從文本角度解讀改革開放以來我黨關(guān)于農(nóng)民工政策的基本經(jīng)驗(yàn)

袁 浩

（陜西廣播電視大學(xué)，陜西 西安 710068）

農(nóng)民工問題事關(guān)構(gòu)建和諧社會(huì)的大局。解讀改革開放以來我黨出臺(tái)的500多項(xiàng)農(nóng)民工政策，梳理、總結(jié)其基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于深入理解、準(zhǔn)確把握、認(rèn)真貫徹黨的農(nóng)民工政策，進(jìn)而形成良好的農(nóng)民工政策環(huán)境，是十分重要的。

一、研究我國(guó)農(nóng)民工政策的重要意義

農(nóng)民工群體是改革開放以來伴隨著我國(guó)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化而產(chǎn)生的新的社會(huì)群體。作為工人階級(jí)的新成員，農(nóng)民工已經(jīng)成為中國(guó)工人階級(jí)的主體。中國(guó)農(nóng)民工政策自改革開放以來，已經(jīng)出臺(tái)了成規(guī)模的可以供解讀的文本。截至2006年7月，我國(guó)農(nóng)民工政策的總量達(dá)到480件，涉及綜合、勞動(dòng)保障、勞動(dòng)力市場(chǎng)與就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬與福利、勞動(dòng)關(guān)系、勞動(dòng)爭(zhēng)議處理、勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、職業(yè)培訓(xùn)與職業(yè)資格以及勞動(dòng)安全等9個(gè)方面。［1］37其中有關(guān)勞動(dòng)力市場(chǎng)與就業(yè)、勞動(dòng)報(bào)酬與福利和職業(yè)培訓(xùn)、職業(yè)資格的政策比較多。對(duì)于這些文本進(jìn)行研究，一方面可以為政府政策過程提供服務(wù)，為政策過程收集相關(guān)資料、綜合各方面的信息、提出決策或變遷政策的思路，在一定程度上影響政策的興替去留。讓公眾準(zhǔn)確地了解政府的政策過程，讓農(nóng)民工更好地關(guān)注自己的切身利益，可以收到用政策引領(lǐng)社會(huì)輿論、調(diào)節(jié)社會(huì)行為的功效。另一方面，通過解讀黨關(guān)于農(nóng)民工問題的基本政策，將農(nóng)民工問題放在中國(guó)共產(chǎn)黨建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義、實(shí)現(xiàn)中國(guó)工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的大背景下去考察，可以避免以往農(nóng)民工問題研究中大多將農(nóng)民工問題劃分為維權(quán)、就業(yè)、服務(wù)等若干小問題進(jìn)行研究的不足，注重對(duì)農(nóng)民工問題的整體性、綜合性考察，既能從理論上加深人們對(duì)農(nóng)民工問題的認(rèn)識(shí)，又能從實(shí)踐上總結(jié)出黨和政府處理農(nóng)民工問題的成功經(jīng)驗(yàn)和做法。此外，還有助于避免各級(jí)黨委和政府今后在解決農(nóng)民工問題時(shí)政策上的偏差與失誤，加快農(nóng)民工問題的解決進(jìn)程。

二、改革開放以來我黨關(guān)于農(nóng)民工政策的基本經(jīng)驗(yàn)

1.實(shí)現(xiàn)了結(jié)果管理與過程管理的統(tǒng)一，注重了結(jié)果管理

改革開放以來農(nóng)民工政策的演變過程，體現(xiàn)了從過程管理向結(jié)果管理的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)管理模式總是先設(shè)定一個(gè)目標(biāo)，然后圍繞如何實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)去協(xié)調(diào)資源，往往關(guān)注管理的過程。［2］12與過程管理相比，結(jié)果管理更加突出公平。黨在解決農(nóng)民工問題的過程中，既正視農(nóng)民工問題的存在，關(guān)注這個(gè)問題的解決過程，又將解決這個(gè)問題的重點(diǎn)放在結(jié)果管理上，更加突出社會(huì)主義的公平正義這一核心價(jià)值理念。2006年國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》充分體現(xiàn)了這一點(diǎn)?！兑庖姟访鞔_規(guī)定：農(nóng)民工已經(jīng)成為產(chǎn)業(yè)工人的重要組成部分。大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工或在鄉(xiāng)鎮(zhèn)就業(yè)，對(duì)我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)作出了重大貢獻(xiàn)。充分認(rèn)識(shí)并解決好農(nóng)民工問題，進(jìn)一步做好農(nóng)民工工作對(duì)于改革發(fā)展穩(wěn)定的全局和順利推進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化都具有重大意義。維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益是需要解決的突出問題，解決好這一問題，關(guān)系到維護(hù)社會(huì)公平正義，保持社會(huì)和諧穩(wěn)定。做好農(nóng)民工工作的基本原則是公平對(duì)待，一視同仁，使農(nóng)民工和城市職工享有同等的權(quán)利和義務(wù)。在處理農(nóng)民工問題上，黨的政策體現(xiàn)了結(jié)果管理與過程管理的統(tǒng)一，更加注重結(jié)果管理，注重解決社會(huì)的公平問題。

2.實(shí)現(xiàn)了公共利益和個(gè)人利益的統(tǒng)一，注重了以人為本

人們?cè)谏鐣?huì)交往過程中，總是以各自的利益與他人的利益發(fā)生聯(lián)系，從而形成了共同利益，其中某些共同利益又被社會(huì)成員共享，成為公共利益。公共利益的增進(jìn)和發(fā)展要以群眾的個(gè)人利益是否得到實(shí)現(xiàn)和滿足為基礎(chǔ)。社會(huì)對(duì)公共利益的尊重、保護(hù)與增進(jìn)，最終也是為了實(shí)現(xiàn)絕大多數(shù)個(gè)人利益的保護(hù)和增進(jìn)。黨的農(nóng)民工政策的著力點(diǎn)就在于保護(hù)、增進(jìn)農(nóng)民工的個(gè)人權(quán)益，在最大程度上實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的個(gè)人權(quán)益和整個(gè)社會(huì)的公共利益的統(tǒng)一。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民工問題的突出表現(xiàn)是農(nóng)民工權(quán)益的不完整和利益的無保障。針對(duì)這些情況，2004年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好改善農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)環(huán)境工作的通知》，要求進(jìn)一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題，加快清理和取消針對(duì)農(nóng)民進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定、不合理的限制和亂收費(fèi)，加大勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法力度，改善就業(yè)服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)，整頓勞動(dòng)力市場(chǎng)秩序，下大力氣推進(jìn)農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)工作?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》出臺(tái)后，各地區(qū)、各部門制定了一系列保障農(nóng)民工權(quán)益和改善農(nóng)民工就業(yè)環(huán)境的政策措施，做了大量的工作，取得了明顯成效。黨的農(nóng)民工政策以農(nóng)民工的合法權(quán)益為核心，注重以人為本，符合科學(xué)發(fā)展觀的基本要求。

3.實(shí)現(xiàn)了由傳統(tǒng)的防范式管理向服務(wù)式管理的根本轉(zhuǎn)變

長(zhǎng)期以來，受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，一些管理部門對(duì)農(nóng)民工的社會(huì)管理存有偏差，在管理思想上并沒有認(rèn)識(shí)到“社會(huì)管理不僅要界定政府職能，而且要明確社會(huì)管理的根本目的是為群眾提供合法權(quán)益的保護(hù)和公共服務(wù)，不是管制群眾［3］19”。在解決農(nóng)民工問題的過程中，將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的力量和政府的引導(dǎo)結(jié)合起來，實(shí)現(xiàn)由管制管理向服務(wù)管理轉(zhuǎn)變是我黨在解決農(nóng)民工問題上的重大轉(zhuǎn)變：轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)和改善對(duì)農(nóng)民工的公共服務(wù)和管理，發(fā)揮企業(yè)、社區(qū)和中介組織作用，為農(nóng)民工生活與勞動(dòng)創(chuàng)造良好環(huán)境和有利條件；從我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的方向著眼，堅(jiān)持農(nóng)民向工業(yè)、服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移就業(yè)，向城市有序流動(dòng)遷移的方向，合理引導(dǎo)農(nóng)民逐步轉(zhuǎn)移有序進(jìn)城；把農(nóng)民工納入到城市公共服務(wù)體系，在農(nóng)民工的工作崗位需求信息、工資、勞動(dòng)安全、工傷大病保險(xiǎn)、子女上學(xué)等問題上，政府積極提供公共服務(wù)，切實(shí)保障了農(nóng)民工的合法權(quán)益。針對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力素質(zhì)不高，缺乏勞動(dòng)技能，影響向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市的轉(zhuǎn)移流動(dòng)，難以在城市實(shí)現(xiàn)穩(wěn)定就業(yè)的問題，各級(jí)人民政府也加強(qiáng)了農(nóng)民工的就業(yè)服務(wù)和職業(yè)技能培訓(xùn)，提升人力資本質(zhì)量。逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等的就業(yè)制度，進(jìn)一步清理和取消了各種針對(duì)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)的歧視性規(guī)定和不合理限制。

進(jìn)入新世紀(jì)，黨在制定農(nóng)民工政策時(shí)，著力改變過去那種以公安部門為主要管理部門的防范式管理，各級(jí)部門把農(nóng)民工看作城市社會(huì)的一員，糾正以往的公共服務(wù)忽視農(nóng)民工的一些基本需要的錯(cuò)誤作法，將涉及到農(nóng)民工權(quán)益的重要問題如農(nóng)民工的居住、公共衛(wèi)生服務(wù)、農(nóng)民工子女的義務(wù)教育等，納入城市社會(huì)事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃之中。尤其是對(duì)農(nóng)民工的居住環(huán)境，采取了有力措施改善農(nóng)民工的居住條件。同時(shí)還重視對(duì)農(nóng)民工的信息統(tǒng)計(jì)管理，充分利用各級(jí)統(tǒng)計(jì)局、公安局和計(jì)生委等部門掌握的關(guān)于農(nóng)民工的信息資源，實(shí)現(xiàn)信息共享，為加強(qiáng)農(nóng)民工的管理和服務(wù)提供準(zhǔn)確及時(shí)、方便快捷的信息。實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的信息管理規(guī)范化。

4.實(shí)現(xiàn)了管理制度和管理技術(shù)的統(tǒng)一，注重制度創(chuàng)新

管理技術(shù)和方法主要針對(duì)的是效率問題，管理制度變革與制度建設(shè)既要解決效率問題又要處理公平問題。從這個(gè)意義上講，制度創(chuàng)新在解決農(nóng)民工問題上具有特殊的意義。針對(duì)農(nóng)民工問題產(chǎn)生的根源，我黨從制度層面進(jìn)行創(chuàng)新，不斷完善社會(huì)管理制度，健全維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的保障機(jī)制。2007年，《勞動(dòng)合同法》的頒布，對(duì)農(nóng)民工獲得與城市職工同樣的權(quán)利提供了法律依據(jù)。這些法律和相關(guān)政策保障了農(nóng)民工依法享有的民主政治權(quán)利和農(nóng)民工參與企業(yè)民主管理的權(quán)利。國(guó)務(wù)院要求深化戶籍管理制度改革，逐步地、有條件地解決長(zhǎng)期在城市就業(yè)和工作的農(nóng)民工的戶籍問題，改進(jìn)農(nóng)民工居住登記管理辦法。保護(hù)農(nóng)民工土地承包權(quán)益，堅(jiān)持農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，保證農(nóng)民工土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的正常流轉(zhuǎn)。加大維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的執(zhí)法力度。強(qiáng)化勞動(dòng)保障監(jiān)察執(zhí)法，加強(qiáng)勞動(dòng)保障監(jiān)察隊(duì)伍建設(shè)，完善日常巡視檢查制度和責(zé)任制度，依法嚴(yán)厲查處用人單位侵犯農(nóng)民工權(quán)益的違法行為。健全農(nóng)民工維權(quán)舉報(bào)投訴制度，強(qiáng)化工會(huì)維護(hù)農(nóng)民工權(quán)益的作用。各級(jí)工會(huì)要以勞動(dòng)合同、勞動(dòng)工資、勞動(dòng)條件和職業(yè)安全衛(wèi)生為重點(diǎn)，督促用人單位履行法律法規(guī)規(guī)定的義務(wù)，維護(hù)農(nóng)民工合法權(quán)益。發(fā)揮工會(huì)勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)督的作用，完善群眾性勞動(dòng)保護(hù)監(jiān)督檢查制度，加強(qiáng)對(duì)安全生產(chǎn)的群眾監(jiān)督。發(fā)揮共青團(tuán)、婦聯(lián)組織在農(nóng)民工維權(quán)工作中的作用。地方各級(jí)人民政府建立了農(nóng)民工管理和服務(wù)工作的經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制并納入到正常的預(yù)算支出范圍。地方人民政府建立了相應(yīng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)了對(duì)農(nóng)民工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。

5.體現(xiàn)了方向性和操作性相統(tǒng)一的根本原則，著眼統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

農(nóng)民工問題的形成，與我國(guó)城鄉(xiāng)分割體制有很大關(guān)系。在城鄉(xiāng)分割的體制下，大中城市的戶籍制度還沒有放開，農(nóng)村人口不能在全國(guó)范圍內(nèi)自由遷徙；城鄉(xiāng)的勞動(dòng)就業(yè)制度不統(tǒng)一，農(nóng)民工仍受到一些城市制定的歧視性就業(yè)和勞動(dòng)用工制度的限制；城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度不統(tǒng)一，農(nóng)民工作為城市邊緣群體，沒有任何社會(huì)保障。這些都成為城市吸納農(nóng)民工的重大障礙?；诖朔N情況，我黨一方面大力建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，培育新型農(nóng)民，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)；另一方面加大農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、培訓(xùn)，逐步打破限制人口自由流動(dòng)的戶籍等相關(guān)制度，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民工逐步市民化，共享改革發(fā)展的成果。

上述五個(gè)方面是改革開放以來中國(guó)共產(chǎn)黨的農(nóng)民工政策的基本經(jīng)驗(yàn)分析。筆者認(rèn)為，黨的農(nóng)民工政策在執(zhí)行方面還存在一些功能缺陷，如在改革開放初期，黨關(guān)于農(nóng)民工的政策缺乏總體規(guī)劃，當(dāng)前的農(nóng)民工政策在實(shí)施上仍存在效率低下等問題，但總的來看，改革開放30多年，我黨針對(duì)農(nóng)民工群體和農(nóng)民工問題制定、出臺(tái)的相關(guān)政策和方針，積累了諸多寶貴經(jīng)驗(yàn)。

［1］ 劉小年.中國(guó)農(nóng)民工政策研究［M］.長(zhǎng)沙：湖南人民出版社，2007.

［2］ 周曉紅.公共管理學(xué)概論［M］.北京：中央人民廣播電視大學(xué)出版社，2003.

［3］ 崔傳義.我國(guó)農(nóng)民工進(jìn)城就業(yè)社會(huì)管理的重大轉(zhuǎn)變——實(shí)踐中的問題反思與近期的管理創(chuàng)新［J］.重慶工學(xué)院學(xué)報(bào)，2005，19（12）.