西蒙的決策理性在教育政策決策中的運(yùn)用

王惠清，孟 凡

（湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

西蒙的決策理性在教育政策決策中的運(yùn)用

王惠清，孟 凡

（湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

教育政策決策是教育行政管理中的核心問(wèn)題。西蒙關(guān)于決策中的理性與有限理性、最大化與滿意準(zhǔn)則、既定方案與備選方案、程序化決策與非程序化決策的思想觀點(diǎn)對(duì)于教育政策的決策制定有指導(dǎo)借鑒的作用，教育政策的決策是有限理性的決策。

理性；有限理性；教育政策決策

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者赫伯特·西蒙在《管理行為——管理組織決策過(guò)程的研究》中提出了有限理性的決策理論，我國(guó)學(xué)者范家驤評(píng)論說(shuō)：“決策理論不但適用于企業(yè)組織，而且也適用于一切正式組織機(jī)構(gòu)的決策，特別是政府的決策，因?yàn)榻^大部分的政府工作與決策有關(guān)?！盵1]6教育政策決策制定是政府的主要職能和核心工作，運(yùn)用西蒙的決策理論來(lái)審視教育中的問(wèn)題，并用有限理性的思維來(lái)決策制定教育政策是非常有意義的。

一、決策思維中的理性與有限理性

理性和有限理性都是就人們的思維方式而言，理性思維認(rèn)定人的理性是唯一的、無(wú)限的，有限理性思維則認(rèn)為人的理性不是唯一的而是有限的。微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本命題之一就是“理性”的決策思維，即人們依靠已有的經(jīng)驗(yàn)、知識(shí)、技術(shù)、能力去獲得最大化的結(jié)果。理性認(rèn)識(shí)是可靠的，人類理性的力量可以攻克人類發(fā)展過(guò)程中的任何難關(guān)。西蒙認(rèn)為，由于“知識(shí)的不完備性”、“困難的預(yù)見(jiàn)”、“可能行為的范圍”使人類的理性難以獲得真知。例如在傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)決策中，存在著“確定的”、“有風(fēng)險(xiǎn)的”、“不確定的”三種狀況，然而只有在“確定”情況下，它才符合通常所說(shuō)的合理性的概念，而“風(fēng)險(xiǎn)”、“不確定”的決策難以用理性來(lái)預(yù)見(jiàn)，“這種理論只能處理相對(duì)穩(wěn)定和與競(jìng)爭(zhēng)性均衡相差不大的經(jīng)濟(jì)行為，無(wú)法滿意地處理有關(guān)不確定和不完全競(jìng)爭(zhēng)情況下的決策行為。”[1]3那么人們的決策“就是要用評(píng)價(jià)行為后果的某個(gè)價(jià)值體系去選擇令人滿意的備選行為方案?！盵2]74在進(jìn)行符合要求的方案選擇中，因?yàn)橐蠡驑?biāo)準(zhǔn)是人為給定的，這種“理性”的“決定”不一定就是最佳的，“標(biāo)準(zhǔn)”和“要求”會(huì)隨著主觀和客觀情況的變化而變化，由此人們的決策就是“有限理性”下的產(chǎn)物。西蒙說(shuō)：“一項(xiàng)決策如果在指定情況下使一定的價(jià)值最大化，則可稱之為‘客觀’理性的。一項(xiàng)決策所達(dá)到的價(jià)值最大化，如果是相對(duì)于決策者的主觀知識(shí)而言，那它就是‘主觀’理性的。手段對(duì)目的的適應(yīng)是一個(gè)自覺(jué)的過(guò)程，就稱為‘自覺(jué)’理性的。這個(gè)過(guò)程如果是（由人或組織）有意進(jìn)行的，則稱為‘有意’理性的。如果一項(xiàng)決策是指向組織目標(biāo)的，我們就說(shuō)它是‘個(gè)人理性’”[1]75西蒙的這段話實(shí)際上講的就是客觀理性和主觀理性的問(wèn)題，所謂客觀理性是指決策者的決策比較符合客觀實(shí)際，制定的政策達(dá)到了最大化，可能是一個(gè)好的政策；所謂主觀理性是決策者認(rèn)為自己的決策達(dá)到價(jià)值最大化，至于是否符合客觀實(shí)際，還有待在實(shí)踐中檢驗(yàn)，有可行和不可行的兩種結(jié)果。“自覺(jué)理性”是指決策者盡量去靠近客觀事實(shí)，至于是否能靠近則取決于人們所使用的手段；“有意理性”與自覺(jué)理性的不同是前者的人為性特別強(qiáng)，而后者是自然的；“組織理性”和“個(gè)人理性”是指決策者有組織和個(gè)人的兩個(gè)層面，他可能從全局（組織）或局部（個(gè)人）的角度來(lái)決策制定政策。以上“自覺(jué)理性”、“有意理性”、“組織理性”、“個(gè)人理性”實(shí)際上都可歸到“客觀理性”和“主觀理性”的范疇，最終說(shuō)明一個(gè)道理：人的理性是有限理性，組織或團(tuán)體的決策是靠人來(lái)進(jìn)行的，任何一項(xiàng)決策也是有限理性的決策。一項(xiàng)政策的制定，要把客觀理性和主觀理性進(jìn)行有機(jī)的統(tǒng)一。

針對(duì)具體的教育政策問(wèn)題，我們的決策思維也是在理性前提下漸進(jìn)的，例如，我國(guó)政府對(duì)“農(nóng)民工子女義務(wù)教育”政策問(wèn)題，即是有限理性的決策。1995年元月，《中國(guó)教育報(bào)》連續(xù)3期刊發(fā)了記者李建平關(guān)于《“流動(dòng)的孩子”那兒上學(xué)——流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題探討》，1996年國(guó)家教委印發(fā)了《城鄉(xiāng)流動(dòng)人口中適齡兒童少年就學(xué)辦法（試行）》，在部分省市進(jìn)行試點(diǎn)，這是初步的政策決策。1998年國(guó)家教委、公安部聯(lián)合頒發(fā)的《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》中規(guī)定：“流入地政府應(yīng)為流動(dòng)兒童少年提供接受義務(wù)教育機(jī)會(huì)，”“流入地全日制公辦中小學(xué)應(yīng)主要承擔(dān)流動(dòng)兒童少年就學(xué)義務(wù)，”這是政策的初步成型。2001年國(guó)務(wù)院《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》進(jìn)一步明確：“要重視解決流動(dòng)人口子女接受義務(wù)教育問(wèn)題，以流入地區(qū)政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主”，這是政策的基本定型。2003年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等六部委《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作意見(jiàn)》，進(jìn)一步確定了“兩為主”政策。從上述政策文本的漸變過(guò)程中可以看到如果一項(xiàng)教育政策從開始時(shí)就是“完全理性”的決策，就無(wú)需后面一步一步的政策。有限理性主義者認(rèn)為，人類的思維決策不可能達(dá)到純理性、十全十美的程度，由于時(shí)間、空間的變化，決策者知識(shí)能力的限度，理性的政策不可能完全吻合實(shí)際，故進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民子女義務(wù)教育政策從開始制定就不是理性的，即使是2003年修訂了的“兩為主”政策也有不完善的地方，由此，我們認(rèn)為，教育政策的決策必須用有限理性思維。

二、決策目標(biāo)的最大化與滿意準(zhǔn)則

“最大化”受“理性”支配，“滿意準(zhǔn)則”受“有限理性”支撐，它們是兩個(gè)不同的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。西蒙認(rèn)為，微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)的另一個(gè)基本命題是“最大化或最佳原則”，“經(jīng)濟(jì)人決策過(guò)程的特點(diǎn)是，他在一個(gè)詳細(xì)說(shuō)明和明確規(guī)定的環(huán)境中進(jìn)行最大化選擇或者說(shuō)是最佳的‘選擇’。”[1]2也就是說(shuō)，經(jīng)濟(jì)人的決策尋求政策目標(biāo)的“最大化”或“最佳化”。決策理論認(rèn)為，“最大化”的標(biāo)準(zhǔn)是理性的、唯一的，世上很難有最佳的決策，因此只有在比較中尋求滿意的結(jié)果。西蒙說(shuō)：“就決策導(dǎo)向最終目標(biāo)而言，我們把決策稱為‘價(jià)值判斷’，就決策包含最終目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言，我們把它稱為‘事實(shí)判斷’”[1]6。這里的“價(jià)值判斷”可說(shuō)是“最大化”，“事實(shí)判斷”則是滿意準(zhǔn)則。一個(gè)國(guó)家、政府的政策的選擇、確定是一個(gè)價(jià)值取向過(guò)程，即包含著國(guó)家、政府決策人員的價(jià)值觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，這種價(jià)值觀念和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)是人們的經(jīng)驗(yàn)和思考的結(jié)果，必然會(huì)體現(xiàn)在他們的決策中，也就是說(shuō)，政策的制定是一個(gè)“價(jià)值判斷”和“價(jià)值取向”的過(guò)程。但是，政策的最初來(lái)源則是客觀事實(shí)，任何的政策不可能是憑空意想，它必須扎根于現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，因?yàn)闆Q策者的價(jià)值取向和價(jià)值決定不可能完全預(yù)知未來(lái)的發(fā)展，所以，價(jià)值判斷要與事實(shí)判斷盡可能吻合。一般說(shuō)來(lái)，一項(xiàng)政策的價(jià)值要素是純理性的，而政策的事實(shí)要素則說(shuō)明人的理性是有限的，因此，任何一項(xiàng)政策的決策制定既是理性思考的產(chǎn)物，又是人的理性不能完全達(dá)到的產(chǎn)物。

在教育政策的決策中，價(jià)值要素是必然的，事實(shí)要素也是必然的，例如，2007年國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了教育部等部委關(guān)于《教育部直屬師范大學(xué)師范生免費(fèi)教育實(shí)施辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），這項(xiàng)政策決策的目標(biāo)尋求的就是滿意準(zhǔn)則而不是最大化。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，高校收費(fèi)制度成為一種定式，為什么又要搞師范生的免費(fèi)教育呢？“事實(shí)要素”表明：師范教育生源緊缺，很多人不愿上師范院校，中小學(xué)師資隊(duì)伍（特別是農(nóng)村學(xué)校）出現(xiàn)危機(jī)?！皟r(jià)值要素”則是國(guó)家政府對(duì)“事實(shí)”的敏銳觀察后得出的結(jié)論：必須要以新的政策來(lái)鼓勵(lì)學(xué)生報(bào)考師范院校，從而充實(shí)鞏固中小學(xué)師資隊(duì)伍。該項(xiàng)政策如果是最大化，那么就可能尋求所有的政策方案，但此政策從溫家寶總理在2007年3月《政府工作報(bào)告》講話到5月9日頒布《辦法》，只用了兩個(gè)多月的時(shí)間，不可能尋求所有方案；如果是“最大化”，那么就要得到社會(huì)所有人的贊同，但事實(shí)上不贊成免費(fèi)師范教育的大有人在，因?yàn)檫@是一個(gè)“重新免費(fèi)”的問(wèn)題；如果是“最大化”，它就要同“復(fù)雜事物打交道”，要求有關(guān)部門和有關(guān)人員參與研究決策，而事實(shí)這個(gè)政策就是由教育界的幾個(gè)權(quán)威學(xué)者給政府領(lǐng)導(dǎo)人的提議。師范生免費(fèi)教育政策追求的是“滿意準(zhǔn)則”，首先單刀直入師范教育中出現(xiàn)的師資緊缺問(wèn)題，而不是尋求所有備選方案中的最佳者;其次是把“重大”的事情作“簡(jiǎn)化”處理，先解決師范生生源和教師隊(duì)伍緊缺問(wèn)題，至于其他專業(yè)是否免費(fèi)問(wèn)題，暫不過(guò)多的考慮。

三、決策方案中的唯一性與多樣性

政策方案是進(jìn)行決策的基本前提，任何政策的決策都必須首先制定政策方案，作為微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)來(lái)講，尋求理性的最大化方案是唯一的，然而，有限理性的決策理論揭示，方案并不是唯一的，“在任何時(shí)候都面臨著大量可以替代的備選行為。其中有些行動(dòng)方案被意識(shí)到了，有些則不然?！盵1]68當(dāng)我們提出某一個(gè)方案來(lái)做決議時(shí)，手中還應(yīng)該有備選方案。西蒙說(shuō)，“決策包括三個(gè)步驟：（1）列出全部被選策略；（2）確定其中每一策略的后果；（3）對(duì)這些后果進(jìn)行對(duì)比性評(píng)價(jià)”[1]66。既定方案是準(zhǔn)備用的方案，備選方案則是為既定方案做后續(xù)準(zhǔn)備的。盡管我們能采用已采納的方案和備選方案比較，但這種比較還是在理性階段，“理性的決策總是要求我們用方案所實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)去對(duì)比各個(gè)備選方案。”[1]63即使我們分辨出這些方案的優(yōu)劣，但最終還是理性的，這種理性不可能完全概括紛繁多變的外部世界。西蒙的理論告訴我們，無(wú)論是既定方案還是備選方案都是有限理性思維下的結(jié)果，要使一項(xiàng)政策方案符合實(shí)際、可行，那么我們要盡可能選擇“令人滿意的方案”，所謂最佳的方案是做不到的。任何一個(gè)人的知識(shí)和行為均是有限的，即使他們擁有豐富的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)，即使他們對(duì)這些備選方案進(jìn)行了精心比較，但并不是這個(gè)選擇的效果就是最佳的，任何組織和組織中的人員的知識(shí)背景和經(jīng)驗(yàn)也是有一定的限度的。

對(duì)較為重大的教育問(wèn)題，往往也有多個(gè)設(shè)計(jì)方案，例如，國(guó)家大學(xué)招生制度關(guān)于收費(fèi)政策的決策。從實(shí)行大學(xué)生分擔(dān)教育成本、繳費(fèi)上大學(xué)的制度以來(lái)，貧困生的問(wèn)題一直比較棘手。對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，最初的選擇意見(jiàn)也許包括（1）降低學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使得幾乎所有學(xué)生都交得起學(xué)費(fèi)；（2）對(duì)所有貧困生減免學(xué)費(fèi)；（3）以發(fā)放助學(xué)金的形式給予學(xué)費(fèi)資助；（4）實(shí)施助學(xué)貸款制度；（5）回到不繳費(fèi)的狀態(tài)；（6）維持目前狀況。在這些方案中，有許多是可取的，但哪一種最可取，我們?nèi)匀徊荒苁挚隙?，因此，涉及多個(gè)方案，對(duì)多個(gè)方案的分析評(píng)價(jià)，再在此基礎(chǔ)上來(lái)設(shè)計(jì)方案不失為一種好的辦理。正如政策專家卡爾帕頓和沙維奇所述：“為了創(chuàng)新或發(fā)現(xiàn)好的方案，我們始終應(yīng)當(dāng)將搜尋的眼光投向所有的地方。我們找到的方案越多，就越有可能發(fā)現(xiàn)我們尋求的方案——而且常常在平淡無(wú)奇之處發(fā)現(xiàn)了它?！盵2]事實(shí)上我們窮盡所有的方案是不可能的，如果窮盡了，那么這種抉擇變成了“理性”的“最大值”，所以我們只能在已有的方案中用“有限理性”的思維來(lái)選擇滿意的方案。在上述大學(xué)生分擔(dān)教育成本方案中，降低學(xué)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、減免學(xué)費(fèi)的選擇也許更為理想，但在成本和效率上難以接受；國(guó)家負(fù)擔(dān)學(xué)費(fèi)、維持現(xiàn)有繳費(fèi)現(xiàn)狀的選擇在政治上也許難以認(rèn)可；發(fā)放助學(xué)金、實(shí)施助學(xué)貸款比較起來(lái)較為合適和滿意。教育政策方案的決策是一個(gè)非常復(fù)雜的過(guò)程，往往涉及到各個(gè)集團(tuán)的利益及統(tǒng)治者的大政方針。

四、決策過(guò)程的程序化和非程序化

“程序化”和“非程序化”的決策過(guò)程指的是一般和特殊，西蒙認(rèn)為以往的經(jīng)濟(jì)學(xué)著重研究決策結(jié)果的合理性，很少注意決策本身的問(wèn)題，他用“管理組織決策過(guò)程研究”作為《管理行為》的副標(biāo)題，表明了他對(duì)決策過(guò)程的重視。西蒙認(rèn)為，任何組織機(jī)構(gòu)內(nèi)部的活動(dòng)都可以分為“經(jīng)常性”和“非經(jīng)常性”兩種，前者為程序化決策，后者為非程序化決策。所謂“程序化”就像機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程一樣按既定的過(guò)程和步驟，它的主要作用在于控制與協(xié)調(diào)?！胺浅绦蚧眲t是在組織中產(chǎn)生了新的和修正舊的程序的過(guò)程時(shí)，組織的活動(dòng)則不是非經(jīng)常性活動(dòng)，這就需要不按常規(guī)程序的決策。政策決策的程序化體現(xiàn)在某項(xiàng)政策出臺(tái)時(shí)有一般性操作和步驟，如政策議案、政策方案設(shè)計(jì)、政策方案論證、政策方案審定。政策決策的非程序化則體現(xiàn)在該項(xiàng)政策的出臺(tái)是打破常規(guī)的，例如，1999年高校擴(kuò)招政策的出臺(tái)就是一個(gè)打破常規(guī)的實(shí)例。

1999年6月25日，在全國(guó)各大新聞媒體上出現(xiàn)了“根據(jù)最近黨中央、國(guó)務(wù)院的決策”，“今年全國(guó)高等教育招生大幅增加?！币话銇?lái)說(shuō)，教育政策的制定最先來(lái)自教育部的設(shè)計(jì)方案，而此次方案的策劃則來(lái)自經(jīng)濟(jì)學(xué)家們。其次，一項(xiàng)教育政策總要經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)的時(shí)間，有的還需要進(jìn)行試點(diǎn)，但此項(xiàng)政策在一個(gè)非常短的時(shí)間就決定了。再次，國(guó)家最高決策機(jī)構(gòu)中央政治局、國(guó)務(wù)院直接參與，這在以往是非常少見(jiàn)的。可以說(shuō)，高校擴(kuò)招政策是“非程序化”決策的產(chǎn)物，有研究者認(rèn)為，“主要在非常規(guī)（超出原定發(fā)展計(jì)劃或一定規(guī)劃之外）條件下為解決涉及到全面重大與緊迫的問(wèn)題而做出的一項(xiàng)典型的困境決策”[3]9。然而高校擴(kuò)招政策仍然有“程序化”決策的一些特點(diǎn)，如經(jīng)濟(jì)學(xué)家經(jīng)過(guò)調(diào)查研究提出了擴(kuò)招議案，并設(shè)計(jì)了具體的擴(kuò)招方案，政策方案經(jīng)過(guò)多方論證，所以，“它仍然是在原有制度框架下尋求依靠傳統(tǒng)資源配置方式推進(jìn)改革與發(fā)展的一個(gè)制度安排的矛盾體。”[3]25筆者認(rèn)為，高校擴(kuò)招政策是“非程序化”下的“程序化”決策，是非常事情、非常時(shí)期，非常的決策程序。程序化的作用是作為組織控制、協(xié)調(diào)組織系統(tǒng)的一個(gè)部分，非程序化的作用是組織創(chuàng)新的一部分，要求人們面對(duì)新問(wèn)題有新的措施。

西蒙的有限決策理論雖然是從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度，但對(duì)公共管理、公共政策的決策具有同樣的價(jià)值，瑞典皇家科學(xué)學(xué)院在授予西蒙諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)的正式聲明中指出：“西蒙有關(guān)組織機(jī)構(gòu)決策的理論和意見(jiàn)，應(yīng)用到現(xiàn)代企業(yè)和公共管理所采用的規(guī)劃設(shè)計(jì)、預(yù)算編制和控制等系統(tǒng)中及其技術(shù)方面，效果良好。現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理理論大部分建筑在西蒙的思想上”[3]25。西蒙決策理論對(duì)教育政策決策無(wú)疑具有重要借鑒意義。

[1][美]西蒙著.管理行為——管理決策過(guò)程的研究[M].楊礫等譯.北京：北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1988.

[2]吳志宏等.教育政策與教育法規(guī)[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2003：50.

[3]袁振.2000年中國(guó)教育政策評(píng)論[M].北京：教育科學(xué)出版社.2000.

On theApplication ofSimon’sDecision-makingRationalityin EducationalPolicyMaking

WANG Hui-qing,MENG Fan

（School ofEducational Science,Hunan Normal University,Changsha,Hunan 410081）

The making of educational policy is the core issue of the administrative management of education. The rationality and the limited rationality,the maximized and the satisfied rule,the established and the optional program,the programmed decision and the non-programmed decision-making of Simon have played an instructive role in the constitution ofeducational policy.The making of educational policy isone of limited rationality.

rationality;limited rationality;education policy making

G40-011.8

A

1674-831X（2010）06-0035-04

2010-10-18

王惠清（1957- ），男，湖南雙峰人，湖南師范大學(xué)副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事教育行政、教育政策研究；孟 凡（1986- ），女，湖南長(zhǎng)沙人，湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院碩士研究生，主要從事教育教學(xué)理論研究。

[責(zé)任編輯：葛春蕃]