對(duì)完善我國(guó)審計(jì)機(jī)制的探討

胡 春 華

（河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定 071000）

對(duì)完善我國(guó)審計(jì)機(jī)制的探討

胡 春 華

（河北大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，河北 保定 071000）

我國(guó)的審計(jì)工作經(jīng)過(guò) 20年的發(fā)展，取得了較大的成就，但是也存在一些亟待解決的問(wèn)題，尤其是在審計(jì)機(jī)制方面需要進(jìn)一步完善。文章對(duì)此進(jìn)行了探討，從 3個(gè)方面提出了完善的建議：建立覆蓋全方位的財(cái)政資金審計(jì)機(jī)制；建立強(qiáng)有力的公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制；建立科學(xué)的干離任審計(jì)機(jī)制。

審計(jì)機(jī)制；審計(jì)網(wǎng)絡(luò)；公開(kāi)監(jiān)督

我國(guó)審計(jì)工作已經(jīng)走過(guò)了 20年的歷程。20年來(lái)，我國(guó)的審計(jì)組織從無(wú)到有，由弱變強(qiáng)；審計(jì)工作從逐步探索，到日漸成熟；審計(jì)機(jī)制從初步建立到形成體系。20年的審計(jì)歷程，經(jīng)歷過(guò)審計(jì)本質(zhì)的爭(zhēng)論，審計(jì)風(fēng)暴的掀起和審計(jì)重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移?？傊痪湓?huà)，我國(guó)的審計(jì)工作取得了良好的開(kāi)端。但是，與現(xiàn)代化國(guó)家的審計(jì)工作相比，與我國(guó)政府和人民對(duì)審計(jì)寄予的厚望相比，還有一定的距離。怎樣進(jìn)一步完善是目前各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和全國(guó)人民十分關(guān)注的事情，對(duì)此談點(diǎn)個(gè)人的看法。

一、 目前我國(guó)審計(jì)工作的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）社會(huì)環(huán)境的優(yōu)化促進(jìn)了審計(jì)工作的開(kāi)展

審計(jì)是伴隨著社會(huì)的發(fā)展而產(chǎn)生的，是社會(huì)進(jìn)步的象征?，F(xiàn)代國(guó)家審計(jì)是民主的產(chǎn)物，更是民主的工具。建國(guó) 60年來(lái)，尤其是改革開(kāi)放 30多年來(lái)，我國(guó)民主建設(shè)大大向前推進(jìn)了一步，政治、經(jīng)濟(jì)生活逐步由人治走向法治，公正、公開(kāi)、透明已經(jīng)成為社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)的主流。這樣的社會(huì)環(huán)境為審計(jì)工作的開(kāi)展奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)憲法規(guī)定，審計(jì)是由政府總理直接領(lǐng)導(dǎo)具體工作的部門(mén)，這就為審計(jì)機(jī)關(guān)不受任何機(jī)構(gòu)和個(gè)人的干擾、獨(dú)立依法行使職權(quán)提供了法律保障。政治文明的發(fā)展，促進(jìn)了我國(guó)審計(jì)工作的有力開(kāi)展。

（二）形成了自上向下的審計(jì)網(wǎng)絡(luò)

自上世紀(jì) 90年代初我國(guó)政府決定成立審計(jì)機(jī)關(guān)以來(lái)，在較短時(shí)間內(nèi)，各級(jí)政府都相應(yīng)建立了審計(jì)組織。目前全國(guó) 31個(gè)省(市)自治區(qū)，434個(gè)地級(jí)市，3 075個(gè)縣，都設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)?？梢哉f(shuō)，我國(guó)從中央到地方，已經(jīng)建成了一個(gè)強(qiáng)有力的審計(jì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。20年來(lái)，作為維持整個(gè)國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的免疫系統(tǒng)，克服了種種處于相對(duì)落后的不利因素，各項(xiàng)工作已初見(jiàn)成效，在維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推進(jìn)政府效能建設(shè)和廉政建設(shè)等方面都發(fā)揮了重要的保障和服務(wù)作用。與之相適應(yīng)的審計(jì)機(jī)關(guān)自身內(nèi)部的管理模式也曾發(fā)揮著積極的推動(dòng)作用。全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)手段和審計(jì)方法正在不斷提高，目前自上向下，正在推行 OA(審計(jì)管理系統(tǒng))和 AO(現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)施系統(tǒng))。這種先進(jìn)管理手段的實(shí)施，將進(jìn)一步提高審計(jì)的效率和水平，對(duì)及時(shí)、全面監(jiān)督中央和地方財(cái)政資金的運(yùn)行打下了基礎(chǔ)，為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的良性發(fā)展保駕護(hù)航。

（三）審計(jì)工作取得了一定的成就

與西方國(guó)家相比，我國(guó)審計(jì)工作開(kāi)展得較晚。這是因?yàn)?，建?guó)后，我國(guó)各項(xiàng)制度的建立需要有一個(gè)過(guò)程，民主法治建設(shè)需要一定的推進(jìn)。雖然我國(guó)審計(jì)工作歷程不長(zhǎng)，但卻取得了一定的成就。如近5年來(lái)，共審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部11萬(wàn)名，審計(jì)國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人 1.8萬(wàn)人，查出由于領(lǐng)導(dǎo)直接責(zé)任造成的違法違規(guī)問(wèn)題145億元、損失浪費(fèi)117億元，因?qū)徲?jì)中發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重問(wèn)題而受到黨紀(jì)政紀(jì)處分和追究刑事責(zé)任的有4 776人。在審計(jì)領(lǐng)導(dǎo)干部違法違規(guī)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的同時(shí)，還對(duì)中央財(cái)政的支出進(jìn)行了審計(jì)。最近幾年，中央本級(jí)財(cái)政支出1年大約13 000億元。其中中央本級(jí)支出 7 000億元，補(bǔ)助地方支出 6 000億元。其中專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付已占中央補(bǔ)助地方支出的一半，管好用好這部分資金，對(duì)于增強(qiáng)中央調(diào)控能力、促進(jìn)地區(qū)均衡發(fā)展具有重要的意義。通過(guò)審計(jì)，及時(shí)糾正了中央資金的挪用和浪費(fèi)現(xiàn)象，提出了多項(xiàng)改進(jìn)意見(jiàn)，為國(guó)家節(jié)約了一定的建設(shè)資金，提高了資金的利用效率。尤其是 2008年金融危機(jī)發(fā)生以來(lái)，中央政府提出保增長(zhǎng)、保民生、促發(fā)展的方針，計(jì)劃 2年內(nèi)投資 4萬(wàn)億元，以保持我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)。4萬(wàn)億元投向何方？效益如何？是中央領(lǐng)導(dǎo)和人民群眾十分關(guān)注的事情。由于審計(jì)部門(mén)的及時(shí)跟蹤審計(jì)，到目前為止，還沒(méi)有發(fā)現(xiàn)資金的重大失誤，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的平穩(wěn)發(fā)展起到了極大的保障作用。

二、目前我國(guó)審計(jì)工作存在的問(wèn)題

（一）審計(jì)的范圍較窄

從國(guó)際上看，早在 20世紀(jì)中期，一些國(guó)家就對(duì)地方政府預(yù)算制度和會(huì)計(jì)方法進(jìn)行了重大改革的探索。20世紀(jì)90年代，政府預(yù)算和會(huì)計(jì)制度改革幾乎遍及主要發(fā)達(dá)國(guó)家，目前仍在繼續(xù)，他們的預(yù)算管理和審計(jì)涵蓋全部政府活動(dòng)。與一些發(fā)達(dá)國(guó)家相比，目前中國(guó)政府財(cái)政預(yù)算管理還有明顯的差距，判斷財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的能力還比較差。主要問(wèn)題是：財(cái)政預(yù)算還沒(méi)有覆蓋政府全部公共服務(wù)活動(dòng)。目前政府預(yù)算的覆蓋范圍是行政和事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)外資金以及部分主管部委的基金。政府的企業(yè)性活動(dòng)，包括政府壟斷性行業(yè)和企業(yè)，由政府財(cái)政擔(dān)保背景的投資平臺(tái)，國(guó)有控股企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)等，這些政府性經(jīng)濟(jì)活動(dòng)基本游離于政府管理之外，或者說(shuō)與政府管理財(cái)政是“兩張皮”。國(guó)有資本預(yù)算，也僅對(duì)國(guó)資委集中管理的國(guó)有企業(yè)分紅部分進(jìn)行簡(jiǎn)單的收支流量紀(jì)錄，還不能匯總?cè)珖?guó)國(guó)有資本的財(cái)務(wù)報(bào)告，很難實(shí)現(xiàn)審計(jì)的監(jiān)督功能。如在目前我國(guó)樓價(jià)瘋長(zhǎng)，中央下決心調(diào)控樓市的關(guān)鍵時(shí)刻，3家中央企業(yè)在今年3月15日于北京又上演了競(jìng)當(dāng)?shù)赝醯拇髴?zhàn)，進(jìn)一步刺激了樓市的上漲和全國(guó)居民的恐慌。部分央企在前些年經(jīng)營(yíng)困難之時(shí)，國(guó)家曾不斷通過(guò)財(cái)政巨額投入，以技改貼息、債轉(zhuǎn)股甚至直接注資等方式幫助其走出低谷?，F(xiàn)在企業(yè)發(fā)展了，利潤(rùn)增加了，理應(yīng)做大主業(yè)，回報(bào)社會(huì)，而不應(yīng)該與民爭(zhēng)利。央企和央企的下屬公司相當(dāng)部分的資金來(lái)源，是國(guó)家注資或國(guó)家注資的延伸，對(duì)這些資金的去向、使用狀況，理應(yīng)納入到審計(jì)監(jiān)督的范圍。但目前缺乏有效的監(jiān)督手段和制度。

（二）監(jiān)督的力度不足

督。經(jīng)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)其他取得財(cái)政資金的單位和項(xiàng)目接受、運(yùn)用財(cái)政資金的真實(shí)、合法和效益情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督?？梢哉f(shuō)，《審計(jì)法實(shí)施條例》賦予了審計(jì)部門(mén)一定的審計(jì)監(jiān)督權(quán)利。但是，審計(jì)部門(mén)的這些權(quán)力卻在執(zhí)行中打了折扣。一是政府收錢(qián)和花錢(qián)完全沒(méi)有納入預(yù)算管理，納入預(yù)算的執(zhí)行亦缺乏嚴(yán)格和規(guī)范。財(cái)政預(yù)算和決算公布只是個(gè)“綱”，而缺乏“目”，至于財(cái)政資金到底流向了那里，執(zhí)行情況如何，賬目上反映不出來(lái)；二是來(lái)自人大和審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度不夠，有效性不足。同時(shí)，對(duì)民眾而言，預(yù)算的公開(kāi)不足，透明度不夠，其原因是政府的自我監(jiān)督如“隔靴撓癢”，民眾的監(jiān)督缺乏手段和渠道，審計(jì)部門(mén)的監(jiān)督形不成約束力。

（三）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)乏力

根據(jù)《審計(jì)法實(shí)施條例》，審計(jì)工作的內(nèi)容有二：一是財(cái)政審計(jì)；二是經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)(這里主要講經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì))。經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)是我國(guó)國(guó)家審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，它包括 2大類(lèi)：一類(lèi)是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；另一類(lèi)是國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)主要領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)主要是檢查被審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間所在單位或地區(qū)的財(cái)務(wù)收支是否真實(shí)，有無(wú)作假行為；檢查貫徹執(zhí)行國(guó)家重要經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行狀況；檢查有無(wú)個(gè)人違反決策程序造成重大損失的情況；檢查個(gè)人遵守有關(guān)廉政規(guī)定的情況?？梢哉f(shuō)審計(jì)部門(mén)成立以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)方面取得了一定成效，這是必須肯定的。由于我國(guó)實(shí)行的是以公有制為基礎(chǔ)，多種經(jīng)濟(jì)成份并存的社會(huì)制度，國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控的任務(wù)較大，政府投資和下?lián)艿馁Y金比較多，各級(jí)政府財(cái)政預(yù)算的自由度也比較大，國(guó)有企業(yè)以及各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)財(cái)政資金的支配權(quán)利也比較大，這無(wú)疑加大了審計(jì)部門(mén)的工作任務(wù)和難度。但是從目前審計(jì)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)的成效看，除國(guó)家審計(jì)署掀起審計(jì)風(fēng)暴取得一定成效外，各地審計(jì)部門(mén)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)均無(wú)大的建樹(shù)。據(jù)調(diào)查，一個(gè)市的審計(jì)部門(mén)自成立至今，對(duì)市級(jí)管轄的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)都沒(méi)有發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，而出了經(jīng)濟(jì)責(zé)任問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)都不是審計(jì)部門(mén)審計(jì)出來(lái)的。

三、完善我國(guó)審計(jì)機(jī)制的對(duì)策

《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》規(guī)定：審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)具體組織本級(jí)預(yù)算執(zhí)行的情況，本級(jí)預(yù)算征收部門(mén)征收預(yù)算收入的情況，與本級(jí)人民政府財(cái)政部門(mén)直接發(fā)生預(yù)算繳款、撥款關(guān)系的部門(mén)、單位的預(yù)算執(zhí)行情況和決算，下級(jí)人民政府的預(yù)算執(zhí)行情況的決算，以及其他財(cái)政收支情況，依法進(jìn)行審計(jì)監(jiān)

為使我國(guó)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會(huì)發(fā)展沿著一條順暢的軌道運(yùn)行，必須完善我國(guó)的審計(jì)機(jī)制。

（一）建立覆蓋全方位的財(cái)政資金的審計(jì)機(jī)制

根據(jù)我國(guó)公有制單位眾多和公有資產(chǎn)龐大的國(guó)情，參考國(guó)際上先地方、后中央，先財(cái)務(wù)報(bào)告、后預(yù)算報(bào)告的改革經(jīng)驗(yàn)，出于當(dāng)前防范地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的迫切性，應(yīng)建立覆蓋全方位的審計(jì)機(jī)制。

首先，要擴(kuò)大審計(jì)范圍。審計(jì)對(duì)象要覆蓋地方政府的全部下屬法人，包括企業(yè)法人、事業(yè)法人、機(jī)關(guān)法人、特設(shè)機(jī)構(gòu)（國(guó)資委），對(duì)不同類(lèi)型的法人制定側(cè)重點(diǎn)不同的審計(jì)準(zhǔn)則。對(duì)企業(yè)法人、事業(yè)法人和特設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度，機(jī)關(guān)法人也應(yīng)該逐步實(shí)行權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)制度，以便把地方政府的全部活動(dòng)納入到統(tǒng)一的會(huì)計(jì)管理體系，最終形成縣、（地）市、省三級(jí)政府財(cái)政部門(mén)出具的完整的地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告。

其次，企業(yè)法人和特設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)重點(diǎn)審計(jì)。地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)主要產(chǎn)生于投融資領(lǐng)域，具體開(kāi)展投融資業(yè)務(wù)的主要是地方政府的企業(yè)，而企業(yè)的會(huì)計(jì)制度應(yīng)是成熟的權(quán)責(zé)發(fā)生制。所以，把企業(yè)納入地方政府財(cái)務(wù)的主要審計(jì)范圍，不僅具有風(fēng)險(xiǎn)防控的迫切性，而且具有迅速實(shí)施的可行性。

再次，針對(duì)地方政府存在的潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要掌控地方政府活動(dòng)的全面財(cái)務(wù)狀況，需要對(duì)事業(yè)法人和機(jī)關(guān)法人進(jìn)行全面審計(jì)，逐步把行政和事業(yè)單位納入地方政府財(cái)務(wù)報(bào)告，真正搞清楚地方政府的融資和債務(wù)、資產(chǎn)及負(fù)債情況。

（二）建立強(qiáng)有力的公開(kāi)監(jiān)督機(jī)制

公開(kāi)預(yù)算是審計(jì)和公共監(jiān)督的前提，但公開(kāi)不等于透明?，F(xiàn)在各地的財(cái)政預(yù)算，大部分還停留在“類(lèi)”和“款”上，很多地方只是“點(diǎn)”到為止，只有細(xì)化到“項(xiàng)”和“目”，才能弄清錢(qián)花在哪里。當(dāng)然，在我國(guó)的預(yù)算法里，并沒(méi)有規(guī)定哪些東西必須公開(kāi)。實(shí)際上，對(duì)預(yù)算而言，只公布數(shù)據(jù)還遠(yuǎn)不夠，需要一系列的東西來(lái)支撐，比如說(shuō)政府安排這些預(yù)算的依據(jù)，要達(dá)到的目標(biāo)，部門(mén)的業(yè)務(wù)種類(lèi)和和業(yè)務(wù)量，以及預(yù)算的執(zhí)行和監(jiān)督過(guò)程，包括最后的決策信息等。雖然預(yù)算公開(kāi)有一個(gè)如何由簡(jiǎn)入繁，再由繁入簡(jiǎn)的過(guò)程，但如果公開(kāi)的預(yù)算老百姓看不懂，這種公開(kāi)是不成功的。政府的錢(qián)，“取之與民，用之與民”，人民有權(quán)清楚每一筆錢(qián)的使用方向。公開(kāi)預(yù)算是政府行政體制改革的方向，需要一定的時(shí)間，但審計(jì)部門(mén)在這個(gè)過(guò)程中，要真正發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。在原來(lái)審計(jì)的方法、內(nèi)容等方面要有所深入，有所突破。要加大審計(jì)監(jiān)督的力度，同時(shí)，要向社會(huì)公開(kāi)政府資金的撥付情況和運(yùn)轉(zhuǎn)情況，使政府的財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)置于“陽(yáng)光之下”。

（三）建立科學(xué)的干部離任審計(jì)機(jī)制

目前，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部我國(guó)采取的是離任前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)制度。與以前相比，這項(xiàng)制度無(wú)疑是向前邁進(jìn)了一步。但從審計(jì)的效果來(lái)看，還需要改進(jìn)。如前所述，從目前揭露出來(lái)的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)犯罪現(xiàn)象來(lái)看，大多不是審計(jì)部門(mén)審計(jì)出來(lái)的。這就暴露出領(lǐng)導(dǎo)干部離任前審計(jì)制度的弊端：一是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間進(jìn)行審計(jì)不利于審計(jì)工作的順利進(jìn)行。因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部在任職期間，他的權(quán)力還在，他的人脈還在，一旦得知審計(jì)出了經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，他會(huì)調(diào)動(dòng)一切可動(dòng)用的力量，使用一切可使用的手段，把這件事擺平；二是在任職期間進(jìn)行審計(jì)不利于群眾參與。鑒于某些領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)威，知道內(nèi)情的群眾也不敢站出來(lái)揭發(fā)某個(gè)即將離任的領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。為此，建議將領(lǐng)導(dǎo)干部的離任前審計(jì)改為卸任后審計(jì)。這樣做的利處有三：一是使某些領(lǐng)導(dǎo)干部有畏懼思想，不敢在任前肆無(wú)忌憚地貪污國(guó)家和人民的財(cái)產(chǎn)；二是容易激發(fā)群眾參與審計(jì)的積極性。雖然個(gè)別犯有經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的領(lǐng)導(dǎo)干部在離任前把各種賬目做平，但群眾對(duì)內(nèi)幕是清楚的，如果此時(shí)，吸納發(fā)動(dòng)群眾參與審計(jì)，群眾是會(huì)積極配合的；三是這種方式避免揭露問(wèn)題的群眾受到打擊報(bào)復(fù)。所以，領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)由離任前改為離任后審計(jì)是比較符合實(shí)際情況的。

On the Improvement of Audit Mechanisms in China

HU Chun-hua
(School of Economics, Hebei University, Baoding, Hebei 071000, China)

Great accomplishment has been achieved during the past 20 years. But there are still some problems needed to be solved, especially the audit mechanisms need to be completed. And suggestions are proposed in the paper as the follows: establishing an all-around financial mechanism, a strong public supervisory mechanism and a scientific mechanism to deal with the audit works charged by the officials before their retirement in a proper way.

audit mechanisms; auditing network; public supervising

F239.22

A

1673-2065(2010)06-0010-03

2010-04-13

胡春華(1981-),男,河北故城人,河北大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院在職研究生,中國(guó)人民銀行衡水市中心支行科員.

（責(zé)任編校：耿春紅英文校對(duì)：楊 敏）