論我國(guó)農(nóng)村金融組織立法存在的問(wèn)題與完善

尹珊珊

(吉首大學(xué)法學(xué)院,湖南吉首416000)

我國(guó)農(nóng)村金融屬于典型的二元制結(jié)構(gòu),正規(guī)金融組織與非正規(guī)金融組織并存。目前,農(nóng)村正規(guī)金融組織是以農(nóng)村信用社為主體,以農(nóng)業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為兩翼,再輔之以郵政儲(chǔ)蓄銀行、新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)等的多種金融機(jī)構(gòu)并存的格局。非正規(guī)金融組織是相對(duì)于正規(guī)金融組織而言的金融形式,也可以稱之為民間金融,其主要包括民間借貸、高利貸、合會(huì)、合作基金、集資以及私人錢莊等形式。由于農(nóng)村建設(shè)資金的短缺和農(nóng)村金融的邊緣化,非正規(guī)金融逐漸成為農(nóng)村建設(shè)的重要金融資源。隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的加速,農(nóng)村金融需求日益增加。這就需要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村金融供給組織和農(nóng)村金融供給方式,以破解新農(nóng)村建設(shè)的資金難題。金融創(chuàng)新與制度創(chuàng)新是結(jié)合在一起的,要加快我國(guó)的制度創(chuàng)新,必須解決制度供給短缺問(wèn)題。[1]我國(guó)農(nóng)村金融組織立法無(wú)法適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求,對(duì)農(nóng)村金融組織立法進(jìn)行完善與制度創(chuàng)新是時(shí)代發(fā)展的必然要求。

一、我國(guó)農(nóng)村金融組織立法現(xiàn)狀

組織立法是國(guó)內(nèi)外金融的基本立法模式,也是有效規(guī)制金融市場(chǎng)的法制形式。農(nóng)村金融組織法律制度是指有關(guān)農(nóng)村金融組織的地位、職能、權(quán)利與責(zé)任以及彼此之間的相互關(guān)系的正式安排與行為規(guī)則。[2]就我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村金融組織立法來(lái)說(shuō),大體上包括兩個(gè)方面的立法安排:

(一)農(nóng)村正規(guī)金融組織立法現(xiàn)狀

1995年,《中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法》和《中華人民共和國(guó)農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》對(duì)農(nóng)村商業(yè)性金融機(jī)構(gòu)的主體地位、業(yè)務(wù)范圍、運(yùn)行方式等進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定。1994年,國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于組建中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的通知》,批準(zhǔn)組建農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行,并通過(guò)《中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行章程》確定了其業(yè)務(wù)管理范圍。以上法律法規(guī)奠定了農(nóng)村商業(yè)性正規(guī)金融組織和政策性金融組織的地位和運(yùn)行規(guī)則。

目前,在農(nóng)村金融中起主導(dǎo)作用的合作金融還沒(méi)有專門立法,其運(yùn)行規(guī)范主要依照《商業(yè)銀行法》的有關(guān)規(guī)定。如《商業(yè)銀行法》第93條規(guī)定:“城市信用合作社、農(nóng)村信用合作社辦理存款,貸款和結(jié)算等業(yè)務(wù),適用本法的規(guī)定。”由于農(nóng)村信用合作社主管機(jī)關(guān)多次發(fā)生變更,導(dǎo)致規(guī)范其管理的行政法規(guī)與規(guī)章眾多且存在沖突之處。如中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行于1995年發(fā)布了《農(nóng)村信用合作社等級(jí)管理試行辦法》。中國(guó)人民銀行于1998年先后發(fā)布了《農(nóng)村信用社與中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行脫離行政隸屬關(guān)系實(shí)施方案》、《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》、《農(nóng)村信用合作社機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》等規(guī)范性文件。2003年,國(guó)務(wù)院頒布了《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》、銀監(jiān)會(huì)頒布了《農(nóng)村信用社省聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于農(nóng)村信用社以縣 (市)為單位統(tǒng)一法人工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》等規(guī)范性文件。[3]

為了促進(jìn)農(nóng)村金融組織多元化與滿足農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求,我國(guó)在農(nóng)村金融市場(chǎng)積極試點(diǎn)與逐步推廣了新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。截至2008年底,全國(guó)共有新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)107家,其中村鎮(zhèn)銀行91家。[4]新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的興起,打破了農(nóng)村信用社對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)的壟斷,形成了以農(nóng)村信用社為主體、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)共存的新格局,一個(gè)充滿競(jìng)爭(zhēng)和活力的農(nóng)村金融市場(chǎng)正在形成。相應(yīng)地,規(guī)范新型農(nóng)村金融組織的立法破土而出。2006年,銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整放寬農(nóng)村地區(qū)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入政策更好支持社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》和《農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》兩個(gè)規(guī)范性文件,為農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)法治化邁出了關(guān)鍵的第一步。為了進(jìn)一步與規(guī)范農(nóng)村新型金融組織發(fā)展,2007年,銀監(jiān)會(huì)先后頒布了《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》、《貸款公司組建審批工作指引》、《貸款公司管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村資金互助合作社組建審批工作指引》、《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)銀行監(jiān)管的意見(jiàn)》等規(guī)范性文件。2008年4月,中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社、小額貸款公司有關(guān)政策的通知》等規(guī)范性文件。從而為農(nóng)村新型金融機(jī)構(gòu)的健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

(二)農(nóng)村非正規(guī)金融組織立法現(xiàn)狀

我國(guó)正逐漸改變對(duì)農(nóng)村非正規(guī)金融組織壓制政策取向,其規(guī)范化與法治化指日可待。2005年5月,人民銀行《2004年中國(guó)區(qū)域金融運(yùn)行報(bào)告》提出要正確認(rèn)識(shí)民間金融的補(bǔ)充作用。2009年3月,溫總理在《政府工作報(bào)告》也提出積極引導(dǎo)民間金融健康發(fā)展。最近,國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過(guò)的《關(guān)于2010年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作的意見(jiàn)》中提出要加快修訂《貸款通則》和完善農(nóng)村金融體系,這將為農(nóng)村非正規(guī)金融的法律化發(fā)展邁出最為關(guān)鍵的一步。但從當(dāng)前我國(guó)金融組織法律制度來(lái)看,農(nóng)村非正規(guī)金融組織運(yùn)行沒(méi)有合法性根據(jù)。我國(guó)調(diào)整非正規(guī)金融組織相關(guān)的規(guī)范性法律主要是國(guó)務(wù)院行政法規(guī)、中國(guó)人民銀行、銀監(jiān)會(huì)頒布的部門規(guī)章等。如《關(guān)于嚴(yán)禁擅自批設(shè)金融機(jī)構(gòu)、非法辦理金融業(yè)務(wù)的緊急通知》、《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》、《取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)有關(guān)問(wèn)題的通知》、《整理亂集資亂批設(shè)金融機(jī)構(gòu)和亂辦金融業(yè)務(wù)實(shí)施方案》、《關(guān)于取締地下錢莊及打擊高利貸行為的通知》等。上述行政法規(guī)、部門規(guī)章大多是在20世紀(jì)90年代全面治理金融市場(chǎng)背景下制定的,其對(duì)非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)的界定以“中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)與否”為界限,凡未經(jīng)中國(guó)人民銀行批準(zhǔn)設(shè)立的金融機(jī)構(gòu),均認(rèn)定為非法金融機(jī)構(gòu)。因此,如農(nóng)村合會(huì)、私人錢莊、基金會(huì)、民間小額借貸、民間集資等均定性為非法金融機(jī)構(gòu)或非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng),都屬于取締對(duì)象。毫無(wú)疑問(wèn),這樣規(guī)制與當(dāng)時(shí)我國(guó)金融市場(chǎng)不夠發(fā)達(dá)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與金融發(fā)展矛盾不為突出的時(shí)代背景相適應(yīng)。

二、我國(guó)農(nóng)村金融組織立法存在的問(wèn)題

從上述農(nóng)村金融組織立法發(fā)展現(xiàn)狀分析可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)農(nóng)村金融組織立法比較零散,立法層次不高,法制沖突和法制短缺并存。農(nóng)村金融組織立法存在的問(wèn)題,直接影響到農(nóng)村金融市場(chǎng)的健康發(fā)展與農(nóng)村金融法治化進(jìn)程。其存在的問(wèn)題具體如下:

(一)農(nóng)村金融組織立法價(jià)值取向無(wú)法適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要

我國(guó)對(duì)農(nóng)村金融組織的干預(yù)堅(jiān)持“安全之上、國(guó)家利益優(yōu)先”基本價(jià)值目標(biāo)。國(guó)家為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),利用其優(yōu)勢(shì)地位,實(shí)行“金融抑制政策”,嚴(yán)格禁止非正規(guī)金融組織進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng),并以犧牲農(nóng)村金融市場(chǎng)效率而換取金融安全和實(shí)現(xiàn)特定的國(guó)家利益。這對(duì)于維持農(nóng)村金融市場(chǎng)的穩(wěn)定具有一定的意義,但也導(dǎo)致國(guó)有農(nóng)村金融組織壟斷經(jīng)營(yíng)與農(nóng)村金融資源配置效率的低下,從而阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程。如《銀行業(yè)監(jiān)管法》第1條明確規(guī)定銀行業(yè)監(jiān)管目標(biāo)是:“防范與化解銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn),保護(hù)存款人和其他客戶利益,促使銀行業(yè)健康發(fā)展?！倍摋l對(duì)金融效率目標(biāo)根本沒(méi)有提到,這種價(jià)值目標(biāo)明顯弊大于利。其次,出于金融安全的考慮,對(duì)農(nóng)村民間金融采取嚴(yán)厲的打壓政策,也影響到合理利用民間金融促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最后,自1997年國(guó)有商業(yè)銀行商業(yè)化改革以來(lái),大量撤并縣級(jí)以下經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu),導(dǎo)致農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場(chǎng)上占據(jù)了絕對(duì)的壟斷地位。農(nóng)村信用社在農(nóng)村金融市場(chǎng)的壟斷經(jīng)營(yíng),不僅增加了農(nóng)戶與農(nóng)村中小企業(yè)融資成本,而且導(dǎo)致農(nóng)村服務(wù)質(zhì)量低下與經(jīng)營(yíng)效率不高,直接影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展。

(二)農(nóng)村金融組織立法嚴(yán)重缺失

隨著農(nóng)村金融改革的深化和農(nóng)村金融制度研究的深入,專家學(xué)者們一致認(rèn)為,目前農(nóng)村金融改革面臨的最大問(wèn)題就是金融法律制度的缺失。[5]改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展,而金融組織立法卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上經(jīng)濟(jì)發(fā)展的步伐。當(dāng)前調(diào)整農(nóng)村金融組織的法律制度主要為《中國(guó)人民銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》、《商業(yè)銀行法》等基本金融法,而沒(méi)有專門針對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)特殊性進(jìn)行調(diào)整的立法。調(diào)整農(nóng)村金融組織的立法多為行政法規(guī)與規(guī)章。其次,作為農(nóng)村金融主要形式的——農(nóng)村信用合作社也沒(méi)有統(tǒng)一的法律進(jìn)行規(guī)范,仍然處于多頭管理的格局。最后,缺乏對(duì)農(nóng)村民間金融進(jìn)行規(guī)制的法律制度,嚴(yán)重影響到民間金融功效的發(fā)揮與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展;也缺乏對(duì)新型農(nóng)村金融組織進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范的基本立法?？梢?jiàn),農(nóng)村金融組織立法亟待加強(qiáng)。

(三)農(nóng)村金融組織立法雜亂無(wú)序

從現(xiàn)狀與發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看,農(nóng)村金融立法應(yīng)該包括農(nóng)村正規(guī)金融組織立法與非正規(guī)金融組織立法。而正規(guī)金融組織立法主要是農(nóng)村商業(yè)銀行、政策性銀行、信用合作社以及新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)立法,而農(nóng)村非正規(guī)金融組織立法則主要是民間借貸組織、民間互助合作金融組織、私人錢莊等立法。從我國(guó)當(dāng)前農(nóng)村金融組織立法來(lái)看,其缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃,比較雜亂與無(wú)序。首先,沒(méi)有對(duì)農(nóng)村金融組織立法進(jìn)行宏觀和總體性規(guī)范的基本立法,致使眾多的立法無(wú)法形成層次清晰、有序配合的有機(jī)整體。其次,農(nóng)村金融組織立法層次較低,大部分立法表現(xiàn)為行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方性法規(guī),立法層次不高,直接影響到農(nóng)村金融組織立法的適用和功能的發(fā)揮。最后,農(nóng)村金融組織立法缺乏針對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展特殊性的制度設(shè)計(jì),導(dǎo)致大多數(shù)的農(nóng)村金融法律制度缺乏應(yīng)有的執(zhí)行力和實(shí)效性。

(四)農(nóng)村金融組織立法之間存在眾多沖突

我國(guó)許多金融組織立法出臺(tái)后經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展變化較大,致使前后立法價(jià)值取向變化大,必然導(dǎo)致不同時(shí)段不同價(jià)值取向指導(dǎo)的農(nóng)村金融組織法之間的相互沖突。其次,金融組織法的修改無(wú)法跟上時(shí)代發(fā)展需要,導(dǎo)致立法之間存在沖突與矛盾之處。如《貸款通則》是依據(jù)《中國(guó)人民銀行法》和《商業(yè)銀行法》制定,但在2003年12月,后兩部法律經(jīng)全國(guó)人大常委修改,同時(shí)頒布了《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》,三部銀行法重新調(diào)整了政府主管部門的職責(zé)和貸款行為主體的權(quán)利義務(wù)關(guān)系,改變了現(xiàn)行《貸款通則》一些基本規(guī)定。最后,許多農(nóng)村金融組織立法多為部委規(guī)章,而這些部委規(guī)章往往從部門利益出發(fā)考慮問(wèn)題,不可避免地造成了規(guī)范農(nóng)村金融組織立法之間的相互沖突。

三、我國(guó)農(nóng)村金融組織立法的完善對(duì)策

在分析農(nóng)村金融組織立法存在問(wèn)題基礎(chǔ)上,順應(yīng)農(nóng)村金融體制改革發(fā)展趨勢(shì),針對(duì)農(nóng)村金融立法存在問(wèn)題而進(jìn)行必要的完善與創(chuàng)新,這不僅是農(nóng)村金融組織立法發(fā)展的需要,也是促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的必然選擇。農(nóng)村金融組織立法的完善,應(yīng)以形成多元化農(nóng)村金融組織、促進(jìn)農(nóng)村金融市場(chǎng)合理競(jìng)爭(zhēng)和提高農(nóng)村金融資源配置效率為基本目標(biāo)。農(nóng)村金融組織立法的完善與創(chuàng)新應(yīng)該從以下方面著手:

(一)重構(gòu)農(nóng)村金融組織立法價(jià)值目標(biāo)

價(jià)值取向是立法活動(dòng)的基本性指導(dǎo)思想和行為準(zhǔn)則,決定著立法框架和具體制度的設(shè)計(jì)。重構(gòu)農(nóng)村金融組織立法價(jià)值取向是從根本上完善金融組織立法的基石。我國(guó)應(yīng)創(chuàng)新農(nóng)村金融組織干預(yù)價(jià)值取向,實(shí)現(xiàn)從重安全向效率與安全并重。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)縱深發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)快速推進(jìn)的當(dāng)今,在堅(jiān)持安全價(jià)值基本價(jià)值不變的同時(shí),實(shí)現(xiàn)由靜態(tài)金融安全向動(dòng)態(tài)安全價(jià)值取向轉(zhuǎn)變,并通過(guò)提高金融配置效率來(lái)保障金融安全。也要轉(zhuǎn)變之重安全的價(jià)值觀,實(shí)現(xiàn)金融安全與金融效率價(jià)值的和諧相處,確立有效率的安全觀與安全的效率觀,改變過(guò)去對(duì)金融安全價(jià)值的過(guò)分強(qiáng)調(diào)。引導(dǎo)與鼓勵(lì)民間資本進(jìn)入農(nóng)村金融市場(chǎng),打破農(nóng)村金融市場(chǎng)壟斷局面,形成多層次多所有制的金融組織相互競(jìng)爭(zhēng)的新型農(nóng)村金融市場(chǎng)。農(nóng)村金融組織立法應(yīng)該選擇安全與效率并重、管制與競(jìng)爭(zhēng)同在、集中與民主互動(dòng)的多價(jià)值和諧共處價(jià)值目標(biāo)。

(二)完善農(nóng)村金融組織立法層次結(jié)構(gòu)

我國(guó)農(nóng)村金融組織立法層次低,立法體系混亂,直接影響到其效力和實(shí)施效果。大量新型農(nóng)村金融組織的出現(xiàn),法律更是跟不上金融組織的發(fā)展速度。法律的滯后性必將給金融市場(chǎng)的有序發(fā)展造成阻礙。在放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入條件的同時(shí),完善農(nóng)村金融組織立法層次結(jié)構(gòu)極其必要。這不僅要求對(duì)已有成熟金融租住相應(yīng)制定相關(guān)的法律,而且對(duì)新興金融組織最好能超前立法,而不是讓其無(wú)序發(fā)展和出現(xiàn)問(wèn)題才對(duì)其進(jìn)行法律規(guī)制。筆者認(rèn)為應(yīng)以在農(nóng)村金融組織基本法基礎(chǔ)上,依照“一種銀行組織制定一部法律規(guī)范”的基本思路,全面提高農(nóng)村金融組織立法層次。首先,制定《農(nóng)村金融組織基本法》,就農(nóng)村金融立法的基本制度進(jìn)行規(guī)定。其次,在此基礎(chǔ)上分別制定《農(nóng)村政策性銀行法》、《農(nóng)村合作制銀行法》、《農(nóng)村非銀行金融組織法》、《農(nóng)村民間金融管理法》、《農(nóng)村保險(xiǎn)法》、《農(nóng)村證券法》等,以普遍提高當(dāng)前農(nóng)村金融組織立法層次,充分體現(xiàn)政府對(duì)農(nóng)村金融發(fā)展的特殊政策與有待,增強(qiáng)各種金融組織為“三農(nóng)”服務(wù)的針對(duì)性。最后,為進(jìn)一步落實(shí)法律目標(biāo),可以從具體組織法之下制定實(shí)施細(xì)則和行政性法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章,形成一個(gè)相互協(xié)調(diào)的法律體系。

(三)完善農(nóng)村金融組織準(zhǔn)入制度

我國(guó)對(duì)農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入比較嚴(yán)格,導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)不發(fā)達(dá)和金融工具少,嚴(yán)重影響到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入基本條件中,我國(guó)應(yīng)根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況適當(dāng)降低金融組織的最低資本制度。目前,我國(guó)法律規(guī)定商業(yè)銀行的最低注冊(cè)資本為10億元,農(nóng)村信用社的最低注冊(cè)資本為1 000萬(wàn)元。如農(nóng)村合作金融組織,由于其為相互熟悉,相互信賴的農(nóng)民自愿聯(lián)合起來(lái)的金融互助合作組織,成員覆蓋地域范圍小,資金集中能力低。在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)不是很發(fā)達(dá)的現(xiàn)實(shí)情況下,盲目追求小范圍內(nèi)的農(nóng)民社員聯(lián)合能形成千萬(wàn)元甚至更多的資本金規(guī)模,不科學(xué)也不符合實(shí)際情況。雖然新型農(nóng)村金融組織在最低注冊(cè)資本上有了調(diào)整,但其門檻仍然過(guò)高。農(nóng)村金融組織立法也應(yīng)該打破對(duì)金融資本所有制的嚴(yán)格限制,鼓勵(lì)多種資本進(jìn)入農(nóng)村金融組織、特別是允許民間資本組建多種形式的農(nóng)村金融組織。從而使農(nóng)村金融的服務(wù)對(duì)象、服務(wù)項(xiàng)目、服務(wù)手段實(shí)現(xiàn)多元化,促進(jìn)農(nóng)村信用業(yè)務(wù)、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)、證券業(yè)務(wù)及其他金融業(yè)務(wù)的開(kāi)發(fā),推進(jìn)多層次資本市場(chǎng)體系建設(shè),提高農(nóng)村金融組織網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率,滿足農(nóng)村發(fā)展對(duì)金融的需求。

(四)完善農(nóng)村非正規(guī)金融組織立法

非正規(guī)金融組織順應(yīng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場(chǎng)需求,對(duì)豐富農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)資金供給、提高農(nóng)村金融效率、擴(kuò)展農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)融資資渠道、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面起了積極的作用。但因其農(nóng)村非正規(guī)金融組織運(yùn)行不規(guī)范,缺乏法律的規(guī)制,加上其本身的高投機(jī)性和高風(fēng)險(xiǎn)性,導(dǎo)致其帶來(lái)了一系列經(jīng)濟(jì)與社會(huì)問(wèn)題。實(shí)現(xiàn)農(nóng)村非正規(guī)金融組織法律化是充分發(fā)其功效、減少其弊端的關(guān)鍵。通過(guò)立法的形式確立非正規(guī)金融組織的法律主體地位,并明確規(guī)定合法民間金融與非法民間金融的界限,這樣才有利于對(duì)其加以引導(dǎo),減少金融風(fēng)險(xiǎn),消除社會(huì)不穩(wěn)定因素。如農(nóng)村金融領(lǐng)域最原始的互助合作形式——合會(huì),其可以說(shuō)是合作金融發(fā)展的雛形,如果在其運(yùn)行過(guò)程中法律加以規(guī)制,金融風(fēng)險(xiǎn)是可以控制的?？梢酝ㄟ^(guò)規(guī)范合會(huì)會(huì)員人數(shù),合會(huì)標(biāo)金、會(huì)金以及利息上限等引導(dǎo)其健康發(fā)展。合會(huì)的規(guī)范化運(yùn)作,將加強(qiáng)其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力,這能很好地解決農(nóng)村融資困難問(wèn)題。在對(duì)非正規(guī)金融法律規(guī)制時(shí),應(yīng)該將國(guó)家相關(guān)的產(chǎn)業(yè)政策融入法律規(guī)定中,引導(dǎo)與鼓勵(lì)非正規(guī)金融組織發(fā)展符合國(guó)家政策,起到增加農(nóng)村金融供給和有效促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)控等的金融組織。

(五)完善農(nóng)村金融組織監(jiān)管立法

農(nóng)村金融組織與城市金融組織具有不同的特點(diǎn),其運(yùn)行的規(guī)模、風(fēng)險(xiǎn)控制和服務(wù)對(duì)象都具有特殊性。因此,對(duì)農(nóng)村金融組織的監(jiān)管不能完全照搬城市金融組織的監(jiān)管方式,而應(yīng)該依據(jù)農(nóng)村金融組織發(fā)展的特殊規(guī)律創(chuàng)新監(jiān)管方式。首先,建立健全監(jiān)管體系,逐步形成以銀監(jiān)會(huì)為核心,各個(gè)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)強(qiáng)化內(nèi)部稽核為基礎(chǔ),社會(huì)審計(jì)部門共同監(jiān)督為補(bǔ)充的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管社會(huì)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng),建立有學(xué)的政策協(xié)調(diào)和信息共享機(jī)制。[6]其次,創(chuàng)新農(nóng)村金融組織監(jiān)管模式,對(duì)不同類型的農(nóng)村民間金融組織確立不同的監(jiān)管主體,對(duì)于商業(yè)性的農(nóng)村民家金融由銀監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管,對(duì)于合作性的農(nóng)村金融組織建議下放監(jiān)管權(quán),由省級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。而對(duì)于農(nóng)村新型中小金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融組織,建議由市級(jí)政府負(fù)責(zé)監(jiān)管。這樣不僅有利于激發(fā)地方政府監(jiān)管信息優(yōu)勢(shì)和監(jiān)管熱情,也有利于地方政府依據(jù)地方農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要而活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)。在實(shí)現(xiàn)非正規(guī)金融法律化基礎(chǔ)上創(chuàng)新其監(jiān)管模式,強(qiáng)化審慎監(jiān)管,建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度。最后,疏通農(nóng)村金融組織退市機(jī)制,建立金融主體市場(chǎng)約束機(jī)制,建立存款人保險(xiǎn)制度,以減少農(nóng)村金融組織退市后帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題。

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