地方投融資平臺的清理與重構

寧 婷

（湖北經濟學院 金融學院，湖北 武漢 430205）

地方投融資平臺的清理與重構

寧 婷

（湖北經濟學院 金融學院，湖北 武漢 430205）

隨著我國積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策的執(zhí)行，各級政府投融資平臺出現(xiàn)了飛速發(fā)展的態(tài)勢。地方政府投融資平臺在推動經濟發(fā)展中發(fā)揮著積極作用，但是一些地方政府的投融資規(guī)模過度膨脹，負債規(guī)模已經超過了地方財政的收入總額，其背后潛在的風險逐漸加大,急需采取措施清理和重構。本文首先簡述了新形勢下的地方政府投融資平臺的發(fā)展，隨后通過對近年來地方投融資平臺運作過程中常見問題的分析，從地方政府和商業(yè)銀行兩個角度提出了促進地方投融資平臺清理與重構的措施。

地方投融資；問題；清理和重構

一、地方投融資平臺建設的背景

地方投融資平臺即地方性國有投資公司，它以地方政府信用為基礎，通過土地及其他國有資源、部分財政收入等途徑吸引和撬動銀行貸款等社會資本，主要用于城鎮(zhèn)基礎建設。市場經濟轉型過程中，中央政府應賦予地方政府和企業(yè)一定的自主權。為了規(guī)避直接舉債和向銀行直接借款的制度風險，地方政府只得以國有投資平臺公司的形式籌措建設資金。近年來爆發(fā)的國際金融危機，也加快了地方投融資平臺建設步伐。

（一）我國地方投融資平臺建設的經濟基礎

改革開放初期，中國利用東部地區(qū)獨特的地理條件，實施優(yōu)惠政策，帶動了東部地區(qū)的出口和民營經濟的發(fā)展，為發(fā)展基礎設施提供了必要的物質條件。東部地區(qū)利用其較強的財政經濟實力和較高的信用級別，以包括投融資平臺在內的多種融資方式改善本地區(qū)基礎設施條件，在區(qū)域均衡發(fā)展和產業(yè)積聚的過程中，中西部地區(qū)也要改善基礎設施條件，加速經濟發(fā)展。在外部條件有限的情況下，中西部地區(qū)也希望通過政府信用的方式吸引社會資本，加快本地區(qū)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。

（二）地方投融資平臺建設的制度條件

地方投融資平臺建設還與國家有關體制和政策有關。首先,政府投融資體制改革為地方投融資平臺建設奠定了制度基礎。在計劃經濟時期，中國發(fā)展工業(yè)和建設城鎮(zhèn)通過外債和價格剪刀差等途徑完成，地方工業(yè)投資和城市建設都要遵循中央指令計劃，地方沒有必要也不可能通過信用方式融資。隨著經濟體制的轉型，中央逐步下放投資權限，地方政府融資權逐步擴大。到1991年，上海率先成立城市建設投資公司。之后，重慶、廣東等許多省市也相繼成立投融資平臺建設公司。目前，地方投融資平臺建設已成為地方政府的一種通用融資渠道。其次，現(xiàn)有的財政金融制度使地方投融資平臺這種變通的方式成為可能。在分稅制框架下，地方政府的事權、財權和財力不匹配現(xiàn)象比較突出，而按照《預算法》的規(guī)定，除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，也不得再向銀行透支或借款彌補赤字。地方政府為了籌集必需的建設資金，只好通過成立政府投融資平臺公司，以市場化的融資方式向銀行等市場主體籌資。

二、地方投融資平臺建設的意義分析

（一）地方投融資平臺建設有利于刺激經濟增長

地方投融資平臺可以較好地配置資源，促進經濟增長。一方面，政府利用其信用平臺，提高政府資源的利用效率；另一方面，銀行也愿意貸款給具有政府背景的國有公司，以降低金融風險。地方投融資平臺的經濟刺激作用在2008年應對金融危機中尤為明顯。由于外需不足，消費需求在短期內難以快速提高，中國政府只好通過投資的方式擴大內需，扭轉經濟下滑。2008年和2009年，中國經濟增長率之所以保持較高水平，地方投融資平臺建設的作用功不可沒。

（二）地方投融資平臺建設有利于拉動民間資本

地方投融資平臺是政府性企業(yè)，具有法人資格，可以吸引民間社會資本的進入，充分發(fā)揮社會資本支持基礎設施建設的作用，實現(xiàn)短期政策調控與利用社會資金和民間資本的長期機制較好結合。根據(jù)有關部門統(tǒng)計,2005年以來，城投券的發(fā)行總量為1585億元，極大地拉動了民間資本。

（三）地方投融資平臺建設有利于加快城鎮(zhèn)化

通過構建地方融資平臺籌集資金，可以有效地縮小地方政府在城市基礎設施投資建設中的資金缺口，促進轄區(qū)內公共設施、公共事業(yè)的順利建設，緩解城市基礎設施的供求矛盾，改善地方市政設施和投資環(huán)境，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利推進創(chuàng)造條件。

（四）地方投融資平臺建設有利于縮小城鄉(xiāng)差距

地方政府特別是縣市級政府的投融資平臺建設，有利于創(chuàng)造良好的生產和生活環(huán)境，吸引農村勞動力轉移，增加農民收入，加快城鄉(xiāng)一體化進程。

三、現(xiàn)階段地方投融資平臺建設存在的問題

2009年12月召開的中央經濟工作會議明確指出“2010年將繼續(xù)實施積極的財政政策和適度寬松的貨幣政策”，在這一背景下，地方政府的投融資將繼續(xù)升溫。地方政府投融資在促進地方經濟發(fā)展的同時，也隱藏著不容忽視的問題。

（一）投融資平臺的治理結構不合理

融資規(guī)模一般根據(jù)政府建設的重點項目資金需求確定，而不是根據(jù)平臺自身的財務狀況和償債能力確定。大多數(shù)投融資平臺從開始建立就存在現(xiàn)金流短缺的現(xiàn)象。地方政府一般以非現(xiàn)金資產、劃撥使用權等形式注資，投入現(xiàn)金流量較少。為解決現(xiàn)金短缺的問題，投融資平臺不得不向銀行抵押借款，但一些已抵押的資產無論是銀行還是平臺自身，一般不具備完全的抵押物處置權利。這使投融資平臺難以形成完整的公司治理結構和自主經營、自負盈虧、自我改造、自我發(fā)展的企業(yè)法人。目前，投融資平臺的資產負債率普遍很高，再融資能力受到很大限制，甚至存在資金鏈斷裂的危險。

（二）投資決策機制問題

在投資決策機制中，地方投融資平臺存在的問題主要表現(xiàn)在兩個方面：一是以行政決策代替經濟決策。地方政府的投融資平臺通常被地方政府視為執(zhí)行行政決策的機構，以行政規(guī)律代替經濟規(guī)律處理問題，為地方投融資平臺的經營留下了諸多隱患；二是決策程序不健全或執(zhí)行不嚴格。由于地方投融資平臺經常要接受和執(zhí)行經濟決策，內部的決策流程常常受到干擾和破壞，久而久之，一些地方投融資平臺就不再重視決策程序建設，成為一言堂或走形勢，決策失誤大大增加。

（三）地方政府新增債務以投疊式平臺為主，債務風險急劇擴大

在資金方面，地方投融資平臺存在的問題也主要表現(xiàn)在兩個方面：一是不計成本大幅舉債。據(jù)初步統(tǒng)計，截至2009年8月，全國共有3000家以上的各級政府投融資平臺．其中70%以上為縣區(qū)級平臺公司。到2009年中，則迅速上升到5萬億元以上，目前我國地方投融資平臺負債超過6萬億元，其中地方債務總余額在4萬億元以上，其中絕大部分來自于銀行貸款。一些地方投融資公司甚至變相非法集資，而這些融資又大部分投向了短期內沒有收益或收益很低的基礎建設投資，企業(yè)的現(xiàn)金流平衡十分脆弱；二是沒有建立資本金補充機制。企業(yè)的資本金水平決定融資水平，地方投融資平臺通常沒有完善的資本金補充機制，而地方政府又急于從平臺中獲取資金，地方投融資平臺造血和輸血機制都不完善，結果不少地方投融資平臺成為了一顆債務炸彈；三是沒有建立起現(xiàn)金流平衡機制。雖然擁有很多資產，但是這些資產經營能力很弱，形成經營現(xiàn)金流很少。融資現(xiàn)金流巨大，自由現(xiàn)金流幾乎沒有，甚至為負，企業(yè)實際上無法生存。

四、促進我國地方政府投融資平臺清理與重構的對策

（一）對于政府部門而言，應做好以下幾方面：

1．積極拓寬融資渠道

傳統(tǒng)的政府融資模式已經難以滿足需求，各級政府應該不斷創(chuàng)新，積極拓寬多元化的融資渠道。在繼續(xù)取得銀行貸款支持的基礎上，一是要拓展市政債券、企業(yè)債、企業(yè)中期票據(jù)等形式的融資渠道；二是要利用信托、股權融資、產權交易等多渠道募集資金。2009年10月23日，重慶高速集團首次嘗試境外股權融資，它通過國際市場的招標、轉讓高速公路的經營權，建立起一種新的基礎建設融資模式，這是中國首例高速公路實現(xiàn)境外融資。

2．完善地方信用擔保體系

由專業(yè)的擔保公司按照市場規(guī)則來審核地方政府的投資項目，減少投資風險和降低資源浪費。嚴格管理貸款項目的抵押擔保，對抵押物進行動態(tài)評估，確保抵押物當前價值能夠補償項目貸款。同時國家應立法來規(guī)范以財政收入作為貸款擔保的行為，使政府財政對投融資平臺的隱形擔保轉為顯性擔保。

3．提高地方政府的信息透明度

為極大地避免信息不對稱，應該在銀行和政府之間搭建信息溝通渠道，實現(xiàn)信息共享。建立一套嚴格的投融資管理標準，增強財政收支的透明度，積極推動政府投融資平臺所形成的隱形負債轉變成合規(guī)的顯性負債，徹底改變當前信息披露嚴重不透明的狀況。

4．制定投融資法律，允許地方政府有條件舉債

隨著投融資平臺的不斷發(fā)展，各地方政府都在積極探索、創(chuàng)新投融資模式，紛紛出臺相關文件，規(guī)范本地區(qū)的投融資業(yè)務，但還沒有制定統(tǒng)一的法律法規(guī)。目前，最緊迫的任務就是盡快出臺投融資法律法規(guī)，為加強地方政府投融資工作提供可靠的法律依據(jù)，使投融資業(yè)務的開展有法可依、有章可循。具體內容應包括對投融資主體、投資范圍、運作模式、基本運作內容、債務管理、地方發(fā)行債券規(guī)模、資金監(jiān)管、投資決策權歸屬等方面的規(guī)范。從長遠來看，允許地方政府發(fā)行更容易監(jiān)管、更為規(guī)范的地方政府債券，將是地方債務行為發(fā)展的必然趨勢。在條件適當時，要充分借鑒西方發(fā)行“市政債”的成功做法。

5.完善法人治理結構

完善地方投融資平臺的法人治理結構，要真正建立起“政府引導、社會參與、市場運作”的社會投資增長機制，運用多種融資手段，實現(xiàn)投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項目建設市場化的新型投融資體制。主要從兩方面著手：一是引進戰(zhàn)略合作者，吸引多元主體參與，法人治理結構才能逐步完善；二是促進管理層的職業(yè)化，提高投融平臺的法人治理水平。

（二）對于商業(yè)銀行來講，應從以下幾方面入手

1．采取銀團貸款方式

采用銀團貸款方式，一方面可以降低單家銀行的貸款額度，避免貸款集中度風險，同時也可以提高貸款議價能力；另一方面貸款銀行從不同渠道獲得更多的信息，可以通過設定貸款的前提條件來控制風險。截至2009年9月末，我國銀團貸款已達1.7萬億元人民幣，占全部公司貸款余額比重從2006年的1.72%上升到2009年的5%左右，但這遠遠低于國際上20%的水平，可見銀團貸款市場仍有較大發(fā)展空間。

2．建立信用評級制度

為避免地方政府盲目投資，重復建設，需要對投融資平臺建立起信用評級制度。由銀監(jiān)會統(tǒng)籌安排，由銀行為主的債權人作為信用評價主體，結合貸款的五級分類，對各地方政府投融資平臺的信用等級進行評價，并以此對地方政府的融資規(guī)模實施區(qū)別管理，確保地方政府信用良性發(fā)展。

3．加強項目監(jiān)管

首先建立一套完整的準入資格的監(jiān)管體系，根據(jù)我國最新的產業(yè)政策和產業(yè)調整方向，對各投融資項目實行區(qū)別對待；其次，建立全方位的運作監(jiān)管體系，對項目運營進行及時監(jiān)管，重點跟蹤地方政府背景貸款項目的進展情況，加強資金流向的監(jiān)控，確保貸款資金不被挪用，并對可能出現(xiàn)的風險情況及時提出預警和防范。

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[6][7]上海證券報．地方融資平臺風險敲警鐘實體經濟信貸被“擠出”?[N/OL]．新華網,http：//news．xinhuanet．eom/for-tune/2010-02/08/conlent-12950832．