我國(guó)海域使用管理存在的問題和對(duì)策

李冬梅

(淮海工學(xué)院 法學(xué)院,江蘇 連云港 222005)

我國(guó)海域使用管理存在的問題和對(duì)策

李冬梅

(淮海工學(xué)院 法學(xué)院,江蘇 連云港 222005)

海域使用管理涉及社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的方方面面,但是由于該項(xiàng)工作在我國(guó)起步較晚,基本法律法規(guī)建設(shè)尚不完備,因此在海域管理工作開展過程中出現(xiàn)了一些不可忽視的問題。應(yīng)依照《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》的規(guī)定,通過各級(jí)海洋行政主管部門和各涉海單位的共同努力,解決海域使用“無序、無度、無償”的問題,進(jìn)一步加深管理效能,使海域使用管理的各項(xiàng)工作朝著規(guī)范而有序的方向發(fā)展。

海域使用管理;問題和對(duì)策;江蘇省

隨著陸地資源的開發(fā)殆盡,世界各海洋大國(guó)越來越多地將開發(fā)重心轉(zhuǎn)向面積更為廣袤,資源更為豐富的海洋。我國(guó)主張有效管轄的海域面積有 300萬平方公里,占到了國(guó)土面積的 1/3左右。根據(jù)國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所課題組 2008年初發(fā)布的《中國(guó)海洋發(fā)展報(bào)告》提供的預(yù)估數(shù)據(jù),到 2010年我國(guó)海洋產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值將達(dá)到 31 620.7億元,海洋產(chǎn)業(yè)增加值將達(dá)到 17 643.2億元。而實(shí)際上,2009年我國(guó)的海洋生產(chǎn)總值已經(jīng)達(dá)到將近 30 000億元,占國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重為 9.87%。海洋不僅能提供大量的水產(chǎn)品、原鹽、淡水,而且每年能為我國(guó)提供 21%以上的石油和天然氣,承擔(dān) 90%以上的外貿(mào)貨物運(yùn)輸,近年來濱海旅游業(yè)更是發(fā)展成為第一大海洋產(chǎn)業(yè)。2009年第九屆全國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)百?gòu)?qiáng)縣 (市)評(píng)選中,沿海占了一多半,僅江蘇省就占了 27席。通過以上數(shù)據(jù)不難看出,海洋將是中華民族未來賴以生存和發(fā)展的重要的戰(zhàn)略空間,對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。

然而在海域使用管理中存在一些問題,涉及相關(guān)法律法規(guī)、海域界定、海域使用論證、海域使用審批、公私利益等方面,如果這些問題處理不好,在海域開發(fā)實(shí)踐中將會(huì)產(chǎn)生法律上的沖突,或者導(dǎo)致各部門都有可能盲目地行使海域使用權(quán),造成港口和濱海旅游等部門之間的糾紛,甚至造成海洋環(huán)境惡化等問題。這些沖突和矛盾將會(huì)嚴(yán)重影響到我國(guó)對(duì)海洋資源的合理有序的開發(fā)利用。

一、海域使用管理中存在的問題

(一)海陸界限劃分不明確

在實(shí)際工作中,海陸界限劃分不明確影響海域使用管理的可操作性。由于對(duì)海陸界限劃分的不明確,有的地方出現(xiàn)多個(gè)部門對(duì)海域管理權(quán)爭(zhēng)奪的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象,主要就是水利部門和海洋管理部門對(duì)于灘涂管理權(quán)的爭(zhēng)奪。這一問題的出現(xiàn)主要有兩個(gè)方面的原因:一是由于現(xiàn)代城市和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,陸地空間的緊缺促使沿海地區(qū)圍海(涂)造地的活動(dòng)日益增加;二是灘涂養(yǎng)殖業(yè)的蓬勃發(fā)展使灘涂得以大量利用。國(guó)際上通行的慣例是將平均大潮高潮線作為海陸分界線,我國(guó)國(guó)務(wù)院出臺(tái)了相關(guān)技術(shù)規(guī)范和文件對(duì)此進(jìn)行了認(rèn)定。但是水利部門則認(rèn)為在水深 0米以上為灘涂,應(yīng)該歸由水利部門管理。不同部門因?yàn)槔鏇_突而爭(zhēng)奪管理權(quán),影響海域使用管理的可操作性。

(二)行業(yè)部門對(duì)于海域使用存在難以協(xié)調(diào)的矛盾

由于在同一海域存在不同類別的可開發(fā)利用海洋資源,且某些海洋資源類別具有開放性和流動(dòng)性等,因此在某一具體海區(qū)同時(shí)擁有幾類資源成為客觀存在的可能,由此必然帶來不同產(chǎn)業(yè)部門在同一海區(qū)進(jìn)行不同資源的開發(fā)活動(dòng)局面,并且會(huì)因?yàn)槔骊P(guān)系發(fā)生部門之間在使用海區(qū)上的矛盾和沖突。雖然新頒布的《海域法》制定有相關(guān)的行業(yè)管理法規(guī),但是這些行業(yè)法規(guī)僅在規(guī)范各涉海行業(yè)內(nèi)部活動(dòng)上有一定的效力,對(duì)于如何處理海洋資源開發(fā)利用的各方之間的關(guān)系則較少體現(xiàn)。所以,海洋部門僅憑《海域法》仍難以有效地協(xié)調(diào)行業(yè)之間用海的矛盾。

(三)法律法規(guī)之間存在管理銜接脫節(jié)

《海域法》和《土地管理法》關(guān)于“挖陸成?！钡膯栴}存在管理銜接脫節(jié)。有關(guān)因?yàn)槿藶榱α慷鴮?dǎo)致的海域和陸地范圍相互轉(zhuǎn)化的問題,《海域法》僅對(duì)于“填海造陸”的問題有相應(yīng)的規(guī)定?！逗Ｓ蚍ā分幸?guī)定“填海項(xiàng)目竣工后形成的土地,屬于國(guó)家所有。海域使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)自填海項(xiàng)目竣工之日起三個(gè)月內(nèi),憑海域使用權(quán)證書,向縣級(jí)以上人民政府登記造冊(cè),換發(fā)國(guó)有土地使用權(quán)證書,確認(rèn)土地使用權(quán)”。但是對(duì)于現(xiàn)實(shí)中存在的“挖陸成海”的海洋開發(fā)活動(dòng)的問題,例如造船基地在陸地上挖船塢形成的海域等,《海域法》和《土地管理法》均未給出明確規(guī)定,這導(dǎo)致海洋管理部門在管理這類的工程時(shí)無法可依的局面。

(四)海域使用論證工作尚未真正到位,

雖然已出臺(tái)這方面的法規(guī),如江蘇省《海域使用管理?xiàng)l例》(2005年 5月 26日江蘇省第十屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過)對(duì)海域使用論證就有明確規(guī)定,且論證工作也已經(jīng)開展起來,但目前總體上這項(xiàng)工作還做得相當(dāng)不到位。有很多本應(yīng)嚴(yán)密論證的較大項(xiàng)目,實(shí)際情況卻不盡如人意,論證程序嚴(yán)重缺失,甚至連海域使用金都未交的例子也有;有些小型的海域使用項(xiàng)目,使用方為個(gè)體經(jīng)營(yíng)戶,不愿意承擔(dān)萬元左右的論證費(fèi)用。很大一部分項(xiàng)目邊論證邊施工,或者先開工后論證。這些論證違規(guī)工程的存在,使得海域使用論證環(huán)節(jié)形同虛設(shè),給海洋主管部門的海域管理工作帶來了困難,極大地?cái)_亂了國(guó)家和地方海域使用管理的正常秩序。

(五)海域價(jià)值評(píng)估工作滯后

國(guó)內(nèi)對(duì)于海域價(jià)值的評(píng)估工作發(fā)展滯后,跟不上海域有償使用和市場(chǎng)化發(fā)展的需要。無論是海域使用權(quán)的承包、轉(zhuǎn)讓、出讓,還是招投標(biāo)、海域使用權(quán)抵押等,都必須先確定其價(jià)值,否則無從操作。但是由于我國(guó)海域使用權(quán)交易行為出現(xiàn)較晚,交易市場(chǎng)發(fā)展較遲緩,相關(guān)的配套制度跟不上等原因,目前國(guó)內(nèi)的海域價(jià)值評(píng)估工作并不盡如人意。海域價(jià)值評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)和操作程序的不完善和欠缺很大程度上影響了海域使用權(quán)商品化、市場(chǎng)化的進(jìn)程,使海域有償使用制度形同虛設(shè)。就拿海域使用權(quán)抵押借貸關(guān)系來說,如果對(duì)于某海域的價(jià)值無法確定,那么抵押關(guān)系就不能成立,海域使用權(quán)最多只能成為綜合抵押物中的附屬性財(cái)產(chǎn)。事實(shí)上,由于海洋資源非常豐富,海域使用權(quán)蘊(yùn)涵著極大的經(jīng)濟(jì)效益,因而海域使用權(quán)應(yīng)當(dāng)依據(jù)其獨(dú)有的價(jià)值,在海洋經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中發(fā)揮作用,而作為副屬性財(cái)產(chǎn)參與到經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中,很大程度上限制了海域使用權(quán)作用的發(fā)揮。

(六)漁民合法權(quán)益受到一定影響

在我國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的同時(shí),非漁用海項(xiàng)目占用漁場(chǎng)、海域污染問題也日益突顯。海域污染嚴(yán)重影響了海洋生態(tài)系統(tǒng),導(dǎo)致生物資源迅速衰退,嚴(yán)重影響了漁業(yè)的發(fā)展和漁民的生計(jì)。據(jù)江蘇省連云港市海洋與漁業(yè)局反映,近年來,連云港市非漁業(yè)用海項(xiàng)目在類別和數(shù)量上都日益增多,占用海域面積已超過海州灣漁場(chǎng)海域面積的 40%。不斷增加的非漁業(yè)用海項(xiàng)目擠壓著海洋漁業(yè)的空間,對(duì)海洋漁業(yè)的生存和發(fā)展都是相當(dāng)嚴(yán)峻挑戰(zhàn):漁場(chǎng)面積銳減極大地制約了捕撈業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的發(fā)展;海洋工業(yè)及造成的污染(污染面積已占連云港海域總面積的 18%)導(dǎo)致養(yǎng)殖業(yè)萎縮,嚴(yán)重?fù)p害了漁民的利益;漁場(chǎng)上航道商船密布,頻繁的海損事故更是直接威脅著漁民的人身財(cái)產(chǎn)安全。

二、相應(yīng)的對(duì)策

(一)明確海陸界定

目前,海陸界限劃分的不明確是導(dǎo)致部門之間管理范圍和責(zé)任不明的主要原因,已經(jīng)在一定程度上妨礙了海域使用管理工作的有效進(jìn)行,所以海陸進(jìn)行劃分界線的工作亟待進(jìn)行。海陸分界是一項(xiàng)技術(shù)性較強(qiáng)的工作,特別是灘涂的界定,直接關(guān)系到海洋部門和水利部門管理權(quán)限的沖突。國(guó)家有關(guān)部門應(yīng)就此制定出具體技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),以便劃分水利部門與海洋部門在河口區(qū)段的管理界限。從理論上說,入海河流受海洋潮汐作用影響范圍以內(nèi)的區(qū)域,應(yīng)視為海域,這在巖礁底質(zhì)海域是比較容易劃分的。而在泥沙底質(zhì)海域,由于入海河道所處海域比較小,潮汐作用范圍大,要明確海陸的分界比較難。因此,建議國(guó)家海洋局與國(guó)土資源部和交通部協(xié)同進(jìn)行實(shí)地調(diào)查,嚴(yán)格確定每一處有爭(zhēng)議的區(qū)域,并以法規(guī)形式予以明確,這對(duì)于各部門之間處理海域管理權(quán)限的關(guān)系將起到指導(dǎo)作用。

(二)海洋行政管理部門應(yīng)協(xié)調(diào)溝通各涉海部門

在海域使用管理方面,所有的地方性相關(guān)法規(guī)和政府規(guī)章都要服從《海域使用管理法》,凡是與《海域使用管理法》相矛盾的法律法規(guī),都應(yīng)該修改甚至廢止。至于海洋行政部門和各涉海部門之間的關(guān)系,一方面,海洋行政部門應(yīng)當(dāng)在各涉海部門關(guān)系協(xié)調(diào)中起到主導(dǎo)作用,在履行海域使用權(quán)屬統(tǒng)一管理這一職責(zé)的同時(shí),加強(qiáng)與各海洋產(chǎn)業(yè)行業(yè)主管部門的溝通,與水利、交通、海事、環(huán)保、土地等部門之間協(xié)調(diào)好關(guān)系;另一方面,各涉海部門應(yīng)當(dāng)從有利于維護(hù)國(guó)家海域所有權(quán)和保障海域使用權(quán)人的合法權(quán)益這個(gè)大局出發(fā),積極配合和支持海洋行政主管部門履行好海域使用管理的職責(zé);在海洋主管部門內(nèi)部,則需要將性質(zhì)不同的海監(jiān)與漁監(jiān)適當(dāng)分離,以避免發(fā)生內(nèi)部職能沖突。各方應(yīng)通力合作,為更加有序、科學(xué)地開發(fā)利用海洋資源盡到應(yīng)有的職責(zé)。

(三)落實(shí)新體制和新模式

《海域使用管理法》的實(shí)施打破了原來的行業(yè)、部門條塊分割、多頭分散管理的體制,將海域資源整合后交與海洋主管部門來集中統(tǒng)一綜合管理,這有利于海域資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用,也有利于避免部門之間相互扯皮、推諉現(xiàn)象的發(fā)生,從而可以大大提高海域使用管理效率。要落實(shí)這一新體制,首先需要處理好綜合管理與行業(yè)分管的關(guān)系、中央與地方的權(quán)限分工關(guān)系和垂直領(lǐng)導(dǎo)與橫向領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系;其次要適應(yīng)海域使用管理新模式,完善海域權(quán)屬管理制度,完善包括申請(qǐng)、論證、發(fā)證登記、海域使用金的征收與減免、海域使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、抵押、回收以及海域使用權(quán)與其他用海權(quán)關(guān)系的處理等制度,與此同時(shí),還須不斷完善海域使用權(quán)的市場(chǎng)運(yùn)作程序,包括招標(biāo)、投標(biāo)和拍賣程序等。

(四)加強(qiáng)海域使用的論證工作

海域使用論證是各級(jí)海洋行政主管部門在海域使用審批工作中科學(xué)決策的重要技術(shù)依據(jù)。為了加強(qiáng)對(duì)海域使用的論證工作,國(guó)家海洋局于 2009年 4月 13號(hào)頒布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海域使用論證工作的若干意見》,在新頒布的法規(guī)當(dāng)中,明確提出了以下幾點(diǎn)意見:第一,論證資質(zhì)單位應(yīng)全面掌握并嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)規(guī)章制度和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn),及時(shí)跟蹤海域使用的最新政策法規(guī);第二,資質(zhì)單位應(yīng)建立論證報(bào)告內(nèi)部審查制度,由專家組成的論證項(xiàng)目?jī)?nèi)審專家組,對(duì)本單位承接的海域使用論證報(bào)告進(jìn)行技術(shù)審查,以確保論證報(bào)告的質(zhì)量;第三,整頓和規(guī)范海域使用論證市場(chǎng)秩序,資質(zhì)單位要進(jìn)一步加強(qiáng)海域使用論證項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)管理,不得違規(guī)使用論證工作費(fèi)用,資質(zhì)單位不得出借資質(zhì)證書,也不得將已承攬的論證項(xiàng)目轉(zhuǎn)包;第四,嚴(yán)肅查處各類違規(guī)違紀(jì)行為,資質(zhì)單位要建立健全各種內(nèi)部約束機(jī)制和責(zé)任追究制度,嚴(yán)格履行海域使用論證工作的各種規(guī)定程序。

海域使用論證資質(zhì)單位要嚴(yán)格按照《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)海域使用論證工作的若干意見》的相關(guān)規(guī)定,加強(qiáng)海域使用的論證工作。

(五)加強(qiáng)海域使用管理中的基礎(chǔ)性工作和配套制度建設(shè)

要使海域使用管理工作真正走上科學(xué)化、規(guī)范化、法制化道路,除了上述幾條措施之外,還需要做大量工作,加強(qiáng)海域使用管理中必需的基礎(chǔ)性工作和相關(guān)配套制度建設(shè)顯得尤為重要。其中基礎(chǔ)性工作主要是:1.做好對(duì)海域資源的調(diào)查,在科學(xué)分析、論證的基礎(chǔ)上合理地進(jìn)行海洋功能區(qū)劃,使海域資源發(fā)揮最大效用;2.認(rèn)真、精確地做好海域測(cè)量,在科學(xué)劃分海路界限的基礎(chǔ)上做到精準(zhǔn)地測(cè)量,不僅對(duì)于國(guó)家領(lǐng)海主權(quán)有重要意義,而且便于對(duì)海域使用的管理;3.做好海域使用實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)監(jiān)控,防止違法、違規(guī)用海,在維持海域使用管理秩序的同時(shí),促進(jìn)海洋資源的可持續(xù)利用。相關(guān)的配套制度主要是:1.海域使用論證制度;2.海域技術(shù)規(guī)范制度;3.海域價(jià)值評(píng)估制度;4.海域使用權(quán)市場(chǎng)化運(yùn)作規(guī)范制度;5.海域使用權(quán)回收制度等。

(六)搞好海洋生態(tài)環(huán)境,保護(hù)漁民利益

在開發(fā)海洋、快速發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)時(shí),必須保持清醒的頭腦,一定要把海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)放在首位,決不能以破壞海洋生態(tài)環(huán)境為代價(jià),為了眼前利益而危及子孫后代,更不能為了創(chuàng)造所謂政績(jī)而不惜污染海洋環(huán)境。實(shí)際上,海域的最大價(jià)值在于無污染的自然狀態(tài),開發(fā)如果不適當(dāng),還不如不開發(fā)。對(duì)于海洋資源的開發(fā)更不能以犧牲漁民的個(gè)人利益為前提,在開發(fā)利用海域的同時(shí),應(yīng)當(dāng)妥善解決失海失漁的漁民的生活出路,特別是解決世代以海為生的漁民的就業(yè)和生活困難。各級(jí)政府和海洋管理部門應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)解決非漁用海與漁業(yè)用海之間的矛盾,盡量避免因漁民用海矛盾導(dǎo)致的集體上訪或者群體惡性事件等影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的因素的出現(xiàn)。對(duì)漁民的養(yǎng)殖用海,要根據(jù)《海域使用管理法》的有關(guān)規(guī)定,做好海域使用金的減收、免收工作,使?jié)O民的合法權(quán)益得到切實(shí)保障。

三、總結(jié)

21世紀(jì)是一個(gè)海洋經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的時(shí)代,如何解決海域使用管理中存在的問題,合理開發(fā)利用海洋資源,對(duì)于發(fā)展地方和國(guó)家經(jīng)濟(jì)有著現(xiàn)實(shí)的意義。本文所提出的對(duì)策只是筆者在實(shí)踐中總結(jié)出來的一點(diǎn)見解,這些方案的具體實(shí)施還需要進(jìn)行大量的研究和實(shí)踐工作,這些研究課題的開展將為進(jìn)一步促進(jìn)和提高海域使用管理工作提供技術(shù)支撐和科學(xué)依據(jù)。

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Issues Existing in Chinese Sea Area Using Management and the Solutions

L IDong-mei

The sea area use management involves to the social economy life aspects,but because this work starts late in our country,the basic laws and regulations construction was still incomplete,therefore had some noticeable problems in the sea area supervisory work development process.This article proposed how to defer to the stipulations of“the People's Republic of China Sea area Use Control law”(below called“Sea area Law”),through all levels of sea administration department responsible for the work and each sea-related unit's joint effort,to solute the“disorder,excessive,free”question,further deepens the management potency,causes the sea area use management work toward the standard direction develops.

sea area use management;issues and solutions;Jiangsu Province

DF935

A

1008-7966(2010)12-0135-03

2010-09-10

李東梅 (1966-),女,河南淮陽人,副教授,碩士,從事民商法研究。

[責(zé)任編輯:王蘭娟 ]