創(chuàng)新土地利用規(guī)劃服務城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

□文/蔡成鳳 師紅琴

創(chuàng)新土地利用規(guī)劃服務城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

□文/蔡成鳳1師紅琴2

本文在分析土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)二者互動關(guān)系的基礎(chǔ)上，結(jié)合現(xiàn)行規(guī)劃的不足，從指標安排、用地布局、規(guī)劃層次、規(guī)劃銜接等四個方面提出新一輪土地利用規(guī)劃的創(chuàng)新之處，以期更好地促進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)。

土地利用規(guī)劃；城鄉(xiāng)一體化；創(chuàng)新

推進城鄉(xiāng)一體化，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是全面建設(shè)小康社會的內(nèi)在要求。黨的十七大和十七屆三中全會在新的歷史起點上明確提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)，要求建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局，以促進國民經(jīng)濟更好更快地發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化建設(shè)包括布局一體化、產(chǎn)業(yè)一體化和社會保障一體化等，其順利實施需要各相關(guān)職能部門的積極參與。作為與之聯(lián)系較為緊密的國土管理部門，需發(fā)揮其重要的促進作用，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編當中統(tǒng)籌考慮城鄉(xiāng)一體化建設(shè)問題，通過城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)及布局的有效優(yōu)化來引導城鄉(xiāng)一體化建設(shè)發(fā)展。

本文主要從土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)系分析入手，提出新一輪規(guī)劃修編創(chuàng)新的思路和主要目標，并就如何在新一輪規(guī)劃修編當中推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)提出針對性政策建議。

一、土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的關(guān)系

（一）土地利用規(guī)劃保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地，引導城鄉(xiāng)合理布局。作為統(tǒng)籌區(qū)域范圍內(nèi)土地資源利用的綜合性規(guī)劃，土地規(guī)劃是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要指導，也是城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重要保障，其中土地利用總體規(guī)劃更是城鄉(xiāng)建設(shè)、土地管理的綱領(lǐng)性文件。城鄉(xiāng)各項建設(shè)占地都需要符合規(guī)劃，通過各項用地審批程序。土地規(guī)劃對各類用地均有布局和指標安排，一方面通過用途管制使得各類用地用得其所；另一方面在年度計劃中給予用地指標安排。把城鄉(xiāng)建設(shè)中涉及到的拆舊建新、各項基礎(chǔ)設(shè)施用地一一進行合理布局，節(jié)約利用，盡量安排不占用耕地和基本農(nóng)田，保證了經(jīng)濟社會發(fā)展和資源保護雙贏。土地利用規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展的前提，對區(qū)域土地利用起到了不同的指導效果，也對城鄉(xiāng)一體化建設(shè)起到了重要的推動作用。

（二）城鄉(xiāng)一體化建設(shè)體現(xiàn)了優(yōu)化布局、集約用地的規(guī)劃指導思想。城鄉(xiāng)一體化是城市發(fā)展的一個新階段，就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、生態(tài)環(huán)境保護、社會事業(yè)發(fā)展的一體化，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)一體化是縮短城鄉(xiāng)差距，實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要戰(zhàn)略之一。

目前，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的重點之一為新農(nóng)村建設(shè)。在國土資源部出臺的支持社會主義新農(nóng)村建設(shè)的六項措施當中，也把“加強農(nóng)村用地規(guī)劃和管理，大力推進節(jié)約集約用地”放在了第一位。用地布局優(yōu)化和集約用地是新一輪規(guī)劃的重要指導思想，建設(shè)用地布局講求集中集聚，建設(shè)用地需求注重內(nèi)部潛力挖掘。新農(nóng)村建設(shè)內(nèi)容之一就是將農(nóng)村居民點向中心村集中，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，通過集中生產(chǎn)生活建設(shè)為農(nóng)民增收，同時也改善農(nóng)民生活的環(huán)境。因此，城鄉(xiāng)一體化建設(shè)也充分體現(xiàn)了新一輪規(guī)劃布局優(yōu)化、集約利用的指導思想。

綜上，土地利用規(guī)劃與城鄉(xiāng)一體化建設(shè)之間是一個相互促進的互動關(guān)系。土地利用規(guī)劃的編制與實施可以推進城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，城鄉(xiāng)建設(shè)又好又快發(fā)展則將規(guī)劃落實到實處。

二、創(chuàng)新新一輪土地利用規(guī)劃，服務于城鄉(xiāng)一體化建設(shè)

（一）合理安排城鄉(xiāng)建設(shè)各項用地指標。在現(xiàn)行土地利用規(guī)劃中，地方建設(shè)用地指標高度集中在城市，以城市為重點層層預留指標，真正落實給農(nóng)村的指標就寥寥無幾、甚至沒有。這樣，一方面阻礙乃至限制了農(nóng)村各項非農(nóng)建設(shè)的發(fā)展；另一方面也使得部分農(nóng)戶建新住宅用地不足，導致違法亂建現(xiàn)象相對嚴重。

在新一輪規(guī)劃修編中可改變原來指標過于向城鎮(zhèn)傾斜的局面，考慮在建設(shè)用地指標中單列一塊指標專項用于新農(nóng)村建設(shè)，切實保障新農(nóng)村建設(shè)的用地需求，特別是農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施用地，即農(nóng)村的飲水安全、農(nóng)田水利、鄉(xiāng)村道路、能源等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及教育和衛(wèi)生等公共事業(yè)用地，在規(guī)劃中應予以重點保障。此外，在預留新農(nóng)村建設(shè)用地指標時，應從農(nóng)村經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、保護耕地、村容整潔、方便生活等方面出發(fā)，通過全面了解、仔細盤算，對新農(nóng)村建設(shè)將來用地數(shù)量與類型進行科學合理的預測，避免重走鋪攤子的老路，以體現(xiàn)節(jié)約、集約用地的要求。

（二）引導新農(nóng)村建設(shè)合理有序布局。

現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃或城鎮(zhèn)總體規(guī)劃通常著重考慮城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍的用地，而對農(nóng)村土地的具體利用布局無詳細的規(guī)劃，只有一個概略的規(guī)?？刂?。由于村莊土地規(guī)劃的缺位，農(nóng)民往往在老宅附近或自家承包地中選址建房，這也是造成村莊用地盲目無序發(fā)展的一個重要原因。

新一輪規(guī)劃修編可合理安排居民點的數(shù)量、布局和規(guī)模，改善村莊內(nèi)部環(huán)境，引導村民合理建房，避免村莊的不合理擴張。對于不同類型的村莊改造與建設(shè)采用不同的控制手段：（1）對于現(xiàn)有村莊的改造，要在指標上給予適度傾斜，安排一定數(shù)量的用地指標保證其順利實施，布局上要符合鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，盡量向中心村莊集中；（2）對于新建設(shè)的居民點，要嚴格控制其規(guī)模，布局以集約節(jié)約、交通便捷等為原則；（3）對于規(guī)模較小的村莊，要考慮劃入村鎮(zhèn)建設(shè)控制區(qū)逐步拆并，遠期規(guī)劃復墾為農(nóng)用地，區(qū)內(nèi)建筑物在拆除前只能維持現(xiàn)狀，不得改建和擴建，需要更新時，應集中到村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)建設(shè)。通過以上因地制宜的村莊規(guī)劃模式，引導新村鎮(zhèn)建設(shè)合理布局。

（三）進一步完善土地利用總體規(guī)劃指導下的各專項規(guī)劃。土地利用專項規(guī)劃是建立社會主義新農(nóng)村建設(shè)長效機制的重要組成部分，包括開發(fā)整理、復墾整治、保護等許多方面，加強土地開發(fā)整理、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等規(guī)劃，將會更有力地促進社會主義新農(nóng)村的建設(shè)。

在土地開發(fā)整理規(guī)劃方面，要進一步深化土地整理的規(guī)模與布局等內(nèi)容，具體明確農(nóng)村居民點用地保留與拆舊的范圍，確保耕地總量動態(tài)平衡目標能夠落到實處。

在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤規(guī)劃方面，可以針對各地區(qū)位、經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)村居民點現(xiàn)狀特點的不同相應采用不同的農(nóng)村建設(shè)用地整理模式：（1）靠近鎮(zhèn)區(qū)的地方，可以采用城鎮(zhèn)化模式，即結(jié)合農(nóng)村城鎮(zhèn)化進程的推進，選擇靠近鎮(zhèn)區(qū)且有條件的地區(qū)對分散的自然村實行整體搬遷，有步驟、有計劃地向城鎮(zhèn)聚集；（2）遠離鎮(zhèn)區(qū)的僻遠區(qū)域，可以采用中心村模式，即結(jié)合農(nóng)民新建住宅、拆除舊住宅等需要，使農(nóng)民逐步搬遷到中心村。通過不同類型的整理模式，使城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤更具針對性和有效性。

（四）加強與相關(guān)規(guī)劃的銜接，服務于城鄉(xiāng)一體化。土地規(guī)劃在城鄉(xiāng)一體化建設(shè)推進過程中起著重要的作用，該規(guī)劃本身也需要與其他一些規(guī)劃進行“無縫對接”，才能靈活運用，真正發(fā)揮其引導作用，妥善處理好城鄉(xiāng)發(fā)展與用地的問題。一是與主體功能區(qū)劃相銜接。在用地布局上符合國家發(fā)改委提出的優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)四類主體功能分區(qū)；二是與城鎮(zhèn)體系規(guī)劃相銜接。規(guī)劃當中建新區(qū)應該安排在城鎮(zhèn)和村鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，土地利用規(guī)劃指標分配可有所傾向，確?！皟梢?guī)”中村鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模協(xié)調(diào)一致，從而有效促地進城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)；三是鎮(zhèn)村布局規(guī)劃相銜接。對于農(nóng)村建設(shè)用地區(qū)的安排要充分考慮鎮(zhèn)村布局規(guī)劃，在空間布局上遵循鎮(zhèn)村布局規(guī)劃的布局要求。同時，在規(guī)模上本著實事求是的原則，依據(jù)拆遷戶數(shù)、人口數(shù)、土地利用條件、建設(shè)強度等，科學合理地確定保留和新建的農(nóng)村居民點的面積，提高農(nóng)村居民點用地的集約利用水平。

三、結(jié)論

綜上所述，新一輪規(guī)劃修編當中可以積極從城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地的指標和布局、不同類型規(guī)劃的引導作用以及不同類型規(guī)劃之間的銜接進行考慮，嘗試新的思路與做法，為真正實現(xiàn)“交通便捷、居住集中、用地集約”的城鄉(xiāng)一體化風貌打下良好基礎(chǔ)。

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