論行政補(bǔ)償救濟(jì)的合理化

□文/李 俊 劉豫皓

論行政補(bǔ)償救濟(jì)的合理化

□文/李 俊 劉豫皓

隨著國家行政日益趨向于公民合法權(quán)益的保護(hù)，公民對(duì)國家違法的具體行政行為侵犯公民的合法權(quán)益已可通過行政程序和訴訟程序獲得救濟(jì)，然而行政補(bǔ)償制度在我國的發(fā)展滯后于行政賠償制度，對(duì)行政補(bǔ)償產(chǎn)生糾紛的解決方法存在爭議。隨著《物權(quán)法》的頒布，建立完善的行政補(bǔ)償體系顯得尤為緊迫。

一、理論概念

學(xué)者對(duì)此有不同的定義，但一般而言，行政補(bǔ)償是指國家行政機(jī)關(guān)及其工作人員因其合法行政行為使公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到損失，由行政機(jī)關(guān)給予一定經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)闹贫?。筆者認(rèn)為，行政補(bǔ)償從其外在的表現(xiàn)形式上看，是一種具體行政行為，因?yàn)樾姓a(bǔ)償是針對(duì)特定的補(bǔ)償內(nèi)容對(duì)具體的相對(duì)人做出，而且作為特定形態(tài)的行政補(bǔ)償在做出以后，同樣具有具體行政行為單方面性和確定的效力。但是，行政補(bǔ)償?shù)哪康氖潜Ｗo(hù)權(quán)利和平衡利益，所以它實(shí)際上是對(duì)國家行政機(jī)關(guān)適法行為的造成損害的一種補(bǔ)救措施，是國家行政機(jī)關(guān)必須履行的法定義務(wù)。由此可見，行政補(bǔ)償就其制度設(shè)計(jì)而言，應(yīng)當(dāng)是國家行政責(zé)任的救濟(jì)方式，就具體形式而言，是一種補(bǔ)救式的具體行政行為。

二、理論依據(jù)分析

對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)睦碚撘罁?jù)，學(xué)界有許多學(xué)說，我國學(xué)者對(duì)行政補(bǔ)償?shù)睦碚摳鶕?jù)所作的探討和研究中，具有代表性的是“在誰受益誰負(fù)擔(dān)原則指導(dǎo)下的公共負(fù)擔(dān)平等說”，此說是從國家行為造成損害的反面，因國家行為而受益的一方而提出的，是對(duì)公共負(fù)擔(dān)平等說的補(bǔ)充，在將行政補(bǔ)償特定化的基礎(chǔ)上，由實(shí)際獲得利益的人來承擔(dān)對(duì)特定人造成的特別犧牲。由此可見，似乎用民法上不當(dāng)?shù)美睦碚摳芙忉尅罢l收益誰負(fù)擔(dān)”更為合乎邏輯。但是，不當(dāng)?shù)美侵笩o法律上之原因或依據(jù)，獲得利益并導(dǎo)致一方受到損失而承擔(dān)的責(zé)任，而行政補(bǔ)償則是國家行政機(jī)關(guān)的合法行為所致?lián)p害而產(chǎn)生的，顯然是有法律上的依據(jù)的，且此時(shí)行政機(jī)關(guān)的行政行為是為了公共的福祉，因而產(chǎn)生對(duì)特定的人行使財(cái)產(chǎn)權(quán)利的限制，是合理的獲得利益，而且受損人應(yīng)當(dāng)為公共利益承擔(dān)一定的負(fù)擔(dān)，所以這也是行政補(bǔ)償?shù)念~度一般會(huì)小于實(shí)際造成的損失的原因。通過分析可以看到，行政補(bǔ)償?shù)某梢蝮w現(xiàn)了國家行政機(jī)關(guān)尋求公共利益和個(gè)人權(quán)益的和諧與平衡的價(jià)值追求，但從客觀上看，畢竟對(duì)公民權(quán)利造成了損害，受損人理所應(yīng)當(dāng)?shù)叵碛辛藫p失補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)。

三、行政補(bǔ)償與行政賠償比較

行政補(bǔ)償與行政賠償，都是國家在行使公權(quán)力時(shí)對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益造成損害而產(chǎn)生的補(bǔ)償責(zé)任。但是，行政補(bǔ)償與行政賠償最大的不同在于其產(chǎn)生的原因行為是否合法，即行政賠償是因?yàn)閲倚姓C(jī)關(guān)的合法行為導(dǎo)致相對(duì)人合法權(quán)益受到損害，而引起賠償?shù)脑騾s是違法行為。以此為視角而觀之，它與行政賠償?shù)膮^(qū)別在于：

（一）行政補(bǔ)償?shù)脑蛐袨槭菄倚姓C(jī)關(guān)正常的公務(wù)行為，其行為的目的是正面的、積極的、有建設(shè)性的；而行政賠償?shù)漠a(chǎn)生是行政機(jī)關(guān)故意或者過失導(dǎo)致，往往與其本身要達(dá)到的目的相背離。

（二）正因?yàn)樾姓袨榈倪m法性，所以補(bǔ)償往往可以前置，行政機(jī)關(guān)可以在行政行為做出以前預(yù)計(jì)其結(jié)果，并且事先和相對(duì)人達(dá)成補(bǔ)償協(xié)議；而行政賠償只能是在行政行為做出以后才能產(chǎn)生。

（三）導(dǎo)致行政補(bǔ)償產(chǎn)生的行政行為有可能包含著補(bǔ)償相對(duì)人自身的因素，比如主動(dòng)幫助行政機(jī)關(guān)維持公共場所秩序而受損失；而由行政行為相對(duì)人自己的行為而產(chǎn)生的損失不為行政賠償所涉及。

（四）從賠償和補(bǔ)償?shù)姆秶?，行政賠償范圍相對(duì)要小，因?yàn)橹挥行姓`法行為才有可能造成損害賠償，而一般情況下行政行為都應(yīng)該是合法的，進(jìn)而產(chǎn)生損失補(bǔ)償?shù)目赡苄暂^大。

（五）程序上看，行政賠償?shù)那疤崾谴_認(rèn)行政行為違法而造成的損失，否則就無所謂賠償，如果行政行為不違法，而造成了損失，則產(chǎn)生行政補(bǔ)償。

（六）就行政補(bǔ)償?shù)念~度而言，其標(biāo)準(zhǔn)不同于行政補(bǔ)償，通常情況比受到的實(shí)際損失要少，采取適當(dāng)?shù)脑瓌t，因?yàn)閷?duì)“適當(dāng)”的理解不同，沒有固定的定義，一般以公平為衡量尺度，如在德國對(duì)土地征用的標(biāo)準(zhǔn)采用“市價(jià)補(bǔ)償”原則。

（七）行政賠償一般先由賠償義務(wù)機(jī)關(guān)先行賠付，然后由有故意和重大過失的國家機(jī)關(guān)工作人員或公務(wù)員承擔(dān)，是可追償?shù)?；而行政補(bǔ)償是“誰收益誰負(fù)擔(dān)”，一般由國家財(cái)政來承擔(dān)。

分析行政補(bǔ)償與行政賠償?shù)膮^(qū)別，突出了行政補(bǔ)償本質(zhì)特點(diǎn)，這種對(duì)差異性的探索，對(duì)更好地掌握和建構(gòu)合理行政補(bǔ)償制度有很大的幫助。但是，從另一個(gè)角度而言，兩者卻著實(shí)擁有著共性，我們也應(yīng)當(dāng)從二者的共性的角度入手，并不能將二者絕對(duì)的對(duì)立起來?？v觀而言，他們都是對(duì)國家行為產(chǎn)生責(zé)任的一種救濟(jì)方式，都是國家責(zé)任的負(fù)擔(dān)行為。因此，行政補(bǔ)償應(yīng)當(dāng)與行政賠償同等地受到重視，因而行政補(bǔ)償這種救濟(jì)方式同樣可以通過行政復(fù)議，行政訴訟等救濟(jì)途徑來獲得解決。

四、行政補(bǔ)償救濟(jì)的合理建構(gòu)

（一）現(xiàn)行立法有關(guān)規(guī)定。2004年3月14日我國現(xiàn)行憲法第四次修訂，在憲法中明確規(guī)定了對(duì)國家征收征用的行為要進(jìn)行補(bǔ)償。而在此之前，《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》、《中華人民共和國戒嚴(yán)法》、《土地管理法》、《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》等法律法規(guī)都對(duì)行政補(bǔ)償做出了規(guī)定。而經(jīng)多次討論修改，歷時(shí)五年時(shí)間于2007年3月16日十屆全國人大五次會(huì)議通過的《物權(quán)法》，更是從合法財(cái)產(chǎn)所有權(quán)保護(hù)的角度，對(duì)為公共利益而進(jìn)行的行政征收補(bǔ)償制度做出了明確的規(guī)范。

（二）行政補(bǔ)償?shù)牧⒎ㄈ毕?。從法律效力層次看，我國憲法、法律、行政法?guī)對(duì)行政補(bǔ)償?shù)囊?guī)定已經(jīng)形成了形式上不同層次的效力體系，而且這些法典、單行法律以及行政法規(guī)的針對(duì)性和實(shí)用性都較強(qiáng)。但是，它們依然存在著制度設(shè)置的不合理因素，其主要表現(xiàn)在內(nèi)容有很多都只是原則性的規(guī)定，同時(shí)有些條文規(guī)定了行政補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)和程序，卻只能使用某一個(gè)領(lǐng)域的行政行為，而不能普遍適用，缺乏統(tǒng)一性。而《物權(quán)法》關(guān)于征收的規(guī)定雖然具有統(tǒng)一地普適的效力，但也存在相應(yīng)的問題。首先，關(guān)于公共利益的理解，一直存在爭議。公共利益是否可以包括商業(yè)因素，公共利益的認(rèn)定是否需要專門的程序，以及其適用范圍的界定都沒有明確；其次，對(duì)于征收和拆遷的各種補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助費(fèi)以及拆遷費(fèi)沒有從原則上給予一個(gè)較為統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，因此地方適用必然存在差異；再次，對(duì)征收相對(duì)人的合法利益保護(hù)以及追究違法征收人責(zé)任的規(guī)定，僅僅具有宣誓效力而缺乏具體可操作性。

另外，對(duì)于行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)途徑，更多的是通過行政救濟(jì)的途徑得到補(bǔ)償，而不能直接通過司法途徑解決。無法通過直接司法訴訟的途徑解決的原因在于兩個(gè)矛盾：

第一，我國《行政訴訟法》只審查違法的具體行政行為，而不審查合法的具體行政行為?！缎姓V訟法》第5條規(guī)定：“人民法院審理案件，對(duì)具體行政行為是否合法進(jìn)行審查?！毙姓a(bǔ)償產(chǎn)生是基于行政機(jī)關(guān)合法的行政行為，以此為標(biāo)準(zhǔn)自然不在審查之列，但實(shí)踐中行政補(bǔ)償仍然能夠成為行政訴訟法審查的對(duì)象，只要“行政機(jī)關(guān)如果拒絕相對(duì)人的請(qǐng)求或部分拒絕相對(duì)人的請(qǐng)求，雙方不能就補(bǔ)償數(shù)額或補(bǔ)償方式達(dá)成協(xié)議，或相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)單方做出的裁決、決定，即開始司法訴訟程序?！毙姓a(bǔ)償通常由法律明確規(guī)定，因此此時(shí)審查的便是行政機(jī)關(guān)拒絕相對(duì)人請(qǐng)求的合法性了，至于補(bǔ)償協(xié)議糾紛，是基于行政補(bǔ)償?shù)目汕爸眯?，是在具體行政行為做出前雙方的合意行為，可以將其視為行政合同，納入行政訴訟法的受案范圍；其次，本文開篇提及行政補(bǔ)償性質(zhì)時(shí)亦認(rèn)為行政補(bǔ)償在為具體形式時(shí)是一種補(bǔ)救式的具體行政行為，因而也符合《行政訴訟法》只審查具體行政行為而不審查抽象行政行為的要求，如果說有時(shí)候行政補(bǔ)償似乎是通過制定規(guī)范性文件而做出的，由此而得出，它亦可是抽象行政行為的說法是不正確的，因?yàn)槟侵皇悄骋痪唧w行政補(bǔ)償行為的原因行為，即引起行政補(bǔ)償?shù)男袨榭梢允浅橄笮姓袨椤?/p>

第二，我國《國家賠償法》從理論上無法吸納行政補(bǔ)償制度?！秶屹r償法》將行政補(bǔ)償和行政賠償明確分開，認(rèn)為行政補(bǔ)償不屬于國家責(zé)任的承擔(dān)方式之一，僅僅看到了行政補(bǔ)償和行政賠償?shù)牟煌?，并沒有看到兩者的內(nèi)在聯(lián)系，規(guī)定了因違法行政行為而導(dǎo)致?lián)p害的行政賠償?shù)难a(bǔ)救方式，而未把行政補(bǔ)償制度納入，使得行政補(bǔ)償只能散見于各種單行法律法規(guī)，缺乏統(tǒng)一的理論指導(dǎo)，使因合法行政行為而受損失的人得不到補(bǔ)償，使其陷入尷尬之境。對(duì)此問題的解決，似乎只要如同《國家賠償法》一樣制定一部完整的行政補(bǔ)償法就可以解決，可是制定一部新的法律需要耗費(fèi)大量的成本，更需要嚴(yán)格的程序和充分的時(shí)間，因此筆者更贊成將行政補(bǔ)償納入修改后國家賠償體系。

（三）行政補(bǔ)償救濟(jì)的完善。首先，應(yīng)當(dāng)針對(duì)《物權(quán)法》的規(guī)定，結(jié)合最高人民法院的相關(guān)司法解釋，修改行政法規(guī)中有關(guān)行政征收的規(guī)定，將其中原則性的內(nèi)容具體化，建立統(tǒng)一的補(bǔ)償費(fèi)、補(bǔ)助金以及拆遷費(fèi)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。建立具有可操作性的行政補(bǔ)償責(zé)任制度與行政補(bǔ)償保險(xiǎn)制度；其次，擴(kuò)大《行政訴訟法》的受案范圍，明確行政補(bǔ)償協(xié)議糾紛可以直接通過訴訟解決，修改《行政訴訟法》侵權(quán)賠償責(zé)任一章，在其中納入有關(guān)行政補(bǔ)償?shù)脑瓌t性的規(guī)定，主要明確行政補(bǔ)償?shù)男再|(zhì)、補(bǔ)償?shù)闹黧w、處理程序及糾紛的解決等內(nèi)容，同時(shí)可以對(duì)補(bǔ)償費(fèi)用的來源和標(biāo)準(zhǔn)也做一個(gè)原則性的規(guī)定；第三，結(jié)合《行政訴訟法》的內(nèi)容對(duì)《行政復(fù)議法》作相應(yīng)的調(diào)整，明確將行政補(bǔ)償糾紛納入其范圍之內(nèi)，同時(shí)可以加入對(duì)行政補(bǔ)償之抽象原因關(guān)系的行政行為在一定范圍內(nèi)的審查；第四，對(duì)《國家賠償法》進(jìn)行修訂，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該“在該法中增設(shè)行政補(bǔ)償專章（或?qū)９?jié)，至少專條），規(guī)定行政補(bǔ)償?shù)幕局贫?，以盡快解決目前許多公民個(gè)人和組織合法權(quán)益因公共利益受損而得不到適當(dāng)救濟(jì)的不公正的問題?！惫P者認(rèn)為，僅僅設(shè)立專章、專條并不足以解決行政補(bǔ)償制度系統(tǒng)化的問題，而是應(yīng)該將國家賠償和國家補(bǔ)償結(jié)合起來形成完整的國家責(zé)任法體系，即建立國家違法行政行為的侵權(quán)賠償與國家合法（包括合法而不當(dāng)）行政行為的雙重結(jié)構(gòu)的國家行政責(zé)任補(bǔ)救制度，建立起行政補(bǔ)償特有的基本制度、基本程序和基本標(biāo)準(zhǔn)；最后，通過按照統(tǒng)一了的行政補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t對(duì)各單行法律和行政法規(guī)進(jìn)行針對(duì)性的修改，對(duì)具體的行政補(bǔ)償方式進(jìn)行規(guī)范，盡量使其都能找到各自的法律依據(jù)，使通過行政程序?qū)π姓a(bǔ)償?shù)木葷?jì)更加完善，同時(shí)使處理結(jié)果更加公平且高效。

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