淺析當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民政治參與的制度支持

蔡振亞，華創(chuàng)業(yè)

(中原工學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南鄭州450007)

淺析當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民政治參與的制度支持

蔡振亞，華創(chuàng)業(yè)

(中原工學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院，河南鄭州450007)

當(dāng)前國(guó)家為我國(guó)農(nóng)民有序政治參與提供了很好的政治基礎(chǔ)，但是制度還很不完善，存在一些不足。農(nóng)民政治參與仍然以非制度為主，暴露了許多缺陷。因此，強(qiáng)化我國(guó)農(nóng)民政治參與制度化建設(shè)已經(jīng)成為解決當(dāng)前農(nóng)民政治參與問(wèn)題的關(guān)鍵所在。

農(nóng)民;政治參與;制度支持

政治參與是指公民通過(guò)各種方式參與國(guó)家政治生活并影響政治體系的構(gòu)成運(yùn)行方式、運(yùn)行規(guī)則和政治過(guò)程的行為。［1］農(nóng)民制度化政治參與主要是指當(dāng)前我國(guó)廣大農(nóng)村農(nóng)民依據(jù)憲法、法律以及規(guī)章制度等所賦予的權(quán)利，直接或間接地通過(guò)投票、開(kāi)會(huì)、上訪、訴訟等各種形式，參與國(guó)家的政治生活，表達(dá)自己的政治愿望，通過(guò)試圖影響政府各級(jí)部門決策的有序政治參與形式，達(dá)到保護(hù)農(nóng)民切身利益的政治參與行為。我國(guó)是以農(nóng)業(yè)人口為主的國(guó)家，因此，農(nóng)民的政治參與狀況，對(duì)我國(guó)民主政治的發(fā)展起著舉足輕重的作用?，F(xiàn)階段，我國(guó)農(nóng)民政治參與種種問(wèn)題的出現(xiàn)，特別是非制度化政治參與問(wèn)題的擴(kuò)大化，在很大程度上是源于農(nóng)民政治參與的制度構(gòu)建與運(yùn)行等環(huán)節(jié)上的缺位。筆者認(rèn)為，解決當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民政治參與無(wú)序化的問(wèn)題關(guān)鍵在于加強(qiáng)現(xiàn)有制度的建設(shè)和新制度的設(shè)計(jì)。

一、人民代表大會(huì)制度

人民代表大會(huì)制度是我國(guó)現(xiàn)行的根本政治制度，體現(xiàn)了我國(guó)人民民主專政制度的本質(zhì)。我國(guó)《憲法》規(guī)定:“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)。各級(jí)國(guó)家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)都由它產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！蔽覈?guó)的人民代表大會(huì)制度具有權(quán)力上的最高性，不受其他國(guó)家機(jī)關(guān)的牽制，是我國(guó)人民行使政治權(quán)利的全權(quán)機(jī)關(guān)，在整個(gè)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)計(jì)中居于最高地位。在我國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市等地方各級(jí)人民政府中設(shè)立的各級(jí)人民代表大會(huì)是本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，它們與全國(guó)人民代表大會(huì)一起組成了我國(guó)國(guó)家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。鑒于我國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)在國(guó)家政治體系中的地位與作用，農(nóng)民通過(guò)影響人民代表大會(huì)的渠道來(lái)實(shí)現(xiàn)政治參與必然會(huì)成為我國(guó)農(nóng)民政治參與的重要途徑。當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民通過(guò)各級(jí)人民代表大會(huì)進(jìn)行政治參與的方式主要有以下幾種:

第一，我國(guó)農(nóng)民可以通過(guò)直接或者間接提名人大代表候選人的形式進(jìn)行有序的政治參與。我國(guó)《憲法》規(guī)定:“中華人民共和國(guó)年滿18周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限，都有選舉權(quán)和被選舉權(quán)?！币罁?jù)我國(guó)《選舉法》的規(guī)定，縣級(jí)以下人大代表候選人按照選區(qū)的提名，通過(guò)各政黨和人民團(tuán)體的單獨(dú)或者聯(lián)合推薦而產(chǎn)生。因此，農(nóng)民可以依據(jù)自己的實(shí)際地位直接或間接推舉出自己的代表參與政治活動(dòng)，來(lái)實(shí)現(xiàn)自己參與政治和維持自身權(quán)益的目的。

第二，我國(guó)農(nóng)民可以通過(guò)聯(lián)系或者影響人大代表的方式進(jìn)行有序的政治參與。當(dāng)前我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)都是由各級(jí)人大代表組成的，各級(jí)人大代表作為我國(guó)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的組成人員，是國(guó)家權(quán)力的直接行使者。因此，我國(guó)各級(jí)人大代表必須代表廣大人民的利益和意志，要對(duì)人民負(fù)責(zé)，接受人民監(jiān)督。農(nóng)民通過(guò)與人大代表的密切接觸和聯(lián)系來(lái)反映自己的政治意愿，還可以給人大代表提意見(jiàn)或者建議，使農(nóng)民自己關(guān)心的問(wèn)題成為人大代表的議案，并最終形成法律和法規(guī)。

第三，我國(guó)農(nóng)民可以通過(guò)依法為人民代表大會(huì)立法提供參考性意見(jiàn)的方法進(jìn)行有序的政治參與。我國(guó)《憲法》規(guī)定:“全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)行使國(guó)家立法權(quán)?！绷⒎?quán)是全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)最重要的職權(quán)之一，立法必須遵循的重要原則就是民主參與。也就是說(shuō)，在法律起草和討論過(guò)程中，立法部門必須廣泛聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)和建議。作為占我國(guó)人口絕大多數(shù)的農(nóng)民而言，涉及農(nóng)民和農(nóng)村方面法律的起草和討論，農(nóng)民有權(quán)通過(guò)人大代表就其所關(guān)注和關(guān)心的一系列問(wèn)題提出自己的修改意見(jiàn)或建議。

二、政治協(xié)商制度

隨著1956年底我國(guó)社會(huì)主義改造的基本完成，社會(huì)主義制度在全國(guó)開(kāi)始逐步建立起來(lái)。應(yīng)當(dāng)看到的是，社會(huì)主義制度在我國(guó)的建立并不意味著各種社會(huì)矛盾的消解，社會(huì)上仍然存在著許多矛盾，在此基礎(chǔ)上，形成了不同的社會(huì)利益階層和利益群體。由于此種矛盾是人民根本利益一致基礎(chǔ)上的矛盾，因此，社會(huì)主義社會(huì)的矛盾是非對(duì)抗性的，此類矛盾就要用民主的方法來(lái)解決。因而，“就需要建立有利于各個(gè)階層和利益群體的民眾對(duì)不同利益進(jìn)行表達(dá)和對(duì)利益沖突加以協(xié)調(diào)的政治體制。這種體制在中國(guó)體現(xiàn)為共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的多黨合作和政治協(xié)商制度”［4］。我國(guó)的政治協(xié)商制度已經(jīng)成為我國(guó)政治體制中的重要組成部分，也是我國(guó)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)有序政治參與的必要制度支持。

我國(guó)《憲法》明確規(guī)定:“中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織?！备鶕?jù)此項(xiàng)規(guī)定，政治協(xié)商制度的主要職能是對(duì)國(guó)家大政方針、各級(jí)地方事務(wù)、廣大群眾生活以及愛(ài)國(guó)統(tǒng)一戰(zhàn)線等重要問(wèn)題進(jìn)行民主協(xié)商，并提出批評(píng)建議，發(fā)揮民主監(jiān)督的作用。此外，“在政治實(shí)踐中，政協(xié)還承擔(dān)著聚合社會(huì)各個(gè)方面的利益與要求，并對(duì)之加以協(xié)調(diào)、表達(dá)的功能。在政協(xié)會(huì)議中所形成的各種意見(jiàn)和決議對(duì)政治決策過(guò)程產(chǎn)生重大影響，有時(shí)政協(xié)會(huì)議還構(gòu)成了中國(guó)政治決策過(guò)程的一個(gè)必要組成部分”［4］。由于政協(xié)在國(guó)家政治生活中具有不可忽視的重要作用，農(nóng)民群眾也可以利用這一政治類型實(shí)現(xiàn)有序的政治參與。主要表現(xiàn)在:我國(guó)廣大農(nóng)民可以通過(guò)代表本階層利益的政協(xié)委員的提案表達(dá)自己的利益訴求，也可以直接與各級(jí)政協(xié)組織及其決策者取得聯(lián)系，反映農(nóng)民自身的意見(jiàn)和訴求，以實(shí)現(xiàn)有序政治參與、自身權(quán)益維護(hù)的目的。

三、村民基層自治制度

村民基層自治制度指“農(nóng)村基層人民群眾自治，即村民通過(guò)村民自治組織依法參與與村民利益相關(guān)的村內(nèi)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)村民自我管理、自我教育和自我服務(wù)”［5］。即在黨和各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)村民依法通過(guò)民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等有序政治參與形式來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)本村共同事務(wù)的管理與服務(wù)，以達(dá)到維護(hù)本村廣大村民利益、實(shí)現(xiàn)有序政治參與的目的。

歷經(jīng)二十多年的不斷探索和發(fā)展，伴隨著我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的逐步深化，如今，我國(guó)的村民基層自治制度已經(jīng)成為農(nóng)民有序政治參與的一項(xiàng)行之有效的政治制度。我國(guó)廣大農(nóng)民不僅享有日益廣泛的自治權(quán)利和民主權(quán)利，而且農(nóng)民各項(xiàng)權(quán)利的行使也逐步得到比較完備的法律保障。從我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)來(lái)看，村民基層自治制度還得到了憲法、法律、各級(jí)地方性政策法規(guī)、村民自治章程和村規(guī)民約等多方面的支持與保障。但是，當(dāng)前我國(guó)的村民基層自治制度還有許多有待完善的地方。如《憲法》第111條規(guī)定:“城市和農(nóng)村按居民居住地區(qū)設(shè)立的居民委員會(huì)或者村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織?！边@說(shuō)明我國(guó)現(xiàn)行根本大法《憲法》中沒(méi)有關(guān)于村民自治的定義，而僅僅有村民委員會(huì)的定義，從而造成村民自治性質(zhì)在法律上的空白。

四、聽(tīng)證制度

聽(tīng)證制度的理論淵源來(lái)自于英國(guó)普通法古老的“自然正義原則”，它包括兩個(gè)基本的程序原則:(1)任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽(tīng)取對(duì)方意見(jiàn)，每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。(2)任何人或團(tuán)體不能作為自己案件的法官。［6］

在我國(guó)，聽(tīng)證是指國(guó)家機(jī)關(guān)在作出決定前，為使決定公正、合理，廣泛聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)的程序［7］。聽(tīng)證的基本內(nèi)涵是“聽(tīng)取利害關(guān)系人意見(jiàn)”，從而體現(xiàn)了公平正義的法律理念。

從我國(guó)1996年以頒布《行政處罰法》為標(biāo)志正式引入聽(tīng)證制度以來(lái)，聽(tīng)證制度業(yè)已成為我國(guó)行政程序法里共同且頗具重要意義的有序政治參與制度。聽(tīng)證活動(dòng)已經(jīng)開(kāi)始逐步走入廣大農(nóng)民群眾的政治經(jīng)濟(jì)生活之中，它帶來(lái)了公民有序政治參與和法制建設(shè)觀念上的變革。在聽(tīng)證制度之下，包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的普通老百姓在理論上都可以不被動(dòng)等待政府的指示，就能夠主動(dòng)地提出與他們切身利益息息相關(guān)的社會(huì)或經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，要求有關(guān)部門召開(kāi)相關(guān)的聽(tīng)證會(huì)，以實(shí)現(xiàn)自己的合法利益要求。例如武漢市政府曾經(jīng)就“城中村”改造舉行了聽(tīng)證會(huì)，并出臺(tái)《武漢市實(shí)施行政許可聽(tīng)證程序規(guī)定》，把聽(tīng)證制度明確為實(shí)施行政許可的一個(gè)必需的程序，從而最大限度上維護(hù)了城市中廣大弱勢(shì)群體即“城中村”農(nóng)民的合法利益。

五、信訪制度

信訪即來(lái)信來(lái)訪，最廣泛的含義為:“信訪，一般被認(rèn)為是來(lái)信來(lái)訪的簡(jiǎn)稱。它是指社會(huì)成員通過(guò)書信、電話、電報(bào)、訪問(wèn)等形式，向社會(huì)組織、管理者反映個(gè)人或集體意愿的一種社會(huì)政治交流活動(dòng)?！保?］信訪制度作為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民政治參與、民意表達(dá)和解決糾紛的一種特殊政治參與制度，在我國(guó)有悠久的歷史淵源、深厚的社會(huì)根基和普遍的意識(shí)基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，信訪制度作為當(dāng)前我國(guó)農(nóng)民政治參與的重要制度形式在化解社會(huì)矛盾、穩(wěn)定社會(huì)秩序方面發(fā)揮了重要作用。

國(guó)務(wù)院于2005年1月10日頒布的《信訪條例》第二條規(guī)定:“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。”具體是指人民群眾通過(guò)寫信、訪問(wèn)等參與形式，直接向黨和政府的各級(jí)組織或領(lǐng)導(dǎo)表達(dá)自己的意愿，以達(dá)到自己的合法權(quán)益在國(guó)家信訪制度中得到圓滿解決的目的。

信訪既是我國(guó)重要的農(nóng)民有序政治參與和利益表達(dá)的制度化形式，也是維護(hù)和實(shí)現(xiàn)廣大農(nóng)民利益和權(quán)益的主要手段，在我國(guó)農(nóng)民有序政治參與中起著積極的和重要的作用。信訪作為民意表達(dá)的一種方式，既是我國(guó)農(nóng)民參與國(guó)家和社會(huì)事務(wù)管理的一種重要的制度化途徑，也是中國(guó)特色社會(huì)主義政治民主理論的一種經(jīng)典模式。農(nóng)民通過(guò)信訪的渠道參與政治，表達(dá)自己的愿望和利益訴求，是農(nóng)民的一項(xiàng)基本政治權(quán)利。經(jīng)過(guò)多年積極的探索，信訪已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)民有序政治參與的重要制度性形式。另外，信訪還在調(diào)節(jié)社會(huì)關(guān)系和緩和社會(huì)矛盾方面具有不可替代的作用，“信訪是維護(hù)執(zhí)政黨和國(guó)家政權(quán)公信力和合法性的重要制度設(shè)計(jì)”［3］。同時(shí)，信訪又是黨和政府密切聯(lián)系廣大農(nóng)民群眾、了解社情民意的一種重要方式。農(nóng)民通過(guò)信訪活動(dòng)實(shí)現(xiàn)有序政治參與，充分體現(xiàn)了廣大農(nóng)民對(duì)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及信訪工作人員的信任和期望。黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及信訪工作人員通過(guò)信訪渠道與人民進(jìn)行交流和互動(dòng)，也反映了黨和國(guó)家機(jī)關(guān)及信訪工作人員對(duì)人民群眾的尊重。信訪制度極大地增強(qiáng)了廣大農(nóng)村和農(nóng)民群眾對(duì)黨和政府的政治支持，提高了廣大農(nóng)民有序政治參與的效率和熱情。

六、懇談會(huì)制度

協(xié)商民主源于20世紀(jì)后期的西方現(xiàn)代民主理論，是政治參與的最新形式?！皡f(xié)商民主是一種治理形式，其中，平等、自由的公民在公共協(xié)商過(guò)程中，提出各種相關(guān)理由，說(shuō)服他人，或者轉(zhuǎn)換自身的偏好，在廣泛考慮公共利益的基礎(chǔ)上利用公開(kāi)審議過(guò)程的理性指導(dǎo)協(xié)商，從而賦予立法和決策以政治合法性?！保?］我國(guó)1999年6月始于浙江省溫嶺市的“民主懇談會(huì)”制度和2003年7月首創(chuàng)于河南省鶴壁市淇縣的“村情民意懇談會(huì)”制度都是基于協(xié)商民主的理論展開(kāi)的。

民主懇談會(huì)是領(lǐng)導(dǎo)與群眾之間進(jìn)行公開(kāi)對(duì)話、平等交流的一項(xiàng)重要制度安排，由座談會(huì)的形式發(fā)展而來(lái)。在我國(guó)傳統(tǒng)的座談會(huì)模式中，群眾只是被動(dòng)參與，是單向式的意見(jiàn)匯集。而民主懇談會(huì)則是公民有序政治參與的重要論壇，是雙向溝通交流的民主政治的基本形式;是一種原創(chuàng)性的民主載體，具有協(xié)商、協(xié)調(diào)、參與和咨詢的功能和意義。［9］伴隨著民主懇談會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展和完善，浙江省溫嶺市委、市政府已經(jīng)致力于將民主懇談會(huì)制度化、規(guī)范化;“村情民意懇談會(huì)”也已經(jīng)在河南省鶴壁市全面推廣。當(dāng)前，民主懇談會(huì)制度在全國(guó)特別是廣大農(nóng)村地區(qū)產(chǎn)生的積極作用，映射了在我國(guó)農(nóng)村社會(huì)變革中廣大農(nóng)民對(duì)于自身利益表達(dá)訴求的強(qiáng)烈愿望，同時(shí)也進(jìn)一步說(shuō)明了民主懇談會(huì)制度適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村基層民主發(fā)展的根本要求，已經(jīng)成為我國(guó)農(nóng)民實(shí)現(xiàn)有序政治參與的不可或缺的制度安排。

溫家寶總理在十一屆全國(guó)人大三次會(huì)議閉幕后的記者招待會(huì)上說(shuō):“公平正義比太陽(yáng)還要有光輝?！边@充分說(shuō)明了黨和政府更加關(guān)心農(nóng)民問(wèn)題，更加注重社會(huì)的公平正義。當(dāng)前，我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)民政治參與制度模式已經(jīng)為廣大農(nóng)民有序參與政治、維護(hù)自身利益提供了許多行之有效的參與渠道。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展和社會(huì)變革的逐步深入，現(xiàn)有的制度渠道難免會(huì)出現(xiàn)不足，這就要求我們必須進(jìn)一步探索適合農(nóng)村現(xiàn)狀的政治參與法律制度，以滿足占我國(guó)人口大多數(shù)的農(nóng)民從根本上實(shí)現(xiàn)制度化的有序政治參與，促進(jìn)社會(huì)的公平正義。

［1］王浦劬.政治學(xué)基礎(chǔ)［M］.北京:北京大學(xué)出版社，1998: 235.

［2］李慕潔.應(yīng)用信訪學(xué)［M］.北京:華齡出版社，1991:2.

［3］曾澤.人大信訪工作的理論、問(wèn)題及改革［J］.信訪情況交流，2005(12):71.

［4］陶東明，陳明明.當(dāng)代中國(guó)政治參與［M］.杭州:浙江人民出版社，1998:257.

［5］徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治［M］.武漢:華中師范大學(xué)出版社，1997:3.

［6］王名揚(yáng).英國(guó)行政法［M］.北京:中國(guó)政法大學(xué)出版社，1987:152.

［7］應(yīng)松年.行政程序法立法研究［M］.北京:中國(guó)法制出版社，2001:516.

［8］陳家剛.協(xié)商民主引論［J］.馬克思主義與現(xiàn)實(shí)，2004 (3):26－34.

［9］王浦劬.民主懇談，是一種原創(chuàng)性的民主載體［M］//慕毅飛.民主懇談:溫嶺人的創(chuàng)造.北京:中央編譯局出版社，2005:1.

Analysis on Supporting System of Current Political Participation for Peasants in China

CAI Zhen-ya，HUA Chuang-ye
(Humanities＆Social Science School of Zhongyuan Institute of Technology，Zhengzhou 450007，China)

A good political basis for orderly political participation of the peasants has been provided by China’s government，but the system is far from perfect，and there are deficiencies.The political participation for peasants still mainly focuses on non-system，which has exposed a number of defects.Therefore，the current key issue is to strengthen the system construction for peasants to participate in politics.

peasants;political participation;supporting system

D638

A

1674－3318(2010)04－0005－04

2010－07－06

河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃課題(2008FFX016)

蔡振亞(1963－)，男，河南信陽(yáng)人，中原工學(xué)院人文社會(huì)科學(xué)學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)榉ㄖ卫碚撆c實(shí)踐。