建國初期城鄉(xiāng)二元體制形成與固化的考察

賈兆義

(山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院,濟南 250100)

建國初期城鄉(xiāng)二元體制形成與固化的考察

賈兆義

(山東大學(xué)馬克思主義學(xué)院,濟南 250100)

我國的城鄉(xiāng)二元體制在建國初期的形成與固化是一個逐步演進的過程。在我國特殊的國情基礎(chǔ)之上,作為后發(fā)型的國家,選擇重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化路徑是城鄉(xiāng)二元體制形成的根源,而后為保證重工業(yè)化戰(zhàn)略的順利實施,國家又通過一系列的制度安排,制約了城市與鄉(xiāng)村的生產(chǎn)要素的良性流通,使城鄉(xiāng)二元體制不斷固化,雖然支持了當(dāng)時國民經(jīng)濟的迅速恢復(fù),但也為以后的經(jīng)濟社會發(fā)展遺留了許多矛盾。

城鄉(xiāng)二元體制;形成;固化;歷史考察

改革開放以來,我國在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的各個領(lǐng)域取得了舉世矚目的成就,在很多領(lǐng)域的改革取得了突破性的進展。與此形成反差的是,雖然農(nóng)村的面貌發(fā)生了翻天覆地的變化,但是城鄉(xiāng)發(fā)展差距和城鄉(xiāng)居民收入差距,卻明顯地拉大了。農(nóng)業(yè)處于相對薄弱環(huán)節(jié)的地位沒有根本改變,城鄉(xiāng)二元體制的破解至今沒有取得多大進展,所以我們在看到輝煌成就的同時,不得不冷靜地分析農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展現(xiàn)狀,不得不對造成這種反差的根源進行探尋。

當(dāng)前,在我國經(jīng)濟社會生活中存在著諸多矛盾,但是城鄉(xiāng)二元體制對我國經(jīng)濟社會發(fā)展所造成的影響程度之強,影響時間之久和影響范圍之廣,是其他很多矛盾所不能比的。有效扭轉(zhuǎn)二元經(jīng)濟反差,解決由城鄉(xiāng)二元體制帶來的各方面矛盾是促進經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會的重要前提和保證。黨的十六大以來,黨中央、國務(wù)院多次強調(diào),解決三農(nóng)問題是全黨工作的重中之重,要實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村,統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,扎實推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)。黨的十七大報告再次重申:“解決好農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題,事關(guān)全面建設(shè)小康社會大局,必須始終作為全黨工作的重中之重。要加強農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地位,走中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路,建立以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)長效機制,形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局?！盵1]在這樣的背景下,有必要對我國二元體制的形成的國情原因、工業(yè)化路徑的選擇的和制度安排對二元體制形成的影響等進行考察,以期破解城鄉(xiāng)二元體制,促進我國未來經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展。

一、中國城鄉(xiāng)二元體制形成和固化的原因

(一)國情原因

國情是任何一個國家制定經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略和制定制度的基礎(chǔ),是一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展的不能回避的基礎(chǔ)因素。中國城鄉(xiāng)二元體制的形成同樣不例外,筆者在本文中將國情分為社會條件和自然環(huán)境條件兩個方面進行分析。

導(dǎo)致中國的二元結(jié)構(gòu)的固化的社會歷史國情的形成有著深遠的歷史背景和深刻的歷史根源。有學(xué)者就認為,城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就有,可以追溯到宋朝時期,但是這種二元結(jié)構(gòu)并不明顯[2]。本文著重考察近代中國的二元結(jié)構(gòu)的形成。

中國的工業(yè)化始于 19世紀 60年代,但是中國的工業(yè)化進展進程異常緩慢。到新中國成立時,中國的工業(yè)化發(fā)展水平很落后。

造成中國工業(yè)化發(fā)展水平落后的原因是多方面的,筆者認為主要有以下幾種:首先,帝國主義的入侵和掠奪,榨取了中國有限的社會剩余,導(dǎo)致缺乏進行工業(yè)建設(shè)的足夠的資本是重要原因之一。概略統(tǒng)計,鴉片戰(zhàn)爭結(jié)束后的半個多世紀中,西方列強僅僅通過不平等條約從中國掠奪的賠款就超過7億兩白銀,這還不包括每年要支付的利息。清政府為了支付這些賠款,除了借貸附有高額利息的外債以外,不得不動員一切社會剩余。所以,面對著西方咄咄逼人的賠款,中國很難積累起足夠的工業(yè)化所需要的資本。其次,中國社會一直存在的“重農(nóng)抑商”以及“有土斯有財”的思想觀念,使有限的社會剩余沒有轉(zhuǎn)化為工業(yè)資本。傳統(tǒng)的中國社會是以小農(nóng)經(jīng)濟為主體的,農(nóng)民除了勉強維持自己的基本生活以外,幾乎很少有剩余。而地主大多認為土地是唯一的具體財富。這種根深蒂固的觀念阻礙了中國有限的社會剩余向工商業(yè)資本的轉(zhuǎn)化,使得工商業(yè)的發(fā)展始終無法擺脫資本瓶頸的制約。最后,中國缺乏將社會剩余轉(zhuǎn)化為工業(yè)化資本的體制。半殖民地半封建社會時期的中國,缺乏一個強有力的具有現(xiàn)代化意識的國家政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo),封建的專制制度嚴重束縛了先進生產(chǎn)力的發(fā)展,這種體制成為近代中國不能發(fā)動工業(yè)化的根本原因。

基于以上原因,雖然中國的自給自足的自然經(jīng)濟略有松動,但是工商業(yè)水平仍然很低;農(nóng)業(yè)與手工業(yè)開始分離,城市社會經(jīng)濟商品化有一定發(fā)展,但是廣大農(nóng)村仍然處于小農(nóng)經(jīng)濟的汪洋大海之中。這樣就形成了封建經(jīng)濟與資本主義經(jīng)濟、傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)和近代工業(yè)、傳統(tǒng)農(nóng)村與少數(shù)較繁華的工商業(yè)城市并存的新中國發(fā)動工業(yè)化的社會條件。

人口因素是重要的社會物質(zhì)生活條件,對社會發(fā)展起著制約與影響的作用。同時,地理環(huán)境是人類社會生存和發(fā)展的永恒的、必要的條件。在中國這樣一個人口數(shù)量龐大,地理環(huán)境復(fù)雜的國家考察其社會發(fā)展更不能離開對人口因素和地理環(huán)境的分析。

龐大的人口數(shù)量和有限的自然資源之間的突出矛盾是中國的基本國情。中國是世界上的資源大國之一,但是由于人口基數(shù)龐大,使中國資源的豐富程度被大大抵消了。此外,雖然中國國土面積廣闊,但是地理條件復(fù)雜,氣候多變,生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)脆弱,自然災(zāi)害頻仍;土地短缺。建國之后,隨著人口不斷增長,國民經(jīng)濟發(fā)展進入高速增長階段,對資源的需求量和消費量迅速擴大,勢必加劇資源供給與需求的矛盾。這樣,人口和自然地理環(huán)境之間的矛盾就成為中國為保障重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略的實施所作制度安排的直接原因。

(二)工業(yè)化路徑的選擇

新中國成立后,為了盡快實現(xiàn)強國富民的夢想,使中華民族能夠屹立于世界民族之林,在當(dāng)時國際國內(nèi)環(huán)境的影響下,中央政府提出了趕超發(fā)達國家的歷史任務(wù),并為此采取了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化路徑,由此拉開了新中國城鄉(xiāng)二元體制形成的序幕。

對于中國這個經(jīng)濟落后的國家而言,在極其薄弱的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟基礎(chǔ)之上,面對嚴峻的國際國內(nèi)環(huán)境,要想盡快地確立自己在國際政治舞臺上的地位,建立完善的國民經(jīng)濟體系,同許多后發(fā)國家一樣,在經(jīng)濟上必然要選擇趕超戰(zhàn)略。由于重工業(yè)在國民經(jīng)濟中居于主體地位已經(jīng)成為經(jīng)濟發(fā)達的標(biāo)志,因此,要實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的趕超,重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化路徑便成了歷史的必然選擇。

重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的路徑給我國的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)帶來了嚴重的問題。由于這種工業(yè)化是在一個典型的落后的農(nóng)業(yè)國發(fā)動,又是長期處于封閉半封閉的環(huán)境,所以要實現(xiàn)工業(yè)化,不得不主要依靠內(nèi)部積累來獲得資金,而國內(nèi)的資金相當(dāng)大的部分是從農(nóng)業(yè)中來。這種積累方式使得農(nóng)村社會剩余被城市大量吸收,對農(nóng)業(yè)抽取過多而投入過少,極大地削弱了農(nóng)民自我積累和自我發(fā)展的積極性與創(chuàng)造力,導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下。

重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略,使城市工業(yè)結(jié)構(gòu)重型化,大大限制了就業(yè)容量和吸收勞動力的能力,嚴重阻礙了農(nóng)村富余勞動力隨著工業(yè)化進程轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的進程。大批農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移不出去滯留農(nóng)村,延緩了城市現(xiàn)代文明向農(nóng)村的擴散,使農(nóng)村失去了許多經(jīng)濟和社會發(fā)展的機會。此外,為了集中財力發(fā)展工業(yè)部門特別是重工業(yè),政府盡量抑制非生產(chǎn)部門的投資。非生產(chǎn)性投資的減少,導(dǎo)致第三產(chǎn)業(yè)嚴重萎縮。第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展滯后,直接影響城市就業(yè)崗位的創(chuàng)造,從而抑制了農(nóng)村剩余勞動力的吸收。另外,由于城市基礎(chǔ)設(shè)施欠賬太多,又大大減弱了城市的容納能力,強化了城市排擠農(nóng)村人口的傾向,使隔離式城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)日益加劇。

二、導(dǎo)致中國城鄉(xiāng)二元體制形成和固化的制度安排

制度安排,即制度結(jié)構(gòu),是管束特定行動模型和關(guān)系的一套行為規(guī)則。任何經(jīng)濟現(xiàn)象的形成,都可以有制度根源,反之,任何制度安排都必然會導(dǎo)致一定的經(jīng)濟現(xiàn)象。導(dǎo)致中國二元體制形成的制度安排很多,筆者認為,其中統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、城鄉(xiāng)分治的戶籍制度和人民公社制度是最重要的制度安排[3]。

(一)統(tǒng)購統(tǒng)銷制度

統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的實施是城鄉(xiāng)二元體制形成的第一個步驟。1953年,國家開始實行“蘇聯(lián)模式”的社會主義改造,在農(nóng)村開展了農(nóng)業(yè)集體化運動。這一年,在農(nóng)村實行糧食征購及在城市實行糧食配給的統(tǒng)購統(tǒng)銷政策出臺。統(tǒng)購統(tǒng)銷是高度集中的計劃經(jīng)濟體制的重要手段,是為了解決優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)和落后農(nóng)業(yè)之間的矛盾,為了保障工業(yè)化建設(shè)和市場穩(wěn)定而采取的手段。它的實質(zhì)是用國家政權(quán)的強制手段人為地隔斷城鄉(xiāng)之間商品的等價交換,割裂農(nóng)民與市場的關(guān)系,通過“剪刀差”的辦法保證城市所需要的低價糧食和農(nóng)產(chǎn)品原料的來源,維持工業(yè)原料的低成本,使壟斷了的國家能夠在效率低下的情況下獲得高額利潤,并通過財政渠道進一步轉(zhuǎn)化為發(fā)展工業(yè)、特別是重工業(yè)的資金。為了保證統(tǒng)購統(tǒng)銷,國家對農(nóng)村自由市場實行了嚴格管制。1962年以后政府又將集鎮(zhèn)上的手工業(yè)者和商販下放到農(nóng)村,使之棄商務(wù)農(nóng)。供銷合作社被強令與國營商店合并,集市貿(mào)易進一步蕭條。統(tǒng)購統(tǒng)銷制度的職能之一就是國家嚴格控制了工農(nóng)產(chǎn)品的價格與銷售,并通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品“剪刀差”掠奪農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)化積累資本,所以說統(tǒng)購統(tǒng)銷是城鄉(xiāng)二元體制形成的第一個步驟。

(二)城鄉(xiāng)分治的戶籍制度

城鄉(xiāng)分治的戶籍制度的建立使城鄉(xiāng)二元體制定型和固化。為了以緩解計劃供應(yīng)的壓力,必須嚴格控制城市人口的規(guī)模。為此,政府采取了嚴格的城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制度。

新中國的戶籍制度是為服務(wù)于新中國成立初期的政治經(jīng)濟形勢和重工業(yè)優(yōu)先的工業(yè)化戰(zhàn)略而形成和確立的。一般認為,新中國戶籍制度是以 1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心,以商品糧油供給制度、勞動就業(yè)制度、社會保障制度等輔助制度補充,另外在接受教育、通婚、子女落戶等方面又做出許多具體的規(guī)定。它是一整套包含社會生活多個領(lǐng)域、組織嚴密、功能強大的系統(tǒng)性政策。它的形成經(jīng)歷了一個逐步推進的過程。建國之前,中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人就認識到,伴隨著工業(yè)化進程會有一個人口城市化的過程。1945年 4月,毛澤東在《論聯(lián)合政府》中指出:“將來還要有幾千萬農(nóng)民進入城市,進入工廠。如果中國需要建設(shè)強大的民族工業(yè),建設(shè)很多的近代的大城市,就要有一個變農(nóng)村人口為城市人口的長過程?！盵4]新中國成立之初,為了穩(wěn)定社會秩序,公安機關(guān)開始著手建立戶籍制度。但是,建國之初的戶籍管理主要是維護社會穩(wěn)定等政權(quán)穩(wěn)固的需要,控制人口流動的職能還沒有提上日程。

在城市人口急劇增加,頻頻發(fā)出的勸止“盲流”的指示又不能如期奏效的情況下,1958年,新中國最終將限制人口自由遷徙的功能納入戶籍管理。1958年 1月 9日,我國第一個戶籍管理法規(guī)——《中華人民共和國戶口登記條例》正式頒布,新中國戶籍管理從此步入有法可依的軌道,這也是新中國戶籍制度正式確立的標(biāo)志。之后,國家還先后制定了一系列與戶籍制度相配套的,明顯具有城市偏向的成文與非成文的輔助性制度。這些制度主要包括糧油制度、生產(chǎn)資料供給制度以及教育制度、勞動就業(yè)制度、醫(yī)療制度等等,從而形成了以《戶口登記條例為核心》,其他輔助性制度為補充的戶籍管理制度體系。至此,城鄉(xiāng)居民身份成了地位和社會身份的象征,不得隨意變更,當(dāng)今世界上僅有的城鄉(xiāng)二元體制定型化、固定化。從此,城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為造成城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟反差的影響程度最深、時間最長的制度。

城鄉(xiāng)二元戶籍制度的構(gòu)建,剝奪了農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的憲法賦予的居住和遷徙自由權(quán)及平等權(quán)。人為地阻滯了人口城市化與國家工業(yè)化同時發(fā)展的進程,將大量農(nóng)村人口長時期地限制在農(nóng)村,造成了最為嚴重的驚人的人力資源浪費,也造成了各種嚴重的政治經(jīng)濟和社會文化問題,成為日后三農(nóng)問題的重要根源[5]。

(三)人民公社制度

如果說,統(tǒng)購統(tǒng)銷制度和城鄉(xiāng)分治的二元戶籍制度把農(nóng)民阻擋在城市之外,那么人民公社制度就把農(nóng)民牢牢地束縛在了土地上。人民公社制度是統(tǒng)購統(tǒng)銷和戶籍管理在農(nóng)村的制度依托。

在中國當(dāng)時的條件之下,要實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展所需要的資金積累,只有實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的集體化。因為農(nóng)業(yè)集體化可以保證資金積累和國家征購,減少成本和社會震蕩。社會主義改造之后在農(nóng)村建立的初級農(nóng)業(yè)合作社、高級農(nóng)業(yè)合作社還不是政府直接管理的。從與政府的關(guān)系上說,它們都是獨立的經(jīng)濟組織,政府的管理只是外部的干預(yù)。在 1958年以后,中央相繼制定了社會主義建設(shè)的總路線,發(fā)動了“大躍進”運動。“大躍進”中出現(xiàn)的虛報現(xiàn)象使得黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人誤以為當(dāng)時的生產(chǎn)力已經(jīng)發(fā)展到了一個新的臺階,認為原有的組織規(guī)模比較小,經(jīng)營項目比較單純,集中程度比較低的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社已經(jīng)開始成為生產(chǎn)力發(fā)展的障礙了,這就必須改變原有農(nóng)村生產(chǎn)合作社的模式以適應(yīng)“發(fā)展”了的生產(chǎn)力。由于當(dāng)時“大躍進”中大規(guī)模的大煉鋼鐵等運動需要大量的勞動力和資金的投入。在這種情況下,農(nóng)村實行了“政社合一”的人民公社制度,經(jīng)濟和社會的高度組織化、行政化的體制才在農(nóng)村普遍建立。

人民公社作為國家基層政權(quán)組織,承擔(dān)著管理農(nóng)村,為國家提取農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)提供積累的職能。在這種體制下,人民公社控制了農(nóng)村兩大基本生產(chǎn)要素——勞動力和土地。人民公社在全國建立之后,導(dǎo)致集體之外無土地,公社之外無農(nóng)民,使農(nóng)民失去了在初級社和高級社時期擁有的退社的自由。為了消除農(nóng)民自發(fā)的離心傾向,又對農(nóng)民的小自由設(shè)置了種種限制。所有這些都把農(nóng)民牢牢地束縛在了土地上,有效地控制了農(nóng)民的地域流動和向城市的流動[6]。

以上的制度安排,反映了當(dāng)時的領(lǐng)導(dǎo)人設(shè)計制度時缺乏必要的理論準備和實踐經(jīng)驗,用一種應(yīng)急性的制度安排獲得短期的收益,但是卻形成了長期性的制度安排,造成了十分高昂的制度成本。從國家和公民的關(guān)系看,也反映了重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化是以犧牲農(nóng)業(yè)、過度地吸取農(nóng)業(yè)剩余為代價,以人為地限制占人口絕大多數(shù)的農(nóng)民的公民權(quán)利和經(jīng)濟自由為代價的[7]。這種城鄉(xiāng)二元體制的生成和固化,使中國以后的發(fā)展付出了極大的經(jīng)濟代價和社會代價,所以說消除城鄉(xiāng)二元體制的障礙,實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,是中國現(xiàn)代化建設(shè)的必然途徑。

[1]中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會文件匯編[G].北京:人民出版社,2007:22-23.

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[3]周作翰,張英洪.城鄉(xiāng)二元體制的建立:農(nóng)民與市民的制度分野[J].湖南師范大學(xué)社會科學(xué)學(xué)報,2009,(2).

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(責(zé)任編輯:孫大力)

F129;D232

A

1001-7836(2010)08-0012-03

10.3969/j.issn.1001-7836.2010.08.005

2010-04-27

賈兆義(1985-),男,山東莘縣人,碩士研究生,從事馬克思主義中國化及三農(nóng)問題研究。