論家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承

王玉成

(山東司法警官職業(yè)學(xué)院,山東濟南 250014)

論家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承

王玉成

(山東司法警官職業(yè)學(xué)院,山東濟南 250014)

當(dāng)前,關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)繼承爭論的癥結(jié)主要有兩個方面:一是沒有區(qū)分現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)與改制后的土地承包經(jīng)營權(quán),二是沒有認識到土地承包經(jīng)營權(quán)繼承流轉(zhuǎn)與其他流轉(zhuǎn)方式的區(qū)別?，F(xiàn)行家庭土地承包經(jīng)營權(quán)肩負著社會保障功能,人身性沒有滌除,又鑒于中國人多地少的實際國情,因而不應(yīng)當(dāng)也不能夠繼承。要根本解決問題,就應(yīng)當(dāng)消除家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的人身性,有三條路徑可以選擇:一是維持現(xiàn)行家庭土地承包經(jīng)營權(quán)不變,國家對無地的農(nóng)村人口給予與家庭土地承包經(jīng)營權(quán)人相當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ?二是維持現(xiàn)行家庭土地承包經(jīng)營權(quán)分布現(xiàn)狀不變,但變無償享有為有償享有,集體用向家庭土地承包經(jīng)營權(quán)人收取的利益來維護全集體所有成員的社會保障;三是徹底滌除家庭承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能,由國家負擔(dān)農(nóng)村集體所有成員的社會保障。從當(dāng)前中國實際來看,第二種路徑最易實現(xiàn)。

土地承包經(jīng)營權(quán);繼承;社會保障

“土地承包經(jīng)營權(quán)是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者為種植、養(yǎng)殖、畜牧等農(nóng)業(yè)目的對其依法承包的農(nóng)民集體所有或國家所有由農(nóng)民集體使用的土地享有的占有、使用、收益的權(quán)利。”[1]262根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》,農(nóng)民集體所有的土地承包經(jīng)營有兩種:一種是采取家庭承包方式的農(nóng)地承包,即家庭承包;另一種是不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等農(nóng)地的承包,即其他方式的承包。關(guān)于承包經(jīng)營權(quán)繼承問題的爭議集中在家庭承包方面。本文擬從中國農(nóng)地功能、家庭土地承包經(jīng)營權(quán)本質(zhì)、無地農(nóng)民生存保障三重視角論證現(xiàn)行家庭土地承包經(jīng)營權(quán)不可繼承。

一、農(nóng)地在當(dāng)前中國的價值與功能

土地具有重要的社會價值與經(jīng)濟價值。盡管從本原看,經(jīng)濟價值即經(jīng)濟發(fā)展職能是土地最基礎(chǔ)的存在價值,是實現(xiàn)土地社會價值的基本途徑,但只有在社會價值的前提下,土地的經(jīng)濟價值才有意義,土地的社會價值決定其經(jīng)濟價值。土地的社會價值深受一個國家經(jīng)濟發(fā)展水平的影響。

我國曾經(jīng)為保證工業(yè)優(yōu)先發(fā)展,采取“城鄉(xiāng)分治”策略,建立了城鄉(xiāng)戶籍制度及相應(yīng)的生活資料供給、就業(yè)和福利制度,形成了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。因此,我國國民的生存保障長期以來以兩個獨立的體系發(fā)展。城市居民,國家配給生活資料,國家安排就業(yè),國家發(fā)放福利,享受著相對完善、水平較高、主要依靠財政的生存保障待遇。我國整體經(jīng)濟發(fā)展水平比較低,社會保障覆蓋不到農(nóng)民,占我國總?cè)丝?/3的農(nóng)村人口缺乏就業(yè)選擇機會,經(jīng)濟收入低下,主要依靠土地就業(yè)和獲取生存保障?！巴恋刈鳛樯鐣Ｕ系奈镔|(zhì)手段是農(nóng)村土地制安排的依據(jù)和基礎(chǔ),土地的生產(chǎn)職能只能受制于它。在一般情況下,這兩種職能的要求是重合的,但當(dāng)兩者產(chǎn)生矛盾時,土地的保障職能處于壓倒地位。”[2]“工人與農(nóng)民、城市人和農(nóng)村人具有不同的身份和待遇,從而具有不同的社會地位,而且存在著這種身份和地位的不可轉(zhuǎn)換性?！盵3]267生者為農(nóng),世代為農(nóng) (少數(shù)被招工、招干、參軍或上大學(xué)的除外),生在城市,永為市民。[4]對現(xiàn)階段的中國農(nóng)民而言,農(nóng)村土地不僅是一種生產(chǎn)資料,更是其生存的最后屏障。[5]農(nóng)地在中國確實承擔(dān)著對農(nóng)民的社會保障價值。

(一)農(nóng)地在當(dāng)前中國社會保障功能的具體體現(xiàn)

在農(nóng)民占人口大多數(shù)的國家,農(nóng)民的生存問題永遠是社會的首要問題。這不僅僅是農(nóng)民的人權(quán)問題,更重要的是社會的穩(wěn)定和發(fā)展問題。一個多數(shù)人生存發(fā)生困難的社會是不可能有穩(wěn)定和發(fā)展的。[6]14因此,當(dāng)前土地的生存保障功能在我國具有特別重要的意義。農(nóng)地對現(xiàn)階段中國農(nóng)民的社會保障功能具體體現(xiàn)在以下四個方面:其一,生存保障。當(dāng)前,雖然農(nóng)民謀生手段已經(jīng)多樣化,但絕大多數(shù)農(nóng)民主要收入仍來源于農(nóng)地,農(nóng)民的生活狀況取決于農(nóng)地的產(chǎn)出能力。對絕大多數(shù)農(nóng)民而言,土地仍然意味著生存。其二,就業(yè)保障。農(nóng)地是農(nóng)民就業(yè)的基本場所,絕大多數(shù)農(nóng)民都將耕種土地作為自己的工作。其三,失業(yè)保險。人多地少一直是我國農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的主要矛盾,土地實際上吸納了遠遠多于其實際所需的勞動力,農(nóng)村事實上存在著大量的隱蔽性失業(yè)。而這種狀況之所以沒有產(chǎn)生大的社會動蕩,就在于農(nóng)地為隱蔽性失業(yè)農(nóng)民提供了保險,給了他們穩(wěn)定的收入。即使在城市就業(yè)的農(nóng)民,他們的工作也具有風(fēng)險性與不穩(wěn)定性,農(nóng)地就成為他們在城市失業(yè)后的保障。其四,養(yǎng)老保障。當(dāng)前,“我國農(nóng)村尚未建立現(xiàn)代社會保障制度,我國實際上以保證農(nóng)民擁有一定數(shù)量土地的方式為農(nóng)民提供養(yǎng)老保障。邁入老齡的農(nóng)民,自己還能勞動的,土地加勞動是他們的養(yǎng)老保險;自己不能勞動,土地加家庭或村助是他們的養(yǎng)老保險。農(nóng)民因年老、疾病而喪失勞動能力時,他所分得的土地承包經(jīng)營權(quán)就成為他從家庭獲取生活資料的重要理由,他也可以將土地轉(zhuǎn)包出去以獲得收益”[6]12-13。

(二)農(nóng)地的社會保障功能與城市化和工業(yè)化

社會保障是政府的責(zé)任,不應(yīng)由個人承擔(dān)。自己通過勞作來養(yǎng)活自己,則與保障的“社會性”不相符;并且農(nóng)地所得僅能維持承包人的基本生活,根本不可能實現(xiàn)醫(yī)療、教育方面的保障。因此,農(nóng)地作為農(nóng)村社會保障手段實為權(quán)宜之計、無奈之舉,不可能也不必要予以正當(dāng)化和長期化;我國當(dāng)前在走出減免農(nóng)業(yè)稅的“反哺農(nóng)業(yè)”第一步之后,理應(yīng)尋求國家社會保障對農(nóng)村的覆蓋。[7]隨著時代的發(fā)展,農(nóng)民的生存保障和農(nóng)村的社會保障不應(yīng)再繼續(xù)由農(nóng)地承擔(dān)。隨著城市化和工業(yè)化進程的加快,農(nóng)地為農(nóng)民提供基本生存需要的價值取向會逐漸淡化,農(nóng)地承擔(dān)的社會保障職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)而依靠多種社會保障制度合力實現(xiàn)。但是,這需要市場經(jīng)濟發(fā)展、各種社會保障制度健全、農(nóng)民收入來源多樣化、農(nóng)村養(yǎng)老保險制度建立等各種條件的具備。對于我國而言,這是一個相當(dāng)漫長的過程。中國的經(jīng)濟水平還沒有發(fā)展到國家統(tǒng)一為農(nóng)民提供生存保障的程度,土地成為當(dāng)前農(nóng)民天然的社會保險,成為進城農(nóng)民進可攻、退可守的職業(yè)保險。土地的生存保障功能是中國社會穩(wěn)定和發(fā)展的基礎(chǔ)性功能。在農(nóng)村土地的社會保障功能未被其他相關(guān)制度取代的情勢下,斷然割斷農(nóng)民與土地之間的聯(lián)系不但會損及農(nóng)民最基本的生存權(quán),背離現(xiàn)代社會所極力倡導(dǎo)的人人享有基本生存保障的理念,而且土地關(guān)系從古至今一直是我國農(nóng)村社會關(guān)系的核心,如無視這一現(xiàn)實,就會從根本上破壞農(nóng)村社會關(guān)系穩(wěn)定。[8]失去土地的農(nóng)民往往成為生活無著落的流民,而流民對社會的破壞力是有史可查的,中國歷代王朝的滅亡幾乎都與流民隊伍的急劇擴大有著直接關(guān)系。[6]8在新的生存保障出現(xiàn)以前,農(nóng)民生存仍然應(yīng)當(dāng)保障;沒有其他的保障手段,農(nóng)地的生存保障功能不可貿(mào)然剝除。因此,在中國的城市化與工業(yè)化的過程中,只要覆蓋農(nóng)村的社會保障制度未真正建立,我國農(nóng)地所具有的社會保障功能就不能抹殺。

(三)農(nóng)地的社會保障功能與農(nóng)村、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

隨著中國經(jīng)濟的發(fā)展,農(nóng)地開始成為農(nóng)民參與市場經(jīng)濟的手段,具有合法的投資功能,并且長期趨勢是從生存保障走向投資。但是,生活方式?jīng)Q定于社會的經(jīng)濟、歷史和生產(chǎn)力水平,非人們主觀意志所能夠左右。當(dāng)前我國農(nóng)民主要依靠土地生存,盡管這是一種落后的生活方式,但這是一個不以人們意志為轉(zhuǎn)移的客觀事實,在社會主義初級階段,這是一個現(xiàn)實的生活方式。[6]18由此,當(dāng)前農(nóng)地的生存保障功能仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是必然方向。但實施什么程度、什么類型的現(xiàn)代化,則需要與我國的實際情況結(jié)合起來加以考慮,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化絕不一定意味著土地大規(guī)模集中。土地集中只是為實施現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)提供了條件,并不必然提高生產(chǎn)效益,現(xiàn)代農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)是提高土地產(chǎn)出效益的決定性因素。規(guī)模經(jīng)營最終要通過人員的操作才能進行各種生產(chǎn)要素的組織管理,獲得經(jīng)營的最佳效益。[6]95-96目前世界上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化主要有兩種模式:一種是以美國為代表,與人少地多國情相適合的土地集約經(jīng)營、農(nóng)業(yè)機械化,以提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率為中心;另一種是以日本為代表,即與人多地少國情相適合的發(fā)展農(nóng)業(yè)生物技術(shù)和小型農(nóng)業(yè)機械設(shè)備,以提高土地生產(chǎn)率為中心。土地連片規(guī)模經(jīng)營可使用高效率農(nóng)業(yè)機械替代使用農(nóng)業(yè)勞動力,適用于勞動力緊缺國家。但是,中國農(nóng)業(yè)勞動力供給豐裕,使用多用勞動力的技術(shù)反而具有比較優(yōu)勢,能降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本。國內(nèi)部分學(xué)者對農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的理解可能只局限于美國模式,而日本和中國臺灣的農(nóng)業(yè)在土地經(jīng)營規(guī)模并未顯著擴大的情況下,充分利用和發(fā)展生物科技,走農(nóng)業(yè)生物技術(shù)道路,促進了農(nóng)業(yè)發(fā)展,被西方稱為東亞“自耕農(nóng)”奇跡。走發(fā)展農(nóng)業(yè)生物技術(shù)的道路是值得發(fā)展具有中國特色的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)學(xué)習(xí)和借鑒的。[9]因此,土地的生存保障功能可能在一定程度上阻礙土地的集中,但并不一定阻礙中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

“三農(nóng)”問題是我國改革發(fā)展中的重中之重,而“農(nóng)民”是“三農(nóng)”問題的最終落腳點。一切改革和發(fā)展要最終使農(nóng)民得到實惠。[6]103農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化應(yīng)當(dāng)并且可以在保障農(nóng)民生存利益的基礎(chǔ)上使農(nóng)戶得到實惠。

傳統(tǒng)“農(nóng)民”具有身份化特征,生來即為農(nóng)民而非變成農(nóng)民;而其他職業(yè)則是人們后來形成的。[10]很多國家隨著現(xiàn)代大農(nóng)業(yè)的建成,已經(jīng)完成了農(nóng)民職業(yè)化;農(nóng)民作為一種職業(yè)而不是身份存在。當(dāng)然這也應(yīng)該是我國的目標(biāo),但是當(dāng)前我國農(nóng)民很大程度上還是一種身份,生來即為農(nóng)民。這就要求農(nóng)民有地可種。土地承包經(jīng)營權(quán)實現(xiàn)了農(nóng)民有地可種。[6]154目前土地的社會保障功能集中體現(xiàn)在土地承包經(jīng)營權(quán)上面,從而使土地承包經(jīng)營權(quán)具有濃厚的社會保障性質(zhì)。

二、現(xiàn)行家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)

(一)國家基本制度視角下家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)

在我國,即使是在大族勢力強盛、中央集權(quán)相對較弱的時代,在官府之下,鄉(xiāng)村社會依然不是宗族的社會,而是編戶齊民的吏民社會。在計劃經(jīng)濟體制之下,我國的集體制度實際上承續(xù)了傳統(tǒng)中國吏民社會的傳統(tǒng),非建立在村社自治基礎(chǔ)之上。我國法律確定農(nóng)村土地集體所有。盡管關(guān)于集體土地所有權(quán)的性質(zhì)法學(xué)界有不同觀點,但無論是脫胎于日耳曼村社制度的“總有”,還是新型“個人化與法人化的契合”,作為集體所有權(quán)的實現(xiàn)形式的土地承包經(jīng)營權(quán)都具有濃厚的成員權(quán)的色彩。[11]

在這種集體經(jīng)濟之下,土地承包經(jīng)營權(quán)還沒有被定位為一種純粹的個人財產(chǎn)權(quán)利,這種集體土地的資源配置方式不可避免地具有一定的人身性和行政色彩。[7]集體對土地進行準(zhǔn)行政分配的依據(jù)是集體成員的權(quán)利均等性,因而土地只能按人分配,而非依照自由交易的市場法則進行配置。農(nóng)民不是作為個體被視為獨立自主的市場主體,而是作為集體經(jīng)濟組織中的一分子,享有權(quán)利承擔(dān)義務(wù)。[12]

(二)國家現(xiàn)行法律視角下家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的本質(zhì)

家庭土地承包經(jīng)營 (早期稱為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營),其基本含義是:將農(nóng)村集體組織土地分成等級,按農(nóng)村組織人頭確定土地面積、承包費用,均分到各人頭,再以家庭為單元把分得的土地予以組合,后由每家與集體土地所有權(quán)代表——村民小組或村委會簽訂承包合同。[13]

土地承包經(jīng)營權(quán)以家庭為單位,是以家庭的方式而分配給家庭成員個人的,具有鮮明的身份性。農(nóng)村實踐中的若干現(xiàn)象也體現(xiàn)了這一點,如:家庭發(fā)生裂變情況(如離婚等),承包的土地一般會予以分割;家庭成員產(chǎn)生矛盾時,單親父母與子女產(chǎn)生矛盾,則可以自行分割行使承包經(jīng)營權(quán);村提留鄉(xiāng)統(tǒng)籌存在的年代,則是以成員人口計征。若家庭土地承包經(jīng)營權(quán)主體為家庭,則面臨諸多現(xiàn)實問題:本來是一個三口之家,十年后甚或短短幾年后,子娶妻生子,一個家庭則可能裂變?yōu)閮蓚€家庭,即使仍然是一個家庭,本來三人的生存保障,現(xiàn)在需保障五人的生存;而有的家庭,則因為各種原因人口減少,承包經(jīng)營權(quán)不變,原來可能保障六人生存的土地承包權(quán),現(xiàn)在僅在保障一人的生存。同是同一集體組織的成員,憑什么有的一人享有六人的土地承包經(jīng)營權(quán),而有的卻五人享有三人的土地承包經(jīng)營權(quán)。

家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的人身性具體體現(xiàn)為:

第一,農(nóng)村集體組織成員身份為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的必要條件。取得土地承包經(jīng)營權(quán)必須具有農(nóng)村集體組織成員身份。只有具備農(nóng)村集體內(nèi)部成員資格的農(nóng)民才享有農(nóng)村土地的家庭承包經(jīng)營權(quán),非集體成員,不得取得本集體的社會保障性農(nóng)地?！掇r(nóng)村土地承包法》第 26條第 3款規(guī)定:“承包期內(nèi),承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市,轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的,應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方,承包方不交回的,發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地。”該條賦予集體組織成員專有的土地承包經(jīng)營權(quán),充分說明了承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)民身份性,非農(nóng)村戶口的居民無權(quán)享有保障性土地承包經(jīng)營權(quán)。

第二,農(nóng)村集體組織成員身份為取得土地承包經(jīng)營權(quán)的充分條件。只要具備農(nóng)村集體組織成員戶口,不管其年齡、精神狀況如何,皆可作為權(quán)利主體,有權(quán)依法平等地取得土地承包經(jīng)營權(quán),享有該經(jīng)營權(quán)所賦予的社會保障,男女老少平等,不管貧富、家庭經(jīng)營能力如何,均平等地享有承包經(jīng)營權(quán)?！掇r(nóng)村土地承包法》第 5條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員有權(quán)依法承包由本集體經(jīng)濟組織發(fā)包的農(nóng)村土地,任何組織和個人不得剝奪和非法限制農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地的權(quán)利?！苯?jīng)營權(quán)的取得來源于集體組織成員的身份,任何人不得剝奪。

第三,農(nóng)村集體組織成員間土地承包經(jīng)營權(quán)利平等。家庭土地承包經(jīng)營權(quán)基于農(nóng)村集體成員身份取得,只要是集體組織成員,就有權(quán)獲得與其他成員同等的土地承包經(jīng)營權(quán),集體組織成員之間具有同等的土地承包經(jīng)營權(quán)。《農(nóng)村土地承包法》第 18條表明,同一農(nóng)村經(jīng)濟組織的成員均等地享有土地承包權(quán),這種均等是一種實實在在的平等,表現(xiàn)在農(nóng)村集體成員對同質(zhì)量的土地享有平均的承包分配權(quán),任何人不得加以剝奪。[8]

沒有人類個體就沒有人類社會。生存權(quán)體現(xiàn)人類個體在社會中存在的價值,具有最高效力,為每一個人提供生存條件是任何國家和社會的責(zé)任,保證每一個人都能生存是人類社會之最高法則。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)暫時無法消除的今天,在中國的社會保障體系還無法容納龐大的農(nóng)業(yè)人口的條件下,土地是農(nóng)民基本的生活條件。人人都有生存的權(quán)利,因此,任何農(nóng)民都有權(quán)承包一份土地,生存權(quán)決定了家庭承包必須以人人有份為原則。土地是中國農(nóng)民的生存保障,是農(nóng)民就業(yè)和養(yǎng)老的基本物質(zhì)資料,土地對于農(nóng)民的重要性是不言而喻的。[14]

三、現(xiàn)行家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的繼承問題

土地承包經(jīng)營權(quán)帶著鄉(xiāng)土的粗糙從田間地頭走進文件和法律,理論與立法對其一直有不同的看法,有關(guān)其繼承問題也一直存在爭議。

就立法而言,《繼承法》、《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律僅僅是規(guī)定“承包收益可以繼承”或“土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼續(xù)承包”,但“承包收益”并非土地承包經(jīng)營權(quán),“繼續(xù)承包”也并非繼承。學(xué)界觀點主要有三種。第一種觀點認為,家庭土地承包經(jīng)營權(quán)不能繼承,理由如下:土地承包經(jīng)營權(quán)人對標(biāo)的不享有所有權(quán);土地承包經(jīng)營發(fā)包方與承包人之間為合同關(guān)系,當(dāng)事人一方 (如承包方)死亡,則合同關(guān)系終止;土地承包經(jīng)營權(quán)乃基于承包經(jīng)營合同所產(chǎn)生的經(jīng)營管理權(quán),非財產(chǎn)權(quán)利,不屬繼承范圍;土地承包經(jīng)營權(quán)主體為家庭,個別成員死亡,家庭作為承包經(jīng)營權(quán)主體仍然存在,繼承也無從發(fā)生,并且也可穩(wěn)定土地承包關(guān)系。與此相對的第二種觀點認為,家庭土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承,理由如下:我國《繼承法》、《農(nóng)村土地承包法》等規(guī)定的繼續(xù)承包即為繼承;土地承包經(jīng)營權(quán)繼承有利于土地承包關(guān)系的長期穩(wěn)定,利于農(nóng)民對土地的投入,利于完成計劃生育;[15]土地承包經(jīng)營權(quán)具有物權(quán)的全部特征,并且《物權(quán)法》已將土地承包經(jīng)營權(quán)納入用益物權(quán),屬于財產(chǎn)權(quán);繼承權(quán)是財產(chǎn)權(quán)的延伸,欠缺繼承性的財產(chǎn)權(quán)從某種意義上說屬于不完整的財產(chǎn)權(quán)[14]。第三種觀點即折中的觀點認為,家庭林地承包經(jīng)營權(quán)依法可以繼承,《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)明定,不存在疑問,家庭土地承包經(jīng)營權(quán)具有成員權(quán)性質(zhì)和保障農(nóng)民生存功能,應(yīng)區(qū)分繼承人的不同情況確定是否繼承:繼承人不是該農(nóng)村集體的成員,則不能享有繼承權(quán),否則就背離了土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立的目的;繼承人為該農(nóng)村集體組織成員,則可以繼承。[16]或主張,依據(jù)《農(nóng)村土地承包法》等相關(guān)規(guī)定的精神,“家庭承包中部分家庭成員死亡的,由于作為承包方的戶還存在,因此不發(fā)生繼承問題,由家庭中的其他成員繼續(xù)承包;在承包戶的家庭成員全部死亡的情況下,考慮到我國農(nóng)村的實際情況,為緩解人地矛盾,體現(xiàn)社會公平,不應(yīng)允許他人繼承,而應(yīng)由集體組織收回并根據(jù)實際情況作出調(diào)整,唯有承包的收益可按《繼承法》的規(guī)定繼承;考慮到林地生產(chǎn)經(jīng)營的周期長、收益慢、投資和風(fēng)險大,更由于林木所有權(quán)與林地不能分離等特點,為調(diào)動承包人的積極性并防止可能出現(xiàn)的濫砍濫伐現(xiàn)象,故例外地允許繼承”[1]267。

筆者以為,傳統(tǒng)的不能繼承的理由沒有足夠的說服力:其一,繼承的標(biāo)的是設(shè)定在承包地上的土地承包經(jīng)營權(quán)而不是承包地所有權(quán),承包地不是承包人的私有財產(chǎn),并不影響繼承人繼承承包經(jīng)營權(quán)。其二,物權(quán)通過合同可以取得,繼承人繼承的不是合同關(guān)系,而是當(dāng)事人通過合同取得的物權(quán)。其三,土地承包經(jīng)營權(quán)為物權(quán),是財產(chǎn)權(quán),并不僅僅是一種經(jīng)營管理權(quán),屬于繼承范圍。其四,我國的農(nóng)村土地承包實質(zhì)上是個人承包,并非家庭整體承包,將我國土地承包經(jīng)營視為家庭整體承包的觀點缺乏事實依據(jù)和理論基礎(chǔ),不能成立。

筆者認為,傳統(tǒng)的可以繼承的理由也不能作為繼承的充分條件:其一,財產(chǎn)權(quán)依法可以繼承,但并非所有的財產(chǎn)權(quán)都能夠繼承,并非只要是財產(chǎn)權(quán)就必須一定能夠繼承。例如,有指定受益人之人壽保險合同,被保險人死亡,保險金為財產(chǎn)權(quán),但只能歸于受益人,而不能歸為被保險人的遺產(chǎn),不能繼承。滿足繼承的條件,也并不意味著一定要繼承。其二,法律規(guī)定的“繼續(xù)承包”不等于“繼承”。其三,影響承包人對土地投入的因素,關(guān)鍵為承包人能否獲得收益及收益多少,并非土地承包經(jīng)營權(quán)能否繼承;土地承包經(jīng)營權(quán)期限固定,不受能否繼承影響。已超生的或準(zhǔn)備超生的農(nóng)戶,主要是受“重男輕女”封建思想的影響,有哪個農(nóng)戶是為了繼承土地承包經(jīng)營權(quán),承受著罰款等制裁而超生或準(zhǔn)備超生呢?計劃生育與土地承包經(jīng)營權(quán)的能否繼承風(fēng)馬牛不相及。

筆者也不完全同意第三種觀點,理由是:

第一,基于中國農(nóng)地現(xiàn)今仍然具有不可替代的社會保障功能、家庭土地承包經(jīng)營權(quán)以農(nóng)村集體組織成員身份為基礎(chǔ)、中國地多人少的國情,當(dāng)今中國農(nóng)村新增了大量的無地人口,如果承包經(jīng)營權(quán)人死亡,則其生存保障問題隨之消失,而同一集體組織的新增無地人口在現(xiàn)今體制下缺乏基本的生存保障,死亡的承包經(jīng)營人承包經(jīng)營的土地應(yīng)由集體組織收回,重新承包給本集體新增的無地人員,以保障無地人員的生存。因此,土地承包經(jīng)營權(quán)不能繼承。死亡的土地承包經(jīng)營權(quán)人生前對承包土地的投入由新承包人實際承受的,由新的承包經(jīng)營權(quán)人最終足額補償。

第二,家庭承包的林地承包經(jīng)營權(quán)亦不能繼承,繼承人不能在承包期內(nèi)繼續(xù)承包。因為它亦是一種生存保障權(quán),主體消滅,即應(yīng)由集體組織收回。當(dāng)然,因為林地相比較于一般耕地,原承包人投入大,收益周期較長,林地承包經(jīng)營權(quán)在作為一種稀缺的生存保障的前提下,集體組織在家庭成員死亡時亦應(yīng)收回,但為了保障原承包主體先前的投入,集體組織可讓新分配的承包主體或集體組織給予原承包主體足夠的補償。

第三,農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的形式是多種多樣的,土地規(guī)模的擴大不是唯一形式。因此,家庭承包的土地,家庭成員死亡時,集體收回土地重新承包給無地人員可能導(dǎo)致的土地碎化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化并不一定沖突。生存權(quán)是最基本的人權(quán),借口規(guī)模經(jīng)營、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益、刺激農(nóng)地經(jīng)濟價值而主張繼承土地承包經(jīng)營權(quán),即是沒有將農(nóng)民的生存保障權(quán)放在首位。只有在堅持農(nóng)民的生存保障居于首位的前提下,才能考慮規(guī)模經(jīng)營,提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和農(nóng)地經(jīng)濟價值。

第四,盡管被農(nóng)村集體組織收回的土地遠遠不能滿足因生育和婚嫁等原因而不斷增長的新增人口對土地的要求,在各農(nóng)村集體組織中等待接地的名單正在變得越來越長,新增人口等待接地的時間也變得越來越久,甚至可能是遙遙無期,但是,家庭土地承包經(jīng)營權(quán)不能繼承,集體收回亡者土地分給無地人口,畢竟給予了無地人口獲得同等社會保障的希望,至少好于絕望。在農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革(農(nóng)村社會保障制度健全)以前,為長期穩(wěn)定土地承包經(jīng)營權(quán),集體組織新增人口往往需等待若干年之后才能獲取自己的生存保障——土地承包經(jīng)營權(quán)。這樣的國情、這樣的現(xiàn)實都能理解,至少制度理念上是公平的。但是如若家庭土地承包經(jīng)營權(quán)允許繼承,集體組織新增人口就會喪失生存保障。如若永久(現(xiàn)行承包經(jīng)營實踐或相關(guān)法律似有此導(dǎo)向)穩(wěn)定農(nóng)村土地承包權(quán),亦應(yīng)進行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)改革,或者給沒有土地承包經(jīng)營權(quán)的后來人給予與土地承包權(quán)價值相當(dāng)?shù)牧硗獾纳姹Ｕ稀?/p>

在我國有的農(nóng)村,當(dāng)“戶”的總成員減少時,可以向集體交出部分土地,當(dāng)“戶”的成員有增有減但總數(shù)不變時,則維持土地現(xiàn)狀不變,僅在會計賬簿上對人員作適當(dāng)變動。這實際上是不承認繼承,集體收回亡者土地承包經(jīng)營權(quán)而重新承包給本集體組織的無地人口。

土地承包經(jīng)營權(quán)如若能夠繼承,則法律上亦有許多無法回避的問題。其一,集體組織外成員繼承時。城市居民作為繼承人時,其原本享有城鎮(zhèn)社會保障,如果繼承土地承包經(jīng)營權(quán),則又享受農(nóng)地所帶來的社會保障,顯失公平。外村人作為繼承人時,導(dǎo)致土地外流。城市居民或外村人繼承土地承包經(jīng)營權(quán),其無須經(jīng)過村民或村民代表的同意與鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府的批準(zhǔn)便取得土地承包經(jīng)營權(quán),有違《土地管理法》。并且財產(chǎn)繼承人不以繼承人的職業(yè)為前提,不能因為繼承人不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)就剝奪其繼承權(quán),因而不能“只有從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的繼承人才享有繼承權(quán),其他繼承人不享有繼承權(quán)”[17],否則,違背繼承法法理。其二,集體組織成員繼承時。即使集體組織成員繼承,也會造成承包土地在農(nóng)戶代代相傳,成為變相的土地所有權(quán),而且,隨著繼承人不斷分支,土地會隨著分割越來越零碎,從而降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的效益。而“單嗣繼承制”[18](即農(nóng)地承包權(quán)由獨子繼承,男女有同等的繼承權(quán),留在本社區(qū)的子女優(yōu)先繼承)、與被繼承人共同承包的人才能對承包地有繼承權(quán)[19]、“16周歲以上且精神正常的第一順序繼承人才享有對技術(shù)要求較高的專業(yè)性承包項目的繼承權(quán)”[17]等觀點均以限制繼承人的范圍為目的。這些僅僅讓數(shù)個繼承人中任一個或幾個繼承土地承包經(jīng)營權(quán)的觀點,都是將其他繼承人置于不平等的地位,既不合法也不合理。[6]70

四、土地承包經(jīng)營權(quán)問題的癥結(jié)及其出路

當(dāng)前關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)繼承爭論的癥結(jié)在于:其一,沒有區(qū)分現(xiàn)行土地承包經(jīng)營權(quán)與改制后的土地承包經(jīng)營權(quán)。改制后,土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵與功能發(fā)生根本改變,其自由流轉(zhuǎn) (包括繼承)當(dāng)無異義。但土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)涵與功能的根本改革須以完善農(nóng)民的生存、醫(yī)療、社會保障為前提,不能也無法通過土地承包經(jīng)營權(quán)自身的流轉(zhuǎn)實現(xiàn),試圖通過土地承包經(jīng)營權(quán)自身流轉(zhuǎn)來實現(xiàn)自身內(nèi)涵與功能的改變是徒勞的。其二,沒有認識到土地承包經(jīng)營權(quán)繼承流轉(zhuǎn)與其他流轉(zhuǎn)方式的區(qū)別。土地承包經(jīng)營權(quán)繼承與轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)有本質(zhì)的區(qū)別,繼承是以原承包經(jīng)營權(quán)人死亡即原主體喪失為前提,而轉(zhuǎn)讓、抵押、入股等方式流轉(zhuǎn)則是以原承包經(jīng)營權(quán)主體生存并且往往根據(jù)其意志進行,不能相提并論。

土地為農(nóng)民安身立命之本,土地流轉(zhuǎn) (包括繼承)不是一家一戶或一村一鄉(xiāng)的事情,首先必須體現(xiàn)全社會的利益和意志,而后才有當(dāng)事人的意思自治。土地流轉(zhuǎn)(包括繼承)中,一些相關(guān)的權(quán)益受法律的特別保護?，F(xiàn)行家庭土地承包經(jīng)營權(quán)肩負著社會保障功能,人身性沒有滌除,又鑒于中國人多地少的實際國情,因而不應(yīng)當(dāng)也不能夠繼承。問題的根本解決,在于消除家庭土地承包經(jīng)營權(quán)的人身性,具體方法包括:一是在維持現(xiàn)行家庭土地承包經(jīng)營權(quán)不變的前提下,國家對無地的農(nóng)村人口給予與家庭土地承包經(jīng)營權(quán)人相當(dāng)?shù)纳鐣Ｕ?但當(dāng)前國家可能沒有能力負擔(dān),而且家庭土地承包經(jīng)營權(quán)所擔(dān)負的社會保障的量難以科學(xué)準(zhǔn)確地加以核算。二是維持現(xiàn)行家庭土地承包經(jīng)營權(quán)分布現(xiàn)狀不變,但變無償享有為有償享有,集體用向家庭土地承包經(jīng)營權(quán)人收取的利益來維護全集體所有成員的社會保障,從而使土地承包經(jīng)營權(quán)由土地承包經(jīng)營者的生存保障轉(zhuǎn)變?yōu)樗屑w成員的生存保障。三是徹底滌除家庭承包經(jīng)營權(quán)的社會保障功能,由國家負擔(dān)農(nóng)村集體所有成員的社會保障,但是國家當(dāng)前的財政負擔(dān)能力是此種路徑的最大障礙。從當(dāng)前中國實際來看,中國的經(jīng)濟水平還沒有發(fā)展到國家統(tǒng)一為農(nóng)民提供生存保障的程度,第二種路徑最易實現(xiàn),是最現(xiàn)實的。

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On the Succession of Land ContractualManagement Right

WANG Yu-cheng

(Shandong Justice Police College,Jinan250014,China)

Land ContractualManagement Right is a kind of right for Chinese peasantry to possess and manage their land.On Succession of Right to Land also,it is the embodiment for every far mer to hold his land Contractual Management of Chinese RuralAreas.However,because enacting and promulgating our Succession Law took place long time ago,duringwhich there exists the dispute about character of Land ContractualManagement Right,and the difference on the mode of transferring of Land Contractual Management Right of Real Right Law,a lot of problems are worth researching in this field.For example,Land ContractualManagement Right could be inherited as inheritance or could not.And what is more,whether succession will become a form of transferring of Land ContractualManagement Right is a problem.Given the Chinese actual conditions,Land ContractualManagement Right,which personal nature does notwash away,shouldering social security function,should not be inherited.To fundamentally solve it,the personal nature ofLand ContractualManagement Right should be eliminated.The state offers social security equal to the value ofLand ContractualManagement Right,charge the cost ofLand Contractual Management,or the State bears the social security of all rural collective members.Viewing from the current realities in China,the second path ismost easily implemented.

land contractualmanagement right;succession;social security

D922.3

A

1674-3318(2010)03-0041-07

2010-05-17

王玉成 (1971-),男,山東高青人,山東司法警官職業(yè)學(xué)院副教授,研究方向為民商法。