對(duì)河道內(nèi)采砂法律規(guī)定和審批程序改進(jìn)的物權(quán)法理論思考

王兆衡，趙亞麗

(1.北京林業(yè)大學(xué)研究生院，北京100083;2.齊齊爾市水政監(jiān)察支隊(duì)，黑龍江齊齊哈爾161006)

1 目前我國河道采砂法律規(guī)定和審批程序

1.1 法律規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》、水利部《河道采砂收費(fèi)管理辦法》、《黑龍江省河道管理?xiàng)l例》、《黑龍江省河道管理范圍內(nèi)開采砂石管理費(fèi)收費(fèi)辦法》的有關(guān)規(guī)定，我國關(guān)于河道內(nèi)采砂許可需通過縣級(jí)以上人民政府水利行政主管部門的批準(zhǔn)，具體規(guī)定如下:

1)國家實(shí)行河道采砂許可制度。在河道管理范圍內(nèi)采砂，影響河勢(shì)穩(wěn)定或者危及堤防安全的，有關(guān)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門應(yīng)當(dāng)劃定禁采區(qū)和規(guī)定禁采期，并予以公告。

2)河道采砂須服從河道整治規(guī)劃并發(fā)放采砂許可證。從建立生態(tài)效益長(zhǎng)效機(jī)制方面考慮，河道采砂須服從河道整治規(guī)劃。此外，河道采砂應(yīng)實(shí)行許可證制度，按河道管理權(quán)限實(shí)行管理。河道采砂許可證由省級(jí)水利部門與同級(jí)財(cái)政部門統(tǒng)一印制，由所在河道主管部門或由其授權(quán)的河道管理單位負(fù)責(zé)發(fā)放。

3)在河道管理范圍內(nèi)，水域和土地的利用應(yīng)當(dāng)符合江河行洪、輸水和航運(yùn)的要求;灘地的利用，應(yīng)當(dāng)由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同土地管理等有關(guān)部門制定規(guī)劃，報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施，且必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，并向河道主管機(jī)關(guān)繳納管理費(fèi)。涉及有關(guān)采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥，在河道灘地開采地下資源及進(jìn)行考古發(fā)掘其他部門的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)。在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金，必須按照經(jīng)批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，并向河道主管機(jī)關(guān)繳納管理費(fèi)。

1.2 審批程序

1.2.1 河道采砂審批程序的規(guī)定

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，我國采取發(fā)放許可證的方式。因此，采砂單位或個(gè)人必須提出河道采砂申請(qǐng)書，說明采砂范圍和作業(yè)方式，報(bào)經(jīng)所在河道主管部門審批，在領(lǐng)取河道采砂許可證后方可開采。在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金的單位和個(gè)人必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，按河道管理權(quán)限實(shí)行管理，由河道主管機(jī)關(guān)發(fā)放準(zhǔn)采證。按照批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，并向河道主管機(jī)關(guān)繳納管理費(fèi);涉及其他部門的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)。

1.2.2 陜西省西安市河道采砂審批程序的借鑒

1)必備材料:①采砂申請(qǐng)書;②從事經(jīng)營性河道采砂活動(dòng)的單位和個(gè)人，應(yīng)當(dāng)提供營業(yè)執(zhí)照或身份證的復(fù)印件及其他相關(guān)文件;③河道管理單位初審意見。

2)審批條件:①從事經(jīng)營性采砂的，有營業(yè)執(zhí)照且經(jīng)營范圍符合規(guī)定;②有符合要求的采砂設(shè)備;③在河道管理范圍外，有砂石料堆放場(chǎng)地;④具有符合要求的運(yùn)輸路線;⑤無非法河道采砂記錄;⑥開采地點(diǎn)、作業(yè)方式、開采深度和開采量等符合河道采砂規(guī)劃的有關(guān)規(guī)定;⑦具有控制揚(yáng)塵的措施。

1.2.3 辦事程序

1)申請(qǐng)河道采砂的單位和個(gè)人向市水務(wù)局提出申請(qǐng)。

2)由局辦公室收文登記，受理申請(qǐng)。

3)辦公室批文，業(yè)務(wù)主管處室辦理，將申請(qǐng)及有關(guān)資料轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)主管處室。

4)業(yè)務(wù)主管處室組織現(xiàn)場(chǎng)審查。

5)會(huì)議研究確定是否審批，對(duì)不符合條件不予批準(zhǔn)的，給予正式書面答復(fù)，對(duì)于符合條件的，予以批準(zhǔn)并發(fā)放河道采砂許可證。

2 有關(guān)河道采砂法律規(guī)定和審批程序存在的缺陷和問題

2.1 法律規(guī)定存在審批與許可的不唯一性

《黑龍江省河道管理范圍內(nèi)開采砂石管理費(fèi)收費(fèi)辦法》規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)開采砂石土料物的單位和個(gè)人，必須事先向河道管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)審核批準(zhǔn)后由河道管理部門發(fā)給準(zhǔn)采證，并在指定的采區(qū)按規(guī)定的范圍、深度、采期和其它要求進(jìn)行開采，隨采隨運(yùn)不得在河道內(nèi)堆積。任何單位和個(gè)人不經(jīng)河道管理部門批準(zhǔn)，不得擅自開采砂石土料物。這款規(guī)定并沒有明確在河道管理范圍內(nèi)開采砂石土料物，涉及土地、草原、林木、水面所有權(quán)或使用權(quán)變更的是采砂人辦理，還是審批部門辦理。導(dǎo)致采砂人在取得準(zhǔn)采證后立即進(jìn)行開采，如果是集體所有的土地，就會(huì)引發(fā)與所有權(quán)或使用權(quán)人的民事糾紛;另外，如果未能按國家和省的有關(guān)規(guī)定辦理取得使用權(quán)或所有權(quán)，那么即使使用權(quán)或所有權(quán)人同意，申請(qǐng)人仍無法進(jìn)行開采。

2.2 審批程序存在不統(tǒng)一和不完整性

《黑龍江省河道管理范圍內(nèi)開采砂石管理費(fèi)收費(fèi)辦法》是根據(jù)《黑龍江省河道管理?xiàng)l例》進(jìn)一步完善補(bǔ)充的。《黑龍江省河道管理?xiàng)l例》規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)采砂、取土、淘金的單位和個(gè)人必須報(bào)經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，按河道管理權(quán)限實(shí)行管理，由河道主管機(jī)關(guān)發(fā)放準(zhǔn)采證。按照批準(zhǔn)的范圍和作業(yè)方式進(jìn)行，并向河道主管機(jī)關(guān)繳納管理費(fèi);涉及其他部門的，由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)。而《黑龍江省河道管理范圍內(nèi)開采砂石管理費(fèi)收費(fèi)辦法》規(guī)定“在河道管理范圍內(nèi)開采砂石土料物的單位和個(gè)人，必須事先向河道管理部門提出申請(qǐng)，經(jīng)審核批準(zhǔn)后由河道管理部門發(fā)給準(zhǔn)采證?！睕]有規(guī)定涉及其他部門時(shí)，由誰負(fù)責(zé)會(huì)同有關(guān)部門批準(zhǔn)審批。在遇到相關(guān)問題時(shí)，沒有統(tǒng)一完整的依據(jù)，產(chǎn)生法律規(guī)定上的不完整性。

2.3 在實(shí)際管理中行政和民事糾紛的多發(fā)性

多年來，河道內(nèi)采砂審批與管理一直是河道管理工作的重點(diǎn)和難點(diǎn)。它涉及城市防洪安全、江河航運(yùn)安全、河勢(shì)的穩(wěn)定與管理相對(duì)方和第三人的權(quán)益，由此產(chǎn)生諸多的行政與民事糾紛。糾紛涉及集體經(jīng)濟(jì)組織不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)人、使用集體經(jīng)濟(jì)組織不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)使用權(quán)人和有行政管理權(quán)相關(guān)部門。

3 完善現(xiàn)行采砂法律規(guī)定和程序的物權(quán)法路徑

3.1 突出集體經(jīng)濟(jì)組織不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)所有權(quán)的認(rèn)知

《中華人民共和國物權(quán)法》法律規(guī)定屬于集體所有的土地和森林、山嶺、草原、荒地、灘涂屬于集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)。屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán);分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組代表集體行使所有權(quán);屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織代表集體行使所有權(quán)。具體到河道管理中，不應(yīng)只考慮行政許可與審批，更應(yīng)該重視農(nóng)民集體物權(quán)的保護(hù)和落實(shí)。

3.2 突出涉及管理權(quán)部門的會(huì)同審批

《中華人民共和國河道管理?xiàng)l例》中規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)，水域和土地的利用應(yīng)當(dāng)符合江河行洪、輸水和航運(yùn)的要求;灘地的利用，應(yīng)當(dāng)由河道主管機(jī)關(guān)會(huì)同土地管理等有關(guān)部門制定規(guī)劃，報(bào)縣級(jí)以上地方人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施。而現(xiàn)行的地方性法規(guī)規(guī)定的相對(duì)簡(jiǎn)略，如此，當(dāng)生活中遇到法律關(guān)系發(fā)生沖突時(shí)，上下法律位階便產(chǎn)生矛盾，若想降低成本，高效運(yùn)作，還需完善相應(yīng)的法律法規(guī)，補(bǔ)充加強(qiáng)航運(yùn)、土地、草原等有管理權(quán)主管部門的會(huì)同審批。

3.3 明確申報(bào)材料中的物權(quán)項(xiàng)目

1)采砂申請(qǐng)人與動(dòng)產(chǎn)、不動(dòng)產(chǎn)權(quán)人和使用權(quán)人的協(xié)議或者有關(guān)文件、證書。

2)采砂申請(qǐng)人與第三者有其它利害關(guān)系的，應(yīng)有與第三者達(dá)成的協(xié)議或者相關(guān)文件。

3)采砂申請(qǐng)人在報(bào)送市、縣、區(qū)水行政主管部門審批前，須由采砂區(qū)所在的鄉(xiāng)、村行政部門簽署意見，并加蓋公章。

［1］鄭敬民，尹紅梅.做好穆棱河河道采砂取土管理維護(hù)行洪安全［J］. 黑龍江水利科技，2008，36(3):155.

［2］黑龍江省人民政府辦公廳.黑龍江省河道采砂管理辦法［S］.哈爾濱:黑龍江省人民政府辦公廳，2001.