社會性別反應(yīng)預(yù)算概述

□文/王秀華

社會性別反應(yīng)預(yù)算概述

□文/王秀華

“社會性別主流化”是上世紀(jì)八十年代才提出的。編制社會性別預(yù)算是實現(xiàn)社會性別主流化的方法之一，而且越來越受到各國的重視和運用。目前，全世界已經(jīng)有70多個國家開展了社會性別反應(yīng)預(yù)算工作，并取得了很大成績。本文簡單介紹社會性別反應(yīng)預(yù)算的概念及產(chǎn)生與發(fā)展以及一些國家的實踐，并從促進(jìn)性別平等、提高經(jīng)濟(jì)效率、增加政府決策透明度、加強(qiáng)政府政治責(zé)任方面說明其作用。

社會性別反應(yīng)預(yù)算；經(jīng)驗；作用

政府預(yù)算，是指一國政府為實現(xiàn)其職能的需要，在一定時期內(nèi)（通常為一年），籌集所需資金及如何使用這些資金，經(jīng)國家法定程序?qū)徍伺鷾?zhǔn)并具有法律效力和制度保證的年度財政收支計劃。

政府預(yù)算是分配國家資金的一個重要制度，對于解決社會性別平等問題具有重要的意義，但傳統(tǒng)意義上的預(yù)算在制定政府預(yù)算的時候不考慮性別的差異，是性別中性的，若能在政府預(yù)算中恰當(dāng)?shù)目紤]性別因素，則基于預(yù)算的各項政府制度及經(jīng)濟(jì)政策將能縮小乃至消除性別不平等。社會性別反應(yīng)預(yù)算就是從性別角度出發(fā)，分析政府財政收入和公共支出的。

一、社會性別反應(yīng)預(yù)算的概念

社會性別反應(yīng)預(yù)算，是指在公共預(yù)測決算中，充分考慮不同預(yù)算政策與決策機(jī)制所可能產(chǎn)生的不同影響，進(jìn)而對社會性別問題做出積極的反饋與響應(yīng)，尋求社會性別因素和政府預(yù)算決策的契合點，通過制度構(gòu)建的方式將二者有機(jī)地結(jié)合起來。社會性別反應(yīng)預(yù)算作為一種政策工具層面的制度安排，其核心要義在于，聚焦于預(yù)算決策和執(zhí)行過程中的性別敏感因素，全面考查預(yù)算收支及其相關(guān)的公共政策（公共項目）對男女兩性的不同影響，以致力于減少或消除貌似中性的財政預(yù)算政策對婦女及其他弱勢群體的歧視。

二、社會性別反應(yīng)預(yù)算的產(chǎn)生與發(fā)展

1984年澳大利亞的婦女預(yù)算報告書拉開了國際上社會性別預(yù)算的序幕。從1984年到1994年，這10年是社會性別反應(yīng)預(yù)算的萌芽時期，在這個時期，只有澳大利亞實施了具有現(xiàn)實意義的社會性別反應(yīng)預(yù)算，而進(jìn)行相關(guān)研究的國家還有南非、加拿大、菲律賓和英聯(lián)邦秘書處。

1995年在北京召開的第四次世界婦女大會上形成的《行動綱領(lǐng)》中明確要求各國政府進(jìn)行性別預(yù)算，社會性別反應(yīng)預(yù)算開始進(jìn)入研究者與實踐者的視野中。從1995年到2002年，是社會性別反應(yīng)預(yù)算的推廣時期，這期間，受各大型國際會議的倡導(dǎo)，有更多的國家開展了社會性別反應(yīng)預(yù)算。我國就是在1995年首次提出性別預(yù)算概念的。2001年3月12日，時任九屆政協(xié)委員的劉海榮在政協(xié)四次大會上發(fā)言，建議在國家財政預(yù)算中建立專門的性別預(yù)算。到2000年初，國際上先后有4個地區(qū)的20個國家開展了性別預(yù)算行動，而到2002年底，世界上就有50個左右的國家開展了社會性別反應(yīng)預(yù)算。

2003年至今，是社會性別反應(yīng)預(yù)算總結(jié)探索的新時期，在總結(jié)和評價以往經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，國際社會對社會性別反應(yīng)預(yù)算的意義有了進(jìn)一步的認(rèn)識。截至2007年，世界范圍內(nèi)已經(jīng)有73個國家不同程度地開展了社會性別反應(yīng)預(yù)算，分布在除南極洲以外的六大洲，但是主要集中在非洲和歐洲。

三、一些國家的主要實踐

不同的國家實施社會性別反應(yīng)預(yù)算的方法是不同的，但是都取得了一些成功的經(jīng)驗。

（一）澳大利亞。澳大利亞是最早進(jìn)行性別預(yù)算的國家，其基于的基本分析框架是三類法，這一分析方法是將公共支出分為三類，即與性別相關(guān)的支出、公務(wù)員平等機(jī)會支出和其余的對性別造成影響的一般性支出。這一分類方法說明如果只關(guān)注分配給第一類別的有限資金，就會迷失性別預(yù)算實踐的目標(biāo)。另外，與政府官員合作時，這一方法也可以強(qiáng)調(diào)政府應(yīng)該將關(guān)注點從給女性公務(wù)員提供的機(jī)會（第二類別）轉(zhuǎn)移到政府支出給公眾帶來的影響（第三類別）。

澳大利亞的女性預(yù)算產(chǎn)生于政府內(nèi)部，是一項官方措施，多數(shù)州政府的報告是以政府預(yù)算文件的形式出版的。政府會向女性通告報告的結(jié)果，并且公布政府對實現(xiàn)性別平等和促進(jìn)女性參與發(fā)展所取得的成績。

澳大利亞女性預(yù)算是圍繞“女性”而非“性別”展開的，容易使人混淆“女性”與“性別”的概念，誤導(dǎo)分析過程，不一定會推動性別公平。

（二）南非。南非有兩種不同的性別預(yù)算，一種是非政府組織和議會參與的，另一種是由財政部領(lǐng)導(dǎo)的在政府部門內(nèi)部實施的預(yù)算。第一種方法取得的成效更加明顯，這種方法基于的基本分析框架是五步法：分析女性、男性，男童和女童的狀況；評估政策的性別敏感度；評估預(yù)算分配；監(jiān)測公共支出和服務(wù)提供；評估結(jié)果。

在實踐的過程中，第二步評估政策的性別敏感度實施起來有一定難度，它需要搜集大量的數(shù)據(jù)和事實，否則預(yù)算內(nèi)容會顯得空洞。這一方法相對于澳大利亞的三類法來說，是圍繞“性別”展開的，考慮到了性別和其他原因造成的不平等。

（三）菲律賓。菲律賓政府在1994年采納了“社會性別和發(fā)展”預(yù)算政策，后來逐步擴(kuò)展到地方政府層面。菲律賓的性別預(yù)算起初將重點放在關(guān)于婦女的項目上，但是在提交報告的機(jī)構(gòu)中，很多根本沒有達(dá)到當(dāng)初要求的政府每個部門在性別與發(fā)展方面的投入不得低于5%的目標(biāo)，而且社會性別與發(fā)展所獲得的預(yù)算也低于總預(yù)算的1%。

（四）英國。1989年英國成立了女性預(yù)算小組，預(yù)算小組的大部分工作并不是圍繞支出項目進(jìn)行的，而是圍繞稅款和救濟(jì)金進(jìn)行的。預(yù)算小組的成員包括可以用政府官員能理解和交流的專業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)家和政策分析人員，而且他們采取的研究方式符合政府的“證據(jù)型”政策分析，使得他們可以通過高層政府官員和大臣來影響政策的進(jìn)程。

（五）印度。印度的性別預(yù)算工作有多種模式，這主要是由該國的規(guī)模、從事性別預(yù)算工作者具有多樣性、預(yù)算工作在中央與地方兩個層面進(jìn)行決定的。印度政府內(nèi)部的性別預(yù)算開始于1997年到2002年的第九個5年計劃中。2004年財政部成立的專家組對性別預(yù)算提出了一些建議，建議成立跨部門的性別回應(yīng)預(yù)算委員會，而且對各部門的工作結(jié)果進(jìn)行跟蹤監(jiān)控，并分析年度報告中費用支出流向人員的情況。經(jīng)過幾年的發(fā)展，現(xiàn)在印度有50多個部委和部門都設(shè)有性別預(yù)算單位。

四、社會性別反應(yīng)預(yù)算的作用

目前，雖然社會性別反應(yīng)預(yù)算還沒有很完善的機(jī)制，各國取得的效果也不盡相同，但是它對于社會的發(fā)展具有積極作用。

（一）有利于促進(jìn)性別平等。社會性別反應(yīng)預(yù)算所追求的核心目標(biāo)就是提高婦女地位，促進(jìn)男女平等。但是，它并非就性別問題單獨編制的一份預(yù)算，更不是在預(yù)算分配中機(jī)械地強(qiáng)調(diào)男女兩性獲得相等份額的預(yù)算資源，而是指在公共預(yù)算決策中充分考慮不同預(yù)算政策與決策機(jī)制，所可能產(chǎn)生的不同社會性別影響，進(jìn)而對相關(guān)社會性別問題作出積極的反饋與響應(yīng)，進(jìn)而尋求社會性別因素和政府公共預(yù)算決策契合點，通過制度構(gòu)建的方式將二者有機(jī)地結(jié)合起來。這樣，有助于改變婦女在社會上的不平等地位，也有助于改變女童在受教育等方面受到的不平等待遇。

（二）有利于提高經(jīng)濟(jì)效率。根據(jù)一些國家的調(diào)查可知，經(jīng)濟(jì)效率低下及人類進(jìn)步緩慢也有社會性別不平等的原因。若能讓婦女有機(jī)會擁有更多的資源，那將會有利于社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。戴安娜·埃爾森認(rèn)為“認(rèn)識到社會性別不公正是導(dǎo)致效率低下的問題之一，并不意味著我們就要把婦女視為用來提高生產(chǎn)力和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的資源。而是說，如果婦女自己能夠?qū)Y源有更好的把握，整個社會作為一個整體將可以獲得更多。但是，如果社會性別不公正依然繼續(xù)，整個社會就仍然會遭受損失”。

（三）有利于增加政府決策的透明度。烏干達(dá)議員溫妮·拜恩義瑪（2000年）指出“社會性別預(yù)算計劃反映了政府的管理系統(tǒng)向著更開放、更多參與和更多反饋的方向轉(zhuǎn)變。越來越多的人認(rèn)為，應(yīng)該給處于貧困中的和被排斥的人更多的政治聲音，并影響公共資源的分配能夠更有益于他們。民主不僅僅意味著參與和包容，同時也意味著消除貧困”。

開展社會性別敏感預(yù)算能夠提高婦女關(guān)注、保護(hù)自身利益的意愿和能力，經(jīng)過培訓(xùn)和學(xué)習(xí)之后，能夠?qū)︻A(yù)算的全過程進(jìn)行監(jiān)測和評估，增加了預(yù)算的透明度，有利于預(yù)算的有效實施。社會性別反應(yīng)預(yù)算也可以讓更多的社會組織、民間團(tuán)體參與到政府的政治和經(jīng)濟(jì)政策辯論這個重要的區(qū)域，使政府的決策更加民主，加強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)管理能力。

（四）有利于加強(qiáng)政府的政治責(zé)任。上世紀(jì)八十年代開始，一系列國際會議的召開，會議上通過的文件，如上世紀(jì)八十年代的《到2000年為提高婦女地位前瞻性戰(zhàn)略》，第四次世界婦女大會通過的《北京宣言》、《行動綱領(lǐng)》，第四次世界婦女大會五周年會議通過的《政治宣言》、《成果文件》，聯(lián)合國千年峰會上簽署的《千年宣言》，第四次世界婦女大會十周年會議簽署的《亞太地區(qū)“北京+10”婦女非政府組織論壇——大紫皮書》，第四次世界婦女大會十周年會議通過的《北京+10宣言》等等文件，表明各國政府在“把社會性別意識納入主流”方面取得了共識，在對保護(hù)婦女人權(quán)和實現(xiàn)性別平等等方面做出了政治承諾，要踐行這些承諾，就要在經(jīng)濟(jì)和財政政策上體現(xiàn)出來。運用性別預(yù)算分析政府的活動，可以確保政府將自己做出的承諾付諸于實踐。

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