干部、學生、軍人、其他勞動者和城鎮(zhèn)居民中一切有接受教育能力的公民。其基本內容是:憲法、刑法、刑事訴訟法、民事訴訟法 (試行)、婚姻法、繼承法、經濟合同法、兵役法、治安管理處罰條例以及其他與廣大公民有密切關系的法律常識普及教育。這個階段普法的主要形式是有計劃地、比較系統地上法制課。截止1990年,全國有7億多人參加了普法學習,占普法對象總數的93%,這是新中國成立后一場規(guī)模巨大的全民普法運動。廣大干部群眾不同程度地了解了“十法一條例”的基本知識,逐漸開始產生了法制觀念與法律意識。然而,由于公民法制觀念太差,加上經驗不足,一五普法教育也存在著一些不可忽視的問題。從中央下發(fā)的文件名稱看,其著重于法律常識的普及,雖然在內容上涉及了大量的法律,卻泛而不深,更多是讓群眾知道有這么一些法律,而對于其具體內容卻往往不甚了解。也就是說,僅是一場啟蒙式的法律“掃盲教育”。同時,由于當時推崇的法律經驗主義,長期的計劃經濟思想影響及立法本身存在的缺失,使法律往往無法解決改革開放所帶來的新情況、新問題,人民對法律便產生了漠視的心理。從而導致一五普法表面聲勢浩大,實際效果卻不佳。但從總體上講,一五普法教育拉開了新時期中國法制進程的序幕,也為以后的普法教育奠定了基礎。

(二)法制宣傳教育階段

一五普法完成之后,我國又相繼實施了《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第二個五年規(guī)劃》及《中央宣傳部、司法部關于在公民中開展法制宣傳教育的第三個五年規(guī)劃》。這十年的普法活動,使得依法治理工作取得了前所未有的重大進展,人們的法制觀念和法律意識得也有較大提高,學法、用法、護法的自覺性普遍增強。

二五與三五普法擴大了教育的對象與群體,在普法內容上也進一步加深。如在普法對象上二者去掉了一五普法中“一切有接受教育能力的公民”前關于“城鎮(zhèn)居民中”的限制性規(guī)定。同時,二五普法對象增加了“個體勞動者”,三五普法則增加了“企業(yè)經營管理人員”。在普法內容上,二五普法以深入學習憲法為重心,在此基礎上,進一步要求各地區(qū)、各部門、各系統根據實際需要進行實體法的學習,即由“掃盲教育”轉為法律條款的學習。三五普法則以深入學習鄧小平同志關于社會主義民主與法制建設的理論為重心,著重抓好社會主義市場經濟法律知識的普及。同時,在教育形式上也明顯深入,發(fā)展了法制宣傳日 (周、月)的新活動形式,集中進行法律知識咨詢,并通過法制圖片展和文藝匯演等多種活動,努力創(chuàng)造法制宣傳教育的社會氛圍。這一階段普法教育的成功之處,首先在于實現了由法制宣傳普及向法制宣傳教育的發(fā)展,特別是三五普法的內容直接包括了法制建設的理論,彌補了一五普法對于理論的缺失。通過這一階段的教育,法制觀念開始被普遍認同。其次,由一五的法律知識普及轉向學用結合。各種專門法被列入普法的范圍,使人們不僅學法,而且用法,逐步實現了法制教育與法制實踐的相結合。再次,注重普法制度本身的建設與完善。一些城市先后制定了法制宣傳教育條例,使普法教育步入了法制化軌道?但此階段的普法教育也存在著明顯問題:第一,普法工作流于形式,一些領導干部的“人治”思想仍根深蒂固,重經濟而輕普法。認為普法就是開開講座、上上課、發(fā)發(fā)書,可有可無。當然,這與這一時期重視經濟建設的背景是直接相關的。第二,缺乏系統性。這個階段的普法教育仍然局限于法制層面,缺乏法治思想的提高。

(三)社會主義市場經濟法治普及教育階段

1999年憲法修正案增加了“鄧小平理論”和“中華人民共和國實行依法治國,建設社會主義法治國家”的內容。而從四五普法開始,在市場經濟條件下普及社會主義法治成為了普法教育的主題。在普法對象上,四五普法和五五普法不再進行列舉,直接概括為一切有接受教育能力的公民。在普法內容上,四五普法進一步深入了三五普法的內容,強調要把法制教育和思想道德教育緊密結合起來,把依法治國與以德治國緊密結合起來,促進民主法制建設和精神文明建設。五五普法在內容上亦無較大變動,但是增加了深入學習宣傳維護社會和諧穩(wěn)定,促進社會公平正義的相關法律法規(guī),及開展法制宣傳教育主題活動的內容。

第三階段普法活動注重法制教育與法制實踐的結合。在“四五”“五五”普法教育中,各級充分發(fā)揮地方和行業(yè)、部門的積極性,形成合力,并注意調查研究,不斷總結經驗,充分發(fā)揮各類典型的示范作用。在具體方法上也更加具有針對性與趣味性,如“12·4”全國法制宣傳日系列活動及法制宣傳教育“六進”活動等。其主要經驗有四個方面:第一,依法治國,社會主義法治國家理念的普及。從“法制”到“法治”的概念轉變,意味著我國的普法活動從提高全民法律意識向提高全民法律素質的轉變。第二,由注重依靠行政手段管理向注重運用法律手段管理的轉變,實行依法治國與以德治國的結合,發(fā)揚民主與人權。第三,普法依法治理工作由虛入實,向制度化、規(guī)范化發(fā)展五五普法的法制宣傳教育進機關、進鄉(xiāng)村、進社區(qū)、進學校、進企業(yè)、進單位的六進活動,便突出體現了這一特點。第四,在宣傳手段上,借助于電腦技術與網絡的有力發(fā)展,宣傳形式更加多樣化,信息獲取更加簡易化,大大推進了普法的進程。當然,這一時期同樣存在一些問題:第一,公眾法律信仰的受挫。通過二十余年的普法教育,人們對于法律的應然狀態(tài),也就是法律應當是怎么樣的有了一定的認識,對法律的重要性和實用性產生了信任與期待,而法律的實然狀態(tài)也就是法律實際是怎么樣的卻極大挫傷了人們對法律的信仰。目前行政、司法、執(zhí)法領域的以權壓法、以言代法、拘私枉法等現象確實存在。這就是導致了理想與現實的心理落差從而抑制了人們學法、信法的熱情。第二,普法內容上亦有所缺失。主要有三個方面:一是大多數普法材料沒有充分考慮教育對象的接受能力和學習興趣,內容基本上是簡單的法律條文,枯燥乏味。二是重視實體法的介紹而輕視程序法的宣傳,從而使公民即使學到一些零亂的法律知識,也很難在實際的社會生活中運用。[4]三是重義務性內容輕權利性內容,我們更多的是要求群眾去守法而不是用法。第三,普法機制上仍存在不足,集中體現在兩個方面:一是普法主體的不明確。目前,并沒有明確的普法責任人,導致了平時執(zhí)法,司法的相關機關都爭相普法,而一到追究責任時,又互相推諉。二是評價標準的不明確。在目前的普法工作中,既沒有普法實效的評價標準,也沒有專門的監(jiān)督檢查機關對普法工作實效進行監(jiān)督檢查,這就必然導致做好做壞一個樣,做與不做一樣,普法單位缺乏積極性。

三、對新形勢下進行我國普法工作的一些建議

20多年來,我國普法教育取得了有目共睹的成就,全國的普法機構從無到有,層層建立,宣傳方式從單一的發(fā)放資料,到形式多樣的法制宣傳,普法對象從領導干部、公務員、職工普及到社會大眾,農民被列入普法的重點對象,青少年法制教育已納入學校的教育計劃。公民的法律意識得到空前提升,各項依法治理工作穩(wěn)步推進。[5]但是由于我國經濟社會發(fā)展的不平衡以及人治思想導致的法治傳統的缺失等原因,當前的法制宣傳教育工作還存在一些不容忽視的問題,而解決這些問題也正是我們在即將進行的六五普法中所需要進行的工作。針對這些問題,筆者對新形勢下的普法工作提出一些小小的建議。

(一)樹立普法信仰,維護法律權威

事實表明,公民對法律的遵守,并非取決于法律知識的占有及其量度,而是取決于對法律的信任感的確立[6]。而正如筆者在前文中所述及的,人們的法律信仰受到了挫傷,從而導致了人們的法律知識一天一天在增加,而他們對法律的接受和依賴并未得到相應的提升的局面的出現。

所以,普法不僅應注重對法律知識的普及,更該注重對人們的法律信仰的樹立與維護,注重對法律權威的維護。在已經走過的二十年普法歷程中,我們缺乏對民眾法律心理落差的關注和引導。而針對現階段確實存在的少數行政司法腐敗問題,我們就必須做好這方面的工作。關鍵在于普法宣傳要掌握好尺度,應該在普法中引導公民正確認識、理性看待,不回避問題,并恰當講解。同時完善我國的監(jiān)督體制,加大群眾的監(jiān)督權利,使他們對于不公的現象可以發(fā)出有力的聲音。讓群眾感覺法律是真正有效的。督促法院實行真正的審判公開也是解決這一問題的有效途徑之一。最重要的一點在于,我們必須明確這樣的一個理念,普法是手段而不是目的,我們的目的在于實現法治。為了實現這一目的,我們就不能把普法與實踐中的司法、執(zhí)法相割裂。普法必須根植在司法與執(zhí)法的土壤上,甚至可以說,對公民接受或遵守法律而言,司法或執(zhí)行比“普法”更為重要。因為這兩者直接塑造了法律的權威、公正的形象,從而使人們從內心真正的接受法律。

(二)改進普法內容,培養(yǎng)學律興趣

當今普法內容存在缺失的主要原因便是普法教育活動大多采取的是一種單方面?zhèn)魇诘姆绞?也就是我教、你學。民眾想學什么、關心什么,普法機關全然不知,民眾不想學的,或者不可能學懂的知識卻被普法機關用來作為普法的內容,供與求之間產生了脫節(jié)。這就必然導致其內容上的缺失。同時,正如前面所說,普法內容的枯燥性與難以運用性加劇了人們對普法活動的厭煩,從而阻礙了法律知識和法律觀念的進一步獲得,并最終影響了中國的法治進程。

對于這一問題,首先我們應當建立一個有效的溝通機制,通過熱線、博客、論壇等方式與群眾進行交流,根據群眾的需要來確定普法的具體內容,使民意成為法意的基礎。其次,要充分考慮大多數公民的理解能力和學習特點,力爭使普法材料做到內容簡捷、語言通俗生動、形式上群眾喜聞樂見。簡化、活化普法資料,根據不同的普法對象的不同特點和不同要求,將繁雜的法規(guī)簡化為漫畫、卡通、Flash作品、歌曲、詩歌、劇本、順口溜等等老百姓喜聞樂見的‘家常菜’,真正讓法律融入百姓生活。此外,還要特別重視程序性法律及權利性法律的教育和普及。讓群眾不僅懂法,而且會用法,能真正的用法律維護自己的合法權利。當群眾有了學法的興趣,有了用法的能力,普法,也就水到渠成了。

(三)明確普法主體,量化評價標準

在普法主體的問題上,筆者認為應該由各級司法行政機關來負責,以基層司法行政機關為主比較科學。選擇的理由是,第一,在各類普法主體中,司法機關具有天然的實踐優(yōu)勢,而與公檢法相比,行政司法機關又有著較輕的工作任務;第二,由于各級司法行政機關本就是各地司法建設活動的主力,對于普法亦經驗較多。同時司法行政機關本身就具有聯系行政與司法系統的功能,從而能夠更好的統籌各方力量來進行普法活動。重點在于,必須明確級司法行政機關的主導地位,而其它機構所進行的普法活動應當處于輔助地位,從而使責任的追究有明確的目標。

對于評價標準的問題,筆者認為應當盡快確定一個全國統一的量化評價標準,當然這一標準可以根據各地的實際情況如當地居民的法律知識水平加以適當的調整,同時可以與法院的實際審理情況相聯系,比如自訴案件比例、有律師參與案件的比例等。也就是說應當確定具體需達到的標準,從而根據實際完成的情況加以獎懲。

總之,普法教育是一項系統工程,不可能一蹴而就,而是一場持久戰(zhàn),需要社會、單位、家庭、個人的廣泛支持與參與。通過普及法律知識使人民逐漸了解法律,遵守法律,最終信仰法律、法治不僅是一種治國的方略,從精神層面上講,它也是一種理念,一種文化,一種信仰。普法教育就是要把這種理念和文化滲透到人們的頭腦里去,樹立法治的理念,使民眾從內心認可法、尊重法,把法作為自己行為的標準,讓人人信仰法律,崇尚法律,自覺遵守和維護法律,不允許任何人有超越于法律之上的權力。[7]這既是法治之本義的要求,也是我們建設社會主義法治國家的必然途徑。

[1]盧梭.何兆武譯.社會契約論 [M].上海:商務印書館,1997.

[2]高龍.關于中國普法工作的幾點思考 [J].思茅師范高等?？茖W校學報,2009,(4):26.

[3]江平.從法律實用主義到法律理念主義——中國30年法治進程再思 考 [EB/OL].http://view.news.qq.com/a/20080511/ 000019.htm.

[4]馬克俊.對我國普法教育的反思 [J].鐵道部鄭州公安管理干部學院學報,2001,(2):39.

[5]白銀燕,李才榮.淺談我國普法中的問題與建議 [J].廣西政法管理干部學院學報,2008,(5):75.

[6]汪太賢.從“受體”的立場與視角看“普法”的限度 [J].探索,2006,(1):155.

[7]劉政.我國社會主義法制史上的一個壯舉 [J].中國人大, 2006,(5):27.

The Reviewand Ponder on the Legal Education of China in the New Period

ZHOU Hong
(Social Sciences Foundation Department,Putian University,Putian,Fujian 351100)

D913

A

1671-9743(2010)09-0052-04

2010-08-05

周 虹 (1985-),女,福建莆田人,莆田學院社科部教師,碩士,從事民商法方面的研究。