論違法建設(shè)的治理——以廣西壯族自治區(qū)賀州市為例

桂志剛

(賀州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì),廣西 賀州 542800)

論違法建設(shè)的治理
——以廣西壯族自治區(qū)賀州市為例

桂志剛

(賀州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì),廣西 賀州 542800)

違法建設(shè)一直是困擾城市建設(shè)與規(guī)劃的一個(gè)“頑癥”,嚴(yán)重?fù)p害城市形象。違法建設(shè)的治理,涉及到多個(gè)方面,在行政法學(xué)理論上主要涉及到行政規(guī)范、行政計(jì)劃(規(guī)劃)、行政許可及行政強(qiáng)制等方面的內(nèi)容。違法建設(shè)表現(xiàn)形式多樣,成因復(fù)雜,危害嚴(yán)重,文章在分析論證基礎(chǔ)上提出治理違法建設(shè)的對(duì)策與立法建議。

違法建設(shè);治理;賀州

引 言

違法建設(shè)一直是困擾城市建設(shè)與規(guī)劃的一個(gè)“頑癥”,其中最突出的就是違法建設(shè)屢禁不止的問(wèn)題,它已經(jīng)成為城市發(fā)展的“毒瘤”,影響城市整體規(guī)劃的有效實(shí)施,擾亂城市規(guī)劃管理的正常秩序,嚴(yán)重?fù)p害城市形象,阻礙城市發(fā)展的進(jìn)程,使城市規(guī)劃的權(quán)威性和嚴(yán)肅性受到極大的挑戰(zhàn)。依法制止違法建設(shè)行為,維護(hù)城市規(guī)劃法的嚴(yán)肅性,已成為一個(gè)迫切需要解決的重要問(wèn)題。

違法建設(shè)的治理,涉及到多個(gè)方面,在行政法學(xué)理論上主要涉及到行政規(guī)范、行政計(jì)劃(規(guī)劃)、行政許可及行政強(qiáng)制等方面的內(nèi)容。根據(jù)行政法學(xué)一般原理,城市(鄉(xiāng))規(guī)劃屬于行政規(guī)范。行政規(guī)范,是指行政機(jī)關(guān)及被授權(quán)組織為實(shí)施法律和執(zhí)行政策,在法定權(quán)限內(nèi)制訂的除行政法規(guī)和規(guī)章之外的決定、命令等普遍性行為規(guī)則的總稱(chēng)[1]P77。在現(xiàn)實(shí)生活中,規(guī)劃往往還含有具體規(guī)定的意思,是指由某個(gè)政府機(jī)關(guān)對(duì)某一事物或項(xiàng)目作出關(guān)于方式方法或數(shù)量質(zhì)量等方面的具有強(qiáng)制性的決定的內(nèi)容,有關(guān)行政相對(duì)人只能服從。例如,城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、土地開(kāi)發(fā)規(guī)劃等等。這種含義上的規(guī)劃實(shí)為行政指令性的決定(有的已經(jīng)具備專(zhuān)項(xiàng)地方政府規(guī)章或行政規(guī)劃性的文件性質(zhì)和外觀)[2]P328。

建設(shè)工程的審批許可屬于行政許可的范疇。行政許可是行政機(jī)關(guān)依法管理社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等各個(gè)方面事務(wù)的一種事前控制手段,它是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其它組織提出的申請(qǐng),并依法審查,準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。因此,行政許可通常又稱(chēng)作“行政審批”[3]P168。

強(qiáng)制拆除違法建筑屬于行政強(qiáng)制措施,它是一種行政強(qiáng)制執(zhí)行手段,具體而言即為代履行。代履行又稱(chēng)代執(zhí)行,是指相對(duì)人不履行已生效具體行政行為所設(shè)定的,可以由他人代為履行并能達(dá)到同一目的義務(wù),行政主體可以自行或交由他人代為履行并收取費(fèi)用的一種行政強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制拆除,是行政主體對(duì)不履行已生效具體行政行為所確定的期限拆除違法建筑物、構(gòu)筑物義務(wù)的相對(duì)人予以代履行的一種強(qiáng)制執(zhí)行方式[4]。

一、違法建設(shè)的內(nèi)涵

違法是指違反法律、法規(guī)和規(guī)章的行為的統(tǒng)稱(chēng)。建設(shè)一詞作動(dòng)詞理解,是指某一行為的過(guò)程,或?qū)崿F(xiàn)某一目的的手段;作名詞理解,是指行為人增加新設(shè)施,完善某一方面,例如建設(shè)工廠、經(jīng)濟(jì)建設(shè)等,是作為一類(lèi)行為的統(tǒng)稱(chēng)。因此,違法建設(shè)應(yīng)定義為違反國(guó)家法律、法規(guī)和規(guī)章的建設(shè)。即違反法律、法規(guī)規(guī)定的建設(shè)施工行為和形成的建筑物(構(gòu)筑物)。

根據(jù)上述違法建設(shè)的概念,違法建設(shè)有廣義的違法建設(shè)和狹義的違法建設(shè)之分。

廣義的違法建設(shè)是指違反國(guó)家頒布實(shí)施的《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》、《中華人民共和國(guó)公路法》、《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)以及與之相配套的司法解釋、地方法規(guī)、規(guī)章及部門(mén)規(guī)章等明令限制或禁止的建設(shè)。簡(jiǎn)而言之,廣泛意義上說(shuō),凡違反城市規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的各種城市建設(shè)活動(dòng),都應(yīng)稱(chēng)為違法建設(shè)?！吨腥A人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對(duì)違法建設(shè)行為原則規(guī)范為:“未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或違反建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)”的行為稱(chēng)違法建設(shè)。違法建設(shè)的適用范圍不僅指城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),凡是違反法律、法規(guī)、規(guī)章的建設(shè),均屬違法建設(shè)。從我國(guó)的法律現(xiàn)狀看,現(xiàn)行法律、法規(guī)、規(guī)章多為“部門(mén)法”,同一種行為在不同區(qū)域(地點(diǎn))由不同執(zhí)法主體行使管理職權(quán)。同屬于違法建設(shè),在城市規(guī)劃區(qū)的執(zhí)法主體是建設(shè)規(guī)劃行政主管部門(mén),在河道岸線(xiàn)上的執(zhí)法管理主體是水利主管部門(mén);在公路兩側(cè)的執(zhí)法管理主體是公路交通行政主管部門(mén);在鄉(xiāng)鎮(zhèn)村莊的執(zhí)法管理主體則為國(guó)土資源行政主管部門(mén)等。

狹義地說(shuō),一般把未經(jīng)城市規(guī)劃部門(mén)審批或違反規(guī)劃部門(mén)審批規(guī)定的建設(shè)項(xiàng)目稱(chēng)為違法建設(shè)。指的是在城市規(guī)劃區(qū)違反了《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》、《中華人民共和國(guó)公路法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)的違法建設(shè),即城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建設(shè)問(wèn)題,文章探討的即是這類(lèi)違法建設(shè)。

二、違法建設(shè)的表現(xiàn)形式

根據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定,違法建設(shè)行為的表現(xiàn)形式有:

1.違證建設(shè)。建設(shè)工程不按照已批準(zhǔn)的《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》和《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》要求,而是擅自改變行政許可要求,進(jìn)行建設(shè)。具體表現(xiàn)為:改變建設(shè)項(xiàng)目用地范圍,改變建筑物的許可位置建設(shè),變換建筑物格式和外觀色彩,占用道路、公共設(shè)施用地、市政設(shè)施用地、綠地,提高建筑密度、容積率、建筑高度等;擅自改變《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)(不按建設(shè)工程規(guī)劃許可證確定的建設(shè)工程功能、層數(shù)、標(biāo)高、建筑面積、建筑高度和建筑造型以及其他要求建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物及其他設(shè)施);擅自改變使用功能建設(shè)。

2.無(wú)證建設(shè),未取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》即進(jìn)行建設(shè)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,有人打著“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”等旗號(hào),置《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》于不顧,認(rèn)為只要生產(chǎn)需要、建設(shè)開(kāi)發(fā)需要,就可以不顧法律、法規(guī)規(guī)定,以“先上車(chē)后補(bǔ)票”為手段,在不辦理“一書(shū)兩證”的情況下,擅自開(kāi)工建設(shè),導(dǎo)致不少建設(shè)工程項(xiàng)目不上報(bào)、不設(shè)計(jì)、不審批。這類(lèi)現(xiàn)象在當(dāng)前雖然是少數(shù),但負(fù)面影響大。

3.未經(jīng)批準(zhǔn)進(jìn)行臨時(shí)建設(shè),超許可時(shí)限臨建工程。臨建工程或臨時(shí)用地不在批準(zhǔn)的時(shí)限內(nèi)拆除、清理,影響規(guī)劃建設(shè)的實(shí)施。未按照批準(zhǔn)內(nèi)容進(jìn)行臨時(shí)建設(shè)的;將批準(zhǔn)的臨時(shí)建設(shè)工程改變成永久性、半永久性工程;舊城改造中規(guī)劃明確應(yīng)予以拆除的建筑而未拆除的;臨時(shí)建筑物、構(gòu)筑物超過(guò)批準(zhǔn)期限不拆除。

4.違法批準(zhǔn)工程。城鎮(zhèn)規(guī)劃管理主管部門(mén)及其工作人員違反規(guī)劃批準(zhǔn)的建設(shè)工程,影響也是極其巨大的。此外,還存在利用越權(quán)審批的《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》進(jìn)行建設(shè)及其他違反城市規(guī)劃進(jìn)行建設(shè)的行為。

5.亂搭亂建工程。有些單位或個(gè)人依著主體建筑或在主體建筑旁、空閑地上、零星廢棄地搭建臨時(shí)用房,經(jīng)商、出租或者供(單位)自己使用。這不僅影響了規(guī)劃的實(shí)施,而且影響城鎮(zhèn)的市容市貌和環(huán)境衛(wèi)生。

三、違法建設(shè)形成的原因

賀州市設(shè)立于2002年7月,位于桂東北,地處湘、粵、桂三省(區(qū))結(jié)合部,全市土地面積1.18萬(wàn)平方公里,總?cè)丝?10多萬(wàn)。轄八步區(qū)、平桂管理區(qū)、鐘山縣、昭平縣、富川瑤族自治縣。賀州向東南至香港、澳門(mén)500公里,距廣州約300公里,是大西南地區(qū)東進(jìn)粵港澳和出海的重要通道,是中國(guó) ─東盟自由貿(mào)易區(qū)、西部大開(kāi)發(fā)和泛珠三角區(qū)域合作的戰(zhàn)略結(jié)合點(diǎn),是接納海外及中國(guó)沿海經(jīng)濟(jì)輻射與轉(zhuǎn)移產(chǎn)業(yè)的“橋頭堡”。賀州市是一個(gè)由縣級(jí)市發(fā)展成為地級(jí)市的城市,屬于后發(fā)達(dá)的城市。當(dāng)前,賀州市正處于向中等城市發(fā)展的起步階段,市區(qū)現(xiàn)有人口20萬(wàn)。隨著城市化進(jìn)程的不斷加快,城市征用周邊地區(qū)的農(nóng)村土地與大規(guī)模拆遷改造已成為一個(gè)不可避免的趨勢(shì)。與這一趨勢(shì)相伴隨,賀州市也遇到了違法建設(shè)這一難點(diǎn)和熱點(diǎn)問(wèn)題。建市以來(lái),特別是地級(jí)市成立后,違法建設(shè)現(xiàn)象更為突出。僅城區(qū)內(nèi)及周邊開(kāi)發(fā)區(qū)的違法建筑面積就不下數(shù)十萬(wàn)平方米。哪里有項(xiàng)目建設(shè),哪里就有違法占地、違法搶建盛行。

近年來(lái),賀州市開(kāi)展了聲勢(shì)浩大的違法用地、違法建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)整治活動(dòng),截至2009年12月底,我市累計(jì)拆除各類(lèi)違法建設(shè)4.36萬(wàn)平方米,取得了階段性成果,但是違法建設(shè)之風(fēng)仍屢禁不止,個(gè)別地方還比較嚴(yán)重。究其原因,歸納起來(lái)主要有以下幾個(gè)方面:

一是經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)。這是違法建設(shè)形成最主要最直接的原因。隨著城鎮(zhèn)建設(shè)步伐的加快和城鎮(zhèn)范圍的擴(kuò)大,少部分人特別是開(kāi)發(fā)商,為了在有限的土地上獲取較多的利益,改變批準(zhǔn)的規(guī)劃許可,擅自建設(shè),少批多建或未批先建,給規(guī)劃管理工作帶來(lái)了很大難度。當(dāng)前,國(guó)家建設(shè)主管部門(mén)正在查處開(kāi)發(fā)商擴(kuò)大建設(shè)規(guī)模開(kāi)發(fā),正是出于這一原因。隨著城市建設(shè)步伐的加快和城市范圍的擴(kuò)大,一些改造、拆遷地段的部分居民,特別是村集體和一部分失地村民,出于趨利的本能,為了在有限的土地上獲取更多的利益或在征地拆遷、舊城改造和城中村改造過(guò)程中獲得更多的賠償或補(bǔ)償,便千方百計(jì)擅自突擊搭建,企求增加拆遷補(bǔ)償面積,違法建設(shè)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

二是滿(mǎn)足個(gè)體生活需求,改善生活條件。這是違法建設(shè)行為人的主要?jiǎng)訖C(jī)。房地產(chǎn)市場(chǎng)是城市能否健康發(fā)展的晴雨表,近年來(lái),房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)展迅速,地價(jià)飛漲,房?jī)r(jià)飆升,中下階層望樓興嘆,不得已拆舊翻新或私自新建。高房?jī)r(jià)與低收入的矛盾促使了私人違法建設(shè)現(xiàn)象將會(huì)長(zhǎng)期存在。一些居民祖孫幾代人蝸居在矮小狹窄的舊房?jī)?nèi),生活居住環(huán)境惡劣,亟待改善,急需翻建擴(kuò)建房屋,而在規(guī)劃管理嚴(yán)格控制居民住宅翻、改、擴(kuò)建的情況下,不可避免地造成了一些違法建設(shè)。另一些居民隨著收入的不斷增長(zhǎng),為追求舒適生活,增強(qiáng)安全感,因原住房功能不完善,缺乏必要的院子、車(chē)庫(kù)等配套設(shè)施而占用房前屋后巷道、空地等綠地搭建筑物(構(gòu)筑物)。

三是城市周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域建設(shè)與規(guī)劃建設(shè)管理失控。隨著城市的快速發(fā)展、城市規(guī)劃區(qū)規(guī)模擴(kuò)張,使得原為城郊結(jié)合部甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域均被納入城市規(guī)劃區(qū)范圍。一方面造成規(guī)劃管理分散,形成了管理真空,給違法建設(shè)帶來(lái)了可乘之機(jī);另一方面納入規(guī)劃區(qū)之前就已存在的相當(dāng)數(shù)量的違法建筑物也給建設(shè)行政執(zhí)法部門(mén)帶來(lái)巨大的壓力。只有嚴(yán)格規(guī)劃審批程序,才能保障城市建設(shè)有序進(jìn)行。但面對(duì)各種不同投資渠道的建設(shè)熱潮,目前的規(guī)劃審批管理程序很不適應(yīng)。規(guī)劃管理人員少,基礎(chǔ)資料不全,審批操作手段滯后,發(fā)放“一書(shū)二證”手續(xù)繁雜,時(shí)間較長(zhǎng)。建設(shè)工程審批期長(zhǎng),申請(qǐng)程序繁瑣,難度大,也是違法建設(shè)之所以產(chǎn)生的又一個(gè)原因;同時(shí),我們也發(fā)現(xiàn),一些已經(jīng)審批的建設(shè)工程由于缺少跟蹤管理,擅自改建、擴(kuò)建等現(xiàn)象層出不窮,違法建設(shè)情況也隨之產(chǎn)生。規(guī)劃部門(mén)進(jìn)行跟蹤監(jiān)督管理存在難度,人員少、網(wǎng)絡(luò)不健全,難以實(shí)現(xiàn)建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)督管理。

四是規(guī)劃滯后,簡(jiǎn)單限控,疏導(dǎo)不足。規(guī)劃滯后和管理缺位是導(dǎo)致違法建設(shè)行為發(fā)生的客觀因素,比如老城區(qū)的規(guī)劃滯后,城市功能配套不完備等弊端日漸凸顯,這勢(shì)必導(dǎo)致市民擅自搭建車(chē)庫(kù)、雜物間等以滿(mǎn)足生活需要;在城市規(guī)劃編制和執(zhí)行中,大多強(qiáng)調(diào)發(fā)展規(guī)劃,缺少必要的民生規(guī)劃、人文規(guī)劃。城市規(guī)劃區(qū)內(nèi),多為中、長(zhǎng)期規(guī)劃,制訂出具體區(qū)域、地段的詳細(xì)規(guī)劃并不多。政府只是對(duì)一些地區(qū)地塊作了簡(jiǎn)單的限控,停止或控制相關(guān)建設(shè),在詳細(xì)規(guī)劃制訂前的這段期間,沒(méi)有相應(yīng)的疏導(dǎo)措施。位于城區(qū)和城鄉(xiāng)結(jié)合部的村莊因城市規(guī)劃區(qū)不斷擴(kuò)張而被納入城市范圍,嚴(yán)格限制村民建房審批,使得符合建房條件的群眾無(wú)法獲得審批,群眾建房愿望得不到實(shí)現(xiàn)。當(dāng)?shù)靥貏e是原屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)的區(qū)域被納入城市規(guī)劃區(qū)后,由于種種原因,村莊規(guī)劃得不到及時(shí)修編,農(nóng)民新村建設(shè)規(guī)劃等沒(méi)有及時(shí)跟上,導(dǎo)致一些收入較低的農(nóng)村家庭,因有限的經(jīng)濟(jì)能力買(mǎi)不起中高檔商品房,又申請(qǐng)不到社會(huì)必要的救濟(jì)保障,基于生活需要,未經(jīng)審批即擅自建設(shè),以滿(mǎn)足基本生活之需要。如桂梧高速公路賀州連線(xiàn)兩側(cè)曾是該市違法建設(shè)的重災(zāi)區(qū),有部分違法行為人就是因該地被劃入城市規(guī)劃區(qū)后,多次向當(dāng)?shù)卣块T(mén)申請(qǐng)建房未獲同意即在連線(xiàn)兩側(cè)土地上建房,規(guī)劃滯后即是造成該區(qū)域違法建設(shè)的原因之一。

五是相關(guān)的主管部門(mén)履行法定職責(zé)存在欠缺,管理不到位。根據(jù)相關(guān)的法律規(guī)定,在城市規(guī)劃區(qū)的執(zhí)法主體是建設(shè)規(guī)劃行政主管部門(mén)和行政執(zhí)法局,在公路兩側(cè)的執(zhí)法管理主體是公路交通行政主管部門(mén),在集體土地違法占地建設(shè)的執(zhí)法管理主體則為國(guó)土資源行政主管部門(mén)等。在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過(guò)程中,上述區(qū)域納入城市規(guī)劃區(qū)后,一旦出現(xiàn)違法建設(shè)行為,相關(guān)主管部門(mén)往往以違法行為存在于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)為由,而將監(jiān)管職責(zé)推給建設(shè)規(guī)劃行政主管部門(mén),但僅憑一個(gè)主管部門(mén)有限的執(zhí)法力量,很難對(duì)違法建設(shè)行為進(jìn)行有效的監(jiān)管。賀州市城市規(guī)劃區(qū)面積達(dá)160平方公里,集體土地、公路控制區(qū)域占有相當(dāng)大的比例,這些區(qū)域是城市開(kāi)發(fā)區(qū),也是違法建設(shè)的高發(fā)區(qū)。

六是在項(xiàng)目用地的征地拆遷時(shí),有關(guān)單位和部門(mén)未嚴(yán)格執(zhí)法。部分項(xiàng)目指揮部為了加快工作進(jìn)度,盡快完成征地任務(wù),對(duì)需要拆除的建(構(gòu))筑物,不區(qū)分合法與違法,認(rèn)可違法建設(shè)的存在,即對(duì)違法建設(shè)的處置標(biāo)準(zhǔn)不一,一律給予補(bǔ)償,讓當(dāng)?shù)卮迕裼X(jué)得有利可圖,多占多建,從中獲利。這種做法帶來(lái)了嚴(yán)重的負(fù)面影響,導(dǎo)致違法搶建成風(fēng),極大地阻礙了重點(diǎn)工程項(xiàng)目順利推進(jìn)。如賀州市火車(chē)站站前廣場(chǎng)項(xiàng)目、堤路園(江南段)等項(xiàng)目動(dòng)工興建時(shí),當(dāng)?shù)卮迕駷榱双@得更多的利益,無(wú)視法律規(guī)定,在短短的幾個(gè)月里違法搭建建(構(gòu))筑物就達(dá)上萬(wàn)平方米。

七是執(zhí)法人員素質(zhì)偏低,行政執(zhí)法力量嚴(yán)重不足。以賀州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)為例,該委員會(huì)有執(zhí)法職責(zé)的科室多則3人,少則1人,下屬的城鄉(xiāng)建設(shè)監(jiān)察支隊(duì),支隊(duì)事業(yè)編制人員20名,協(xié)管員20名,但實(shí)際到位的人員只有31人,支隊(duì)執(zhí)法人員多為復(fù)退軍人。支隊(duì)成立前,執(zhí)法人員基本上未接觸過(guò)建設(shè)與規(guī)劃方面的行政執(zhí)法工作。一方面,鎮(zhèn)級(jí)人民政府對(duì)轄區(qū)違法建設(shè)根本未能履行其法定職責(zé),對(duì)違法建設(shè)負(fù)有查處職責(zé)的國(guó)土、綜合執(zhí)法、公路交通等部門(mén)的執(zhí)法力量也非常有限,街道辦事處和鄉(xiāng)、鎮(zhèn)以下規(guī)劃管理人員也極少,甚至沒(méi)有專(zhuān)職的規(guī)劃管理人員。另一方面,國(guó)土部門(mén)的工作重點(diǎn)在集體土地的拆遷補(bǔ)償,行政執(zhí)法局的執(zhí)法重點(diǎn)在于市容市貌,公路交通部門(mén)的執(zhí)法范圍是城市規(guī)劃區(qū)以外的公路沿線(xiàn)。如此有限的執(zhí)法力量要及時(shí)、有效制止面積達(dá)160平方公里的規(guī)劃區(qū)內(nèi)的違法建行為,執(zhí)法效果可想而知,最終導(dǎo)致管理被動(dòng)、執(zhí)行被動(dòng)。違法建設(shè)案件辦理執(zhí)法程序周期長(zhǎng),有的會(huì)涉及到多方利益,諸多外界因素都使執(zhí)法難度加大。在處理違法建設(shè)案件時(shí),有關(guān)部門(mén)配合不力,思想認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一,而且缺乏強(qiáng)制手段,從立案到強(qiáng)制拆除完畢需要時(shí)間漫長(zhǎng),導(dǎo)致最后罰的多,拆的少。由于違法建筑未能及時(shí)拆除,造成居民、群眾對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃管理的執(zhí)法措施不嚴(yán)的錯(cuò)覺(jué),從而助長(zhǎng)違法亂建的氣焰。

八是調(diào)查取證難度大,執(zhí)法文書(shū)送達(dá)難,暴力抗法時(shí)有發(fā)生。由于有關(guān)部門(mén)的執(zhí)法人員工作責(zé)任心不強(qiáng),對(duì)違章建筑的敏感性不高,發(fā)現(xiàn)不及時(shí),導(dǎo)致取證難。即便發(fā)現(xiàn)了違法建設(shè),但要取證難度也大。一方面,大部分當(dāng)事人拒不配合執(zhí)法人員的正常查處工作,甚至暴力抗法;另一方面,基層組織的工作人員因害怕打擊報(bào)復(fù)不敢協(xié)助執(zhí)法人員,使依法查處工作很難順利展開(kāi),案件辦理周期延長(zhǎng),限制了行政執(zhí)法效率。此外,暴力抗法時(shí)有發(fā)生,而且難于及時(shí)處理,這在一定程度上挫傷了執(zhí)法人員的工作積極性。

九是宣傳教育力度不夠,市民法制意識(shí)淡薄。盡管我國(guó)的普法教育進(jìn)行了多年,各種媒體也以不同的方式對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)作了大量宣傳,人們法制意識(shí)有所增強(qiáng)。但不可否認(rèn),不少市民甚至部分單位對(duì)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)建筑法》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等這類(lèi)行政性法律法規(guī)的權(quán)威性、嚴(yán)肅性認(rèn)識(shí)不足,認(rèn)為在自己使用的土地上、舊房屋宅基地上、庭院內(nèi)建設(shè)并不違法,因而私自建設(shè)。也有的部分單位、村民,雖然知道城市規(guī)劃管理的規(guī)定,但感到報(bào)批程序過(guò)于繁瑣,手續(xù)復(fù)雜,規(guī)費(fèi)偏高,為圖省時(shí)省事,因此不愿意申辦規(guī)劃審批手續(xù),心存僥幸。

十是法制建設(shè)不完善,法律法規(guī)多有空白和疏漏,使違法建設(shè)者有可乘之機(jī)。已生效施行的對(duì)違法建設(shè)行為的處罰種類(lèi)仍為《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》所規(guī)定責(zé)令停止施工、限期改正、罰款、限期拆除或沒(méi)收等,處罰較輕,種類(lèi)少;在被處罰人不自覺(jué)履行停止建設(shè)或自行拆除違法建筑物義務(wù)的情況下,城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)不能立即對(duì)被處罰人采取強(qiáng)制措施,只能請(qǐng)求縣級(jí)以上人民政府責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施。由于法律時(shí)效及程序原因,違法建設(shè)處罰時(shí)間耽擱太長(zhǎng),起不到應(yīng)有的懲戒作用,違法者有恃無(wú)恐,群眾認(rèn)為執(zhí)法部門(mén)聽(tīng)之任之,加上法不責(zé)眾的心理,往往一哄而上。一方面,對(duì)于遲延履行義務(wù)的行為,法律沒(méi)有對(duì)行為人科以懲罰,一定程度上降低了震懾力;另一方面,法律規(guī)定處罰對(duì)象具有單一性,法律責(zé)任的設(shè)定,都只針對(duì)建設(shè)單位或個(gè)人,無(wú)論是“責(zé)令停止建設(shè)”、“限期拆除或沒(méi)收”、“責(zé)令限期改正,并處罰款”,處罰的對(duì)象都是建設(shè)單位或個(gè)人。而在執(zhí)法實(shí)踐中,一宗違法建設(shè)往往至少由建(構(gòu))筑物的所有者、施工者、設(shè)計(jì)者共同參與。由于法律沒(méi)有設(shè)定對(duì)施工者、設(shè)計(jì)者的約束條款及處罰條款,以致在實(shí)際執(zhí)法工作中,城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)管不了施工者和設(shè)計(jì)者,往往是停工通知下達(dá)到違章建設(shè)單位或個(gè)人后,施工者仍聽(tīng)命于建(構(gòu))筑物的所有者照樣強(qiáng)行施工。

四、違法建設(shè)的危害

首先,違法建設(shè)嚴(yán)重侵蝕城市公共資源,嚴(yán)重阻礙城市建設(shè)與規(guī)劃的順利進(jìn)行。城市發(fā)展的土地資源十分珍貴,為數(shù)不多的寶貴土地資源、發(fā)展空間受到違法建設(shè)蠶食侵占,制約了城市建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施。少數(shù)人的違法建設(shè),嚴(yán)重侵蝕城市公共資源,損害了最廣大人民群眾的根本利益。

其次,違法建筑物嚴(yán)重影響城市形象。違法建設(shè)的高強(qiáng)度開(kāi)發(fā)和低水平無(wú)序管理,使城市建設(shè)雜亂無(wú)章,不能達(dá)到統(tǒng)一部署、統(tǒng)一規(guī)劃的要求,嚴(yán)重影響城市市容市貌,損害城市環(huán)境和對(duì)外形象,對(duì)城區(qū)的生活環(huán)境、安全環(huán)境、生態(tài)環(huán)境、治安環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和投資環(huán)境都帶來(lái)了嚴(yán)重威脅。

再次,違法建設(shè)嚴(yán)重危害社會(huì)的公平正義。違法建設(shè)者其建房的目的并不是為了自己居住,而是想通過(guò)其違法行為,在城區(qū)改造工程的拆遷補(bǔ)償中獲取非法暴利。他們違反法律、法規(guī),置國(guó)家、集體和他人利益于不顧,總是想通過(guò)不正當(dāng)?shù)氖侄?通過(guò)胡攪蠻纏,抱著不達(dá)目的不罷休的想法,以獲取最大利益。這樣就會(huì)形成遵紀(jì)守法的老實(shí)人吃虧,胡攪蠻纏的難纏戶(hù)、釘子戶(hù)非法獲利的新的不公平,破壞了公序良俗。

第四,違法建設(shè)破壞了和諧社會(huì)的構(gòu)建。由于違法建設(shè)者為了自己的私利,不顧法律規(guī)定,置社會(huì)公德于腦后,不惜損害他人和社會(huì)利益,不按規(guī)劃、未經(jīng)規(guī)劃進(jìn)行建設(shè),恣意占用公共通道、空地,影響了通行、通風(fēng)、采光,侵犯他人相鄰權(quán)和社會(huì)公共利益,導(dǎo)致鄰里關(guān)系緊張、矛盾激化,因違法建設(shè)而產(chǎn)生的投訴甚至民事訴訟經(jīng)常發(fā)生。

第五,違法建設(shè)嚴(yán)重破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。違法建設(shè)者無(wú)視國(guó)家政策法規(guī),用不正當(dāng)手段和不公平方式,強(qiáng)占大量非法財(cái)富,嚴(yán)重破壞了社會(huì)的公平公正,浪費(fèi)了寶貴而有限的土地資源,擾亂了正常的經(jīng)濟(jì)社會(huì)秩序,并形成非法隱形的房地產(chǎn)市場(chǎng),造成國(guó)家稅收和地方財(cái)政收入的大量流失。

第六,違法建設(shè)嚴(yán)重制約城市建設(shè)發(fā)展。從城市建設(shè)來(lái)看,一處違法建設(shè)就是一處很大的障礙。它不僅會(huì)增加工程拆遷量、貽誤工期,而且會(huì)大大增加城市建設(shè)的拆遷成本,從而進(jìn)一步加大城市建設(shè)的資金壓力,影響了城市規(guī)模的擴(kuò)張,阻礙了城市化的進(jìn)程。

積極打造一系列以報(bào)刊、電視、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)客戶(hù)端、LED顯示屏為載體的媒體法治宣傳平臺(tái)，進(jìn)一步增強(qiáng)法治宣傳的針對(duì)性和時(shí)效性。實(shí)施“全屏法治宣傳”行動(dòng)，擴(kuò)大法治宣教媒體覆蓋面。例如開(kāi)展與本地電視臺(tái)合作，在數(shù)字電視中播出最新國(guó)土資源信息，融入“慈溪廣電傳播”和“FM1064”兩大主流媒體微信平臺(tái)的力量，以“互聯(lián)網(wǎng)+（加）傳統(tǒng)媒體宣傳”的疊加模式經(jīng)過(guò)深度融合力求創(chuàng)造新的國(guó)土宣傳生態(tài)，通過(guò)充分發(fā)揮線(xiàn)上和線(xiàn)下在整合社會(huì)力量形成普法宣傳立體化聲勢(shì)上的影響力，達(dá)到 “1+1＞2”的宣傳功效。

五、治理違法建設(shè)的對(duì)策與立法建議

違法建設(shè)的形成由各種因素決定的,有效制止違法建設(shè),須要從整個(gè)行政管理機(jī)制的改革入手,加強(qiáng)部門(mén)協(xié)作,依法行政,加大執(zhí)法力度,使違法建設(shè)難有容身之地。

(一)遏制違法建設(shè),標(biāo)本兼治

第一,加大城市規(guī)劃投入,根據(jù)城市化發(fā)展的新形勢(shì)和新要求,本著推進(jìn)發(fā)展和惠顧群眾相一致的原則,發(fā)展規(guī)劃與民生規(guī)劃同步規(guī)劃,為建設(shè)管理提供科學(xué)的依據(jù);盡快出臺(tái)覆蓋規(guī)劃區(qū)的控制性詳細(xì)規(guī)劃,并在不同場(chǎng)合進(jìn)行公示,讓老百姓知道什么地方不能建,什么地方能建和應(yīng)當(dāng)怎么建。對(duì)于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的村民建房,不能一味地去堵,只堵不疏,必然導(dǎo)致違法建筑泛濫。如何疏,首先要有合理科學(xué)的規(guī)劃,盡快制定并提出相應(yīng)的包括危舊房翻建、農(nóng)民新村建設(shè)規(guī)劃,滿(mǎn)足不同人群對(duì)住宅位置的選擇。其次要制定合理的政策。制定“一戶(hù)一宅”的辦法,允許無(wú)房戶(hù)在本自然村規(guī)劃區(qū)按要求建房;有房戶(hù)需要重建的,須拆舊建新,并符合規(guī)劃要求,體現(xiàn)對(duì)經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較差的人群的關(guān)懷。其次是要切實(shí)解決好一些突出的矛盾,做到該批的批、該建的建、該拆的拆、該停的停,分類(lèi)處理,疏堵結(jié)合,有序建設(shè),為防控違法建設(shè)奠定良好的群眾基礎(chǔ)。

第二,按不同區(qū)域的確定執(zhí)法主體,各部門(mén)各司其職,各盡其職,形成齊抓共管的工作環(huán)境。違法建設(shè)發(fā)生在城市規(guī)劃區(qū)的,由城鄉(xiāng)規(guī)劃行政主管部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行查處;違法建設(shè)發(fā)生在規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村集體所有土地上的,由國(guó)土部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》進(jìn)行查處;違法建設(shè)發(fā)生在公路建筑控制區(qū)范圍的,由交通部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)公路法》的規(guī)定進(jìn)行查處;違法建設(shè)發(fā)生在河道、水域藍(lán)線(xiàn)范圍內(nèi)的,由水利部門(mén)依據(jù)《中華人民共和國(guó)水法》進(jìn)行查處;違法建設(shè)發(fā)生在物業(yè)管理小區(qū)內(nèi)的,由物業(yè)管理單位按照國(guó)務(wù)院《物業(yè)管理?xiàng)l例》的規(guī)定執(zhí)行;違法建設(shè)占用供電走廊、影響電力安全的,由供電部門(mén)按《中華人民共和國(guó)電力法》的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第三,嚴(yán)格執(zhí)行《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律、法規(guī)有關(guān)集體土地征收補(bǔ)償?shù)囊?guī)定,修改或修訂現(xiàn)行規(guī)范性文件,規(guī)范拆遷補(bǔ)償行為,使拆遷補(bǔ)償行為既要公平合理,更要符合法律規(guī)定,確保拆遷補(bǔ)償行為的依法進(jìn)行。違法搶建者的違法建設(shè)動(dòng)機(jī)在于謀取高額的拆遷補(bǔ)償,違法的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑助長(zhǎng)了違法搶建之風(fēng)。對(duì)此,政府必須出臺(tái)統(tǒng)一的、剛性的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn),明確對(duì)違法建筑物,任何部門(mén)、單位在拆遷過(guò)程中都不得給予任何補(bǔ)償,從源頭上切斷違建者趨利思想,切斷利益根源,對(duì)違法建筑物的拆除不但不給予補(bǔ)償,還應(yīng)堅(jiān)決予以依法拆除,進(jìn)而遏制違法搶建行為。

第四,政府高度重視,大力協(xié)調(diào),集中整治、遏制違法建設(shè)風(fēng)潮。針對(duì)在現(xiàn)有的法律法規(guī)尚不夠健全和執(zhí)法資源及力量嚴(yán)重不足,相關(guān)“防違控違”機(jī)制尚未建立完善的情況下,市區(qū)違法建設(shè)尚未得到有效遏制,個(gè)別區(qū)域頂風(fēng)違規(guī)建設(shè)行為甚至還很普遍這一特定時(shí)期,依照《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定,由市人民政府組織實(shí)施,責(zé)成有關(guān)部門(mén)拆除違法建筑物。近兩年來(lái),對(duì)于賀州市的違法建設(shè),市人民政府高度重視,成立由市政府領(lǐng)導(dǎo)任總指揮的強(qiáng)有力指揮部,抽調(diào)市政法委、國(guó)土資源部門(mén)、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)、行政執(zhí)法局、公安局、相關(guān)區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府等部門(mén)的精兵強(qiáng)將,組成整治工作隊(duì)伍,統(tǒng)一協(xié)調(diào),統(tǒng)一指揮,各部門(mén)密切配合,在桂梧高速公路賀州市區(qū)連接線(xiàn)、賀州市火車(chē)站站前廣場(chǎng)、市南環(huán)路、堤路園(江南段)等區(qū)域多次開(kāi)展大規(guī)模的聯(lián)合整治行動(dòng),遏制違法建設(shè)工作取得了階段性成果。

第五,建立“防違控違”聯(lián)動(dòng)機(jī)制,為杜絕違法建設(shè)提供強(qiáng)有力保障。防控違法建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,涉及國(guó)土、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、市容市貌、房產(chǎn)等多個(gè)部門(mén),以及市、區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街辦、村居等多個(gè)層面,必須實(shí)行多部門(mén)配合,多渠道并舉,形成查處違法建設(shè)的合力。建立“防違禁違”巡查管理網(wǎng)絡(luò),疏通投訴渠道,明確規(guī)劃區(qū)內(nèi)的街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及區(qū)的“禁違拆違”工作責(zé)任,在街道辦事處、鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備專(zhuān)職的規(guī)劃管理人員,層層簽定防控違法建設(shè)目標(biāo)責(zé)任狀,將防控違法建設(shè)的責(zé)任落實(shí)到基層,加大日常監(jiān)管力度。違法建筑不限于一地,不限于一時(shí),而是分布范圍廣,隨時(shí)都可能發(fā)生。因此,專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍從事這項(xiàng)工作,必須長(zhǎng)抓不懈。但僅有專(zhuān)門(mén)的執(zhí)法隊(duì)伍是不夠的,還要有基層組織的密切合作。他們天天和群眾在一起,對(duì)情況十分了解,應(yīng)當(dāng)賦予他們相應(yīng)的責(zé)任、權(quán)力、獎(jiǎng)勵(lì),促使他們積極配合執(zhí)法人員查處違法建設(shè)行為。成立查處違法用地、違法建設(shè)指揮部,協(xié)調(diào)、指揮查處違法建設(shè)工作。查處違法建設(shè)工作進(jìn)入強(qiáng)制拆除階段時(shí),指揮部指揮、協(xié)調(diào)各相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng),通力配合,迅速拆除違法建筑,及時(shí)處理善后問(wèn)題。

第七,加大宣傳力度,采取不同方式,大力宣傳《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國(guó)建筑法》、《中華人民共和國(guó)土地管理法》等法律法規(guī),做到深入人心,家喻戶(hù)曉,增強(qiáng)公眾的法律意識(shí)。通過(guò)媒體經(jīng)常曝光違法建設(shè)和查處情況,做好正反兩方面的宣傳報(bào)道工作,通過(guò)多形式、多層次的宣傳,營(yíng)造嚴(yán)禁違法建設(shè)的輿論氛圍,讓老百姓認(rèn)識(shí)法律的嚴(yán)肅性,知曉違法的嚴(yán)重性和政府查處違法建設(shè)行為的信心與決心。賀州市人民政府在查處桂梧高速公路賀州市連線(xiàn)、賀州市火車(chē)站站前廣場(chǎng)、市南環(huán)路、堤路園(江南段)等區(qū)域的違法建設(shè)行為時(shí),在公共場(chǎng)所張貼通告,在行為發(fā)生地豎立法制宣傳欄,出動(dòng)法制宣傳車(chē),同時(shí)通過(guò)報(bào)紙、電臺(tái)、電視臺(tái)等宣傳媒體大力宣傳建設(shè)與規(guī)劃、土地等方面的法律法規(guī),敦促行為人自行改正違法行為,自覺(jué)消除違法后果。通過(guò)法制宣傳,為以后的依法強(qiáng)制拆除違法建筑物奠定了很好的輿論基礎(chǔ)。

第八,加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè),充實(shí)、加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍力量,執(zhí)法人員要嚴(yán)格遵守法律規(guī)定,按章操作,依法辦事,加強(qiáng)學(xué)習(xí),不斷提高自身綜合素質(zhì),努力建設(shè)一支業(yè)務(wù)精通、素質(zhì)優(yōu)良、紀(jì)律嚴(yán)明、反應(yīng)迅速的執(zhí)法隊(duì)伍,確保城市規(guī)劃的順利實(shí)施。

(二)對(duì)違法建設(shè)的立法建議

在依法治國(guó)的今天,城市建設(shè)與規(guī)劃的順利實(shí)施離不開(kāi)法律的保障。如何通過(guò)更加完善的立法來(lái)避免和消除違法建設(shè),已成為一個(gè)亟待解決的重要問(wèn)題。為此,筆者不揣淺陋,提出如下立法建議共同探討。

第一,制定《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施條例或相應(yīng)的司法解釋,細(xì)化和界定過(guò)于籠統(tǒng)、比較原則的法律概念進(jìn)一步明晰諸如“影響規(guī)劃實(shí)施”和“影響城市規(guī)劃,尚可采取改正措施”的違法建設(shè)等概念,使其具有較強(qiáng)可操作性,減少行政執(zhí)法中的隨意性和實(shí)際存在的“以罰代拆”現(xiàn)象。

第二,通過(guò)制定實(shí)施條例或司法解釋,賦予行政機(jī)關(guān)停水停電之類(lèi)的行政強(qiáng)制權(quán)。現(xiàn)代社會(huì),人們對(duì)于水、電等生活必需品的需求愈來(lái)愈大,一旦斷水、斷電,就會(huì)造成生活上的極大不便。對(duì)從事建設(shè)活動(dòng)來(lái)說(shuō),斷水、斷電等更是影響巨大。因此,一般說(shuō)來(lái),斷電、斷水等對(duì)促使義務(wù)履行的強(qiáng)制力度和執(zhí)行效率十分明顯,較之于執(zhí)行罰而言能起到立竿見(jiàn)影的作用。從有關(guān)國(guó)家或地區(qū)的行政強(qiáng)制執(zhí)行立法上看,已經(jīng)有明確將斷電、斷水等加以規(guī)定的先例。我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的新《行政執(zhí)行法》第28條第2項(xiàng)規(guī)定了“直接強(qiáng)制法”,其中第四種方法即是“斷絕營(yíng)業(yè)所必須之自來(lái)水、電力或其他能源”。日本規(guī)定了行政上的制裁措施,作為對(duì)《行政代執(zhí)行法》的強(qiáng)制執(zhí)行的必要補(bǔ)充。在這些制裁措施中,有的判例及協(xié)定規(guī)定了對(duì)義務(wù)違反者可以做出“給付的停止”這一制裁,如對(duì)于發(fā)生公害的工廠及違法建筑物主,采取停止自來(lái)水供水及工業(yè)用電措施。在我國(guó)的執(zhí)法實(shí)踐中,一些地方已采取了“斷電”這一強(qiáng)制方式?！渡虾３鞘幸?guī)劃條例》第七十條規(guī)定,對(duì)“接到停工通知后繼續(xù)施工的,規(guī)劃管理部門(mén)可以通知供水、供電部門(mén)停供施工用電、用水,有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)協(xié)同實(shí)施”。規(guī)定了賦予規(guī)劃管理部門(mén)停電、停水等強(qiáng)制措施權(quán),在實(shí)際操作中較好效果。但賦予行政機(jī)關(guān)行使強(qiáng)制措施權(quán)依法不能由地方性法規(guī)來(lái)規(guī)定,而只能由法律來(lái)規(guī)定。上述強(qiáng)制措施可以通過(guò)制定司法解釋上升為普遍的執(zhí)行方式。《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十八條規(guī)定:“城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)作出責(zé)令停止建設(shè)或者限期拆除的決定后,當(dāng)事人不停止建設(shè)或者逾期不拆除的,建設(shè)工程所在地縣級(jí)以上地方人民政府可以責(zé)成有關(guān)部門(mén)采取查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除等措施”,該條款使用“等”一詞,說(shuō)明在查封施工現(xiàn)場(chǎng)、強(qiáng)制拆除只是強(qiáng)制措施的部分形式,通過(guò)制定實(shí)施條例或司法解釋,完全可將斷水、斷電納入“等”的范圍。綜上所述,通過(guò)立法賦予城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)停電停水的行政強(qiáng)制權(quán)是可行的。

第三,法律法規(guī)中須增加對(duì)參與違法建設(shè)的設(shè)計(jì)、施工方的處罰的條款。在違法建設(shè)中,施工和設(shè)計(jì)是不可缺少的行為主體。離開(kāi)設(shè)計(jì)和施工(尤其是施工),違法建設(shè)就不能實(shí)施,只能停留在思想階段而不能成為法律評(píng)價(jià)的對(duì)象,因此在每一宗違法建設(shè)案中,設(shè)計(jì)方、施工方與建設(shè)單位或個(gè)人都是違法的主體,都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

第四,在《刑法》中增設(shè)“違法建設(shè)罪”及相應(yīng)條款,對(duì)明知違法,但仍強(qiáng)行搶建,造成國(guó)家和集體財(cái)產(chǎn)巨大損失的,除依法拆除或沒(méi)收違法建(構(gòu))筑物外,對(duì)違法主體應(yīng)當(dāng)科以刑事處罰,構(gòu)成單位犯罪的,實(shí)行“雙罰制”,追究單位領(lǐng)導(dǎo)及直接責(zé)任人的刑事責(zé)任,并對(duì)單位處以高額罰金,以加強(qiáng)對(duì)違法建設(shè)的打擊力度,有效遏制違法建設(shè)蔓延趨勢(shì)。

[1]胡必豐.行政法與行政訴訟法[M].北京:中國(guó)人民大學(xué)出版社.

[2]應(yīng)松年.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].北京,:法律出版社.

[3]胡建淼.行政法學(xué)[M].上海:復(fù)旦大學(xué)出版社.

[4]湖北省實(shí)施中華人民共和國(guó)城市規(guī)劃法辦法[Z].

On the Administation of Illgeal Construction:The Case of Hezhou City of Guangxi Zhuang Nationality Autonomous Region

Gui Zhigang
(Housing and Urban Construction Committee of Hezhou City,Hezhou Guangxi 542800)

The urban construction and planning has been plagued by illegal construction at all times.It is a“persistent ailment”,and it seriously damage the image of a city.The administration of illegal construction,involves many aspects of administrative law theory,it mainly concerns the administration standards,the administration planning,the administrative license and the mandatory administrative areas.There are a lot of illegal construction forms,its causes are complex and diverse,and it is very harmful.On the basis of analysis and demonstration,it gives some advices and legislative proposals on the administration of illegal construction.

illegal construction;administration;Hezhou

D922.297

A

1673-8861(2010)03-0044-07

2010-06-08

桂志剛(1967-),男,湖南祁陽(yáng)縣人,賀州市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)副主任。主要研究方向:行政法與行政管理。