專門性立法:農(nóng)村集體土地房屋拆遷必由之路

張先貴,宋 江,周宏亮

(西南政法大學(xué),重慶400031)

專門性立法:農(nóng)村集體土地房屋拆遷必由之路

張先貴,宋 江,周宏亮

(西南政法大學(xué),重慶400031)

農(nóng)村集體土地房屋拆遷牽涉到公權(quán)和私權(quán)兩大維度,本質(zhì)上乃公權(quán)對(duì)私權(quán)的剝奪。就現(xiàn)行的規(guī)范邏輯進(jìn)路觀之,農(nóng)村集體土地房屋拆遷在現(xiàn)行法上一直被視為征地拆遷的結(jié)果,按照地上附著物給予補(bǔ)償,其法律性質(zhì)處于一種遮蔽和漠視的狀態(tài)。關(guān)涉農(nóng)村集體土地房屋拆遷的啟動(dòng)程序、運(yùn)行程序、權(quán)利的沖突和協(xié)調(diào)程序以及權(quán)利的救濟(jì)機(jī)制在現(xiàn)行法上處于一種隱蔽和缺位的狀態(tài),這是農(nóng)村集體土地房屋拆遷產(chǎn)生諸多社會(huì)問題,引發(fā)諸多社會(huì)矛盾的根本原因。

農(nóng)村集體房屋拆遷;專門性立法;合理性

農(nóng)村房屋拆遷作為農(nóng)村土地被征收之結(jié)果,可以說,其發(fā)生是城市化進(jìn)程中不可避免的社會(huì)現(xiàn)象,而且在一些地區(qū)和一段時(shí)間內(nèi)將大量的存在,并保持一定的規(guī)模。從實(shí)踐來看,農(nóng)村房屋拆遷呈現(xiàn)的情況日益復(fù)雜,暴露的社會(huì)問題日益增多,導(dǎo)致的社會(huì)矛盾也日益尖銳,已成為社會(huì)普遍關(guān)注的社會(huì)問題。例如,根據(jù)國(guó)家信訪局的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì),近年來上訪群眾逐步攀升,但上訪的社會(huì)熱點(diǎn)已由過去國(guó)有企業(yè)改革工人生活沒有保障、農(nóng)村亂收費(fèi)等,發(fā)展到農(nóng)村、城市房屋拆遷、農(nóng)村基層民主選舉和干部腐敗等問題[1],而且因征地拆遷所引發(fā)的集體化上訪事件接連不斷、頻繁發(fā)生。由此可見,農(nóng)村房屋拆遷是導(dǎo)致社會(huì)不滿情緒增長(zhǎng),群眾性抗議活動(dòng)不斷發(fā)生的一大重要原因。鑒于此,農(nóng)村征地拆遷問題如不加以妥善地解決,必然會(huì)影響社會(huì)的正常生活秩序和社會(huì)的穩(wěn)定[2]。就法學(xué)層面言之,由農(nóng)村房屋拆遷引發(fā)的社會(huì)問題,從某種意義上說是由于專門性的規(guī)制農(nóng)村房屋拆遷的立法缺位,以及現(xiàn)行的征地制度在實(shí)體配置機(jī)制、運(yùn)行機(jī)制、救濟(jì)機(jī)制等諸多機(jī)制設(shè)計(jì)上存在缺陷,從而造成制度在實(shí)踐運(yùn)行中出現(xiàn)了異化的局面所致,而立法層面的缺失是最根本的原因,這使得公權(quán)力在農(nóng)村征地拆遷中為所欲為,私權(quán)時(shí)常受到侵害。因此,從規(guī)范的層面言之,加強(qiáng)農(nóng)村集體土地房屋拆遷立法,制定專門性的規(guī)制農(nóng)村集體土地房屋拆遷的法律,不僅是對(duì)中國(guó)當(dāng)下的現(xiàn)實(shí)訴求之回應(yīng),更是法治時(shí)代保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的文明法律精神所需。

一、規(guī)范之追問:農(nóng)村集體土地房屋拆遷之邏輯運(yùn)作的具體樣態(tài)

從矛盾論視角來看,農(nóng)村土地征收法律制度主要是由國(guó)家、農(nóng)村集體、農(nóng)民三類主體之間基于各自的利益訴求而展開的利益博弈,并產(chǎn)生三種不同性質(zhì)的矛盾沖突所構(gòu)成的一個(gè)矛盾體。具體言之,國(guó)家與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織之間基于土地增值收益的歸屬與分配而展開利益博弈并引發(fā)其矛盾沖突;農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)民之間的利益博弈與矛盾沖突主要集中在土地征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用的分配問題;而第三類矛盾沖突主要是國(guó)家與農(nóng)民之間基于農(nóng)村土地被征收后而引發(fā)的農(nóng)村房屋拆遷問題。對(duì)于前兩類矛盾沖突,客觀地說,不僅理論界對(duì)其有較深入、系統(tǒng)的研究,而且我國(guó)的《物權(quán)法》、《土地管理法》等相關(guān)的法律都對(duì)其進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定,而對(duì)于第三類矛盾,無論在理論上還是立法上都處于灰色地帶,沒有受到應(yīng)有的重視與關(guān)注,致使在征地拆遷實(shí)踐中引發(fā)了一系列的社會(huì)問題,影響了正常的社會(huì)生活秩序和社會(huì)穩(wěn)定,例如,根據(jù)國(guó)家信訪局的一項(xiàng)統(tǒng)計(jì),近年來上訪群眾逐步攀升,但上訪的社會(huì)熱點(diǎn)已由過去國(guó)有企業(yè)改革工人生活沒有保障、農(nóng)村亂收費(fèi)等,發(fā)展到農(nóng)村、城市房屋拆遷、農(nóng)村基層民主選舉和干部腐敗等問題[3]。因此,農(nóng)村征地拆遷問題如不加以妥善的解決,必然影響社會(huì)的正常生活秩序和社會(huì)的穩(wěn)定?；谵r(nóng)村集體土地上房屋拆遷,在法學(xué)理論界一直處于被遮敝和漠視的狀態(tài),使得農(nóng)村房屋拆遷的啟動(dòng)程序、運(yùn)行機(jī)制、救濟(jì)途徑缺乏制度化、體系化之樣態(tài)。亟須從立法層面給予相應(yīng)的回應(yīng)和重視。實(shí)踐中,筆者通過對(duì)我國(guó)多省份的《集體土地房屋拆遷辦法》的考察,發(fā)現(xiàn)關(guān)于農(nóng)村集體土地房屋拆遷法律規(guī)制存在兩種路徑取向:一是根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)第39條的規(guī)定,對(duì)于農(nóng)村集體土地的房屋拆遷直接參照《條例》執(zhí)行;二是根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第47條第二款和《物權(quán)法》第42條第二款的規(guī)定,將農(nóng)村集體土地房屋拆遷視為征地拆遷的結(jié)果,對(duì)被拆遷房屋按照地上附著物予以補(bǔ)償。筆者認(rèn)為,第一種路徑取向存在下位法違反上位法之嫌和實(shí)踐操作層面的困難,不足取之;而第二種路徑取向顯然缺乏對(duì)農(nóng)村房屋拆遷啟動(dòng)程序、運(yùn)行機(jī)制和救濟(jì)途徑進(jìn)行制度化、體系化之構(gòu)建,折射了農(nóng)村房屋拆遷法律制度的缺位,反映到立法層面言之,即農(nóng)村集體土地房屋拆遷專門性立法的缺失,使得現(xiàn)行農(nóng)村集體土地房屋拆遷在實(shí)踐中出現(xiàn)了無法可依的狀態(tài)。因此,對(duì)于農(nóng)村集體土地房屋拆遷進(jìn)行專門性立法,實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋拆遷法律制度化,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)農(nóng)村房屋拆遷在全國(guó)房屋范圍內(nèi)的法制化、統(tǒng)一化、規(guī)范化,不僅具有十分重要的理論意義,而且也具有極為重要的實(shí)踐價(jià)值。

綜上述及,基于農(nóng)村房屋拆遷所引發(fā)的諸多社會(huì)問題,以及現(xiàn)行規(guī)制農(nóng)村房屋拆遷法律制度的缺失,客觀上需要我們對(duì)此作出回應(yīng),這不僅是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)的現(xiàn)實(shí)訴求的要求,更是保護(hù)個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)權(quán),彰顯私法文化、保障私權(quán)精神的內(nèi)在需要。實(shí)際上,房屋拆遷中的諸多法律問題,涉及橫跨公法與私法兩大維度,如果僅集中在公法與行政法領(lǐng)域,或集中在私法與民法領(lǐng)域開展的相應(yīng)的研究,都是片面的、孤立的、封閉的。從解決現(xiàn)實(shí)的問題出發(fā),制定一套專門性的規(guī)范農(nóng)村集體土地房屋拆遷的立法,才是真正的解決農(nóng)村集體土地房屋拆遷的癥結(jié)之所在。

二、實(shí)然維度:農(nóng)村集體土地房屋拆遷理論與實(shí)踐的反差與錯(cuò)位

我國(guó)的二元土地所有權(quán)派生了兩類不同性質(zhì)的房屋拆遷行為:國(guó)有土地上的房屋拆遷(城市房屋拆遷)與集體土地上的房屋拆遷(農(nóng)村房屋拆遷)。雖然國(guó)有土地使用權(quán)與農(nóng)村集體土地使用權(quán)都屬于一項(xiàng)用益物權(quán),具有物權(quán)的屬性,但是基于城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的差別,使得兩類物權(quán)在我國(guó)現(xiàn)行法律實(shí)體配置規(guī)制、運(yùn)行規(guī)制、救濟(jì)規(guī)制等層面存在諸多的不同樣態(tài),基于房地一體主義原理之考量,使得附著于兩類土地使用權(quán)之上的房屋在物權(quán)的設(shè)定、取得、運(yùn)行等具體規(guī)制設(shè)計(jì)方面也存在十分明顯的分野,因此,作為兩類土地使用權(quán)之上的房屋拆遷也存在截然不同的法律性質(zhì),致使二者呈現(xiàn)出不同的實(shí)體配置規(guī)則、程序運(yùn)行規(guī)制和救濟(jì)規(guī)則。長(zhǎng)期以來,前者有專門性的立法予以規(guī)制。例如,國(guó)務(wù)院2001年制定的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定:“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施的房屋拆遷,并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的,適用本條例”;同時(shí)第39條也規(guī)定:“在城市規(guī)劃區(qū)外國(guó)有土地上實(shí)施的房屋拆遷,并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的,參照本條例執(zhí)行”。而對(duì)于農(nóng)村集體土地上房屋拆遷,目前國(guó)家還沒有制定專門性的法律、法規(guī)對(duì)其規(guī)范,只在《土地管理法》第47條第二款和《物權(quán)法》第42條二款有所涉及,即將被拆遷的房屋視為地上附著物予以補(bǔ)償①關(guān)于此條的地上附著物之范圍界定問題,由于立法上沒有明確之限定,使得地上附著物的范圍問題在實(shí)踐中存在諸多的爭(zhēng)議,這也為政府在給予被拆遷農(nóng)民補(bǔ)償時(shí)預(yù)留了較大的自由裁量空間。,據(jù)此,實(shí)踐中部分地區(qū)按照此模式予以操作,這是第一種規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷模式或處理路徑;第二種規(guī)范模式或處理路徑是根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第39條之規(guī)定,“在城市規(guī)劃區(qū)外國(guó)有土地上實(shí)施的房屋拆遷,并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的,參照本條例執(zhí)行”。據(jù)此,在實(shí)踐中,部分省、自治區(qū)、直轄市認(rèn)為通過行使集體之土地征收程序,將集體土地征收為國(guó)有之后,此時(shí)依據(jù)房隨地走之原則,必然使得附著于集體土地之上的房屋也發(fā)生物權(quán)變動(dòng),轉(zhuǎn)為國(guó)家所有,因而對(duì)其房屋之拆遷可以參考《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》之規(guī)定予以處理[4]。筆者認(rèn)為,第二種規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷模式,顯然存在下位法違反上位法之嫌和實(shí)踐操作層面的困難。由于農(nóng)村集體土地房屋拆遷問題,涉及對(duì)公民財(cái)權(quán)產(chǎn)之處分行為,根據(jù)我國(guó)《立法法》之相關(guān)規(guī)定,必須由法律作出明確的規(guī)定,例如,我國(guó)《立法法》第8條第六款規(guī)定,“對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收”只能制定法律。盡管我國(guó)《土地管理法》第47條第二款、《物權(quán)法》第42條第二款對(duì)此問題作出的規(guī)定過于原則與模糊,但畢竟是以法律的形式作出的規(guī)定,其效力位階明顯要高于國(guó)務(wù)院制定的《城市房屋房拆管理?xiàng)l例》,因此《條例》第37條的規(guī)定實(shí)質(zhì)上違反了上位法之規(guī)定,造成下位法與上位法之矛盾與沖突,此乃其一。其二,即使按照《條例》所言,對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷問題可以參照城市房屋拆遷規(guī)定之處理,但是城市房屋拆遷的補(bǔ)償和農(nóng)村房屋拆遷的補(bǔ)償存在明顯的差別,前者要考慮被拆遷房屋區(qū)位因素和功能因素;而后者無需要考慮這兩個(gè)因素。因此,按照《條例》的說法,在實(shí)踐中是無法展開具體操作的。有鑒于此,筆者認(rèn)為第二種路徑是不可取的。至于第一種規(guī)范模式或處理路徑,雖然我國(guó)《土地管理法》第47條第二款和我國(guó)《物權(quán)法》第42條第二款從規(guī)范層面上對(duì)其作了規(guī)定,但仔細(xì)研究之,不難發(fā)現(xiàn)該條規(guī)則對(duì)規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷行為具有諸多的缺陷:其一,從規(guī)范這個(gè)層面來說,此條僅從補(bǔ)償角度對(duì)農(nóng)村房屋拆遷予以規(guī)制,至于房屋拆遷前提、程序、救濟(jì)機(jī)制等并沒有系統(tǒng)性的規(guī)定,而是放置在征地法律制度中予以規(guī)制,因此,對(duì)于征地法律制度中存在的諸多法律問題也不可避免的成為農(nóng)村集體土地房屋拆遷中的問題。其二,在該條中沒有對(duì)公共利益的內(nèi)涵與外延予以界定,對(duì)于何為公共利益,誰來判斷公共利益等問題無法回答,致使在實(shí)踐中商業(yè)拆遷與公益拆遷很難區(qū)分,國(guó)家的征收權(quán)時(shí)常被濫用,征地范圍被擴(kuò)大化,被拆遷人的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益屢屢受遭。其三,關(guān)于“依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序”的立法表述與現(xiàn)有的法律體系自相矛盾,因?yàn)?我國(guó)至今尚無專門的法律來規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷行為,所以,要求其遵循法律的權(quán)限與程序是立法表述的矛盾的體現(xiàn)。

在實(shí)踐中,對(duì)集體土地房屋拆遷適用的主要是地方各級(jí)人大、地方各級(jí)政府及部門制定的地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件。但這些地方性法規(guī)、規(guī)章存在諸多的弊端和缺陷:其一,由于沒有統(tǒng)一性的規(guī)范,使得各地在實(shí)踐中根據(jù)本地區(qū)的實(shí)踐情況,制定出不同的“土政策”(主要指地方性法規(guī)和政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件),采取不同的處理方式,這不僅使得公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到法律的平等保護(hù),而且也可能引發(fā)地區(qū)間的貧富不均;其二,從《立法法》來看,這些“土政策”與之相違背。根據(jù)我國(guó)《立法法》的相關(guān)規(guī)定,對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收,只能由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律。在未制定法律的情況下,全國(guó)人大及其常委會(huì)應(yīng)授權(quán)給國(guó)務(wù)院制定相應(yīng)的行政法規(guī)。顯然,這些地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件既非法律也非行政法規(guī),明顯與我國(guó)的《立法法》的規(guī)定相違背。由此可見,我國(guó)對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷并無專門性的立法予以規(guī)制,現(xiàn)行法律規(guī)范原則性、模糊性強(qiáng),無法開展實(shí)踐操作,致使其宣示意義大于實(shí)踐意義。

三、應(yīng)然維度:農(nóng)村集體土地房屋拆遷專門性立法合理性之證成

對(duì)于絕大多數(shù)人來說,房屋是其最主要的財(cái)產(chǎn),從法律上講,作為房屋的所有權(quán)人,對(duì)其房屋享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。正如有的學(xué)者所言,“承認(rèn)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的絕對(duì)性地位和保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)之理念,是整個(gè)人類社會(huì)走向中世紀(jì)、步入文明社會(huì)的一個(gè)十分重要的標(biāo)志”[5],可以這么說,如果私人之財(cái)產(chǎn)權(quán)與物質(zhì)財(cái)富之排他性被某個(gè)機(jī)構(gòu)或者某個(gè)個(gè)人所支配或控制,那么個(gè)人自由權(quán)也同樣被控制而不復(fù)存在[6]。同樣依據(jù)自然法的正義原則以及憲法和法律的相關(guān)精神和理念,房屋所有權(quán)人對(duì)其房屋產(chǎn)權(quán)也理應(yīng)受其保護(hù)。為此,世界上多數(shù)國(guó)家通過制定專門性的征收法律來規(guī)范政府的征收行為,并且確定了征收必須符合以公共利益為前提、依照法律之程序和對(duì)被征收人予以公平、合理之補(bǔ)償三個(gè)法定條件,唯此方可啟動(dòng)征收程序[7]。

近年來,我國(guó)理論界有眾多的學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的土地征收立法模式存在諸多的缺陷(比如對(duì)于城市房屋拆遷有《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》予以規(guī)制,但對(duì)于農(nóng)村房屋拆遷一直按照《土地管理法》第47條予以規(guī)制,沒有系統(tǒng)性、專門性的立法予以規(guī)制),應(yīng)采取集中型立法,制定一部統(tǒng)一性的征收法典,來規(guī)范城市與農(nóng)村的征收與拆遷行為[8]。誠(chéng)然,建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一征收與拆遷法律制度,不僅符合世界發(fā)展之趨勢(shì),而且也有利于法律的可操作性以及對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分保障,但是,筆者認(rèn)為,目前的社會(huì)基礎(chǔ)和法學(xué)理論的研究水平很難在短時(shí)間內(nèi)催生一部統(tǒng)一的城鄉(xiāng)征收法典,理由有二:其一,法律是以社會(huì)為基礎(chǔ),社會(huì)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化基礎(chǔ)是一國(guó)法律生長(zhǎng)的土壤,而實(shí)際運(yùn)作的法律制度乃是一個(gè)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化相互作用的有機(jī)體,恰如馬克思所言的那樣,“把每天重復(fù)著的生產(chǎn)、分配與交換的產(chǎn)品的行為用一個(gè)長(zhǎng)期的規(guī)則予以概括起來,并設(shè)法使每個(gè)人服從生產(chǎn)和交換的一般條件,于是這個(gè)規(guī)則首先表現(xiàn)為習(xí)慣,后來便成為了法律”[9]。因此,要成功地制定法律,必須把握法律賴以成長(zhǎng)的社會(huì)基礎(chǔ),只有對(duì)根植于法律之土壤的屬性有較為深刻的、正確的認(rèn)識(shí),我們才能正確地制定一部符合本國(guó)國(guó)情的、符合實(shí)際情況的法律。長(zhǎng)期以來,我國(guó)實(shí)行二元化、雙軌制的土地所有權(quán)法律制度,土地所有權(quán)的主體僅為國(guó)家與集體所有,兩種土地所有權(quán)在性質(zhì)、功能等方面展現(xiàn)出不同的樣態(tài),現(xiàn)行諸多的土地法律制度以此為基礎(chǔ)(比如城市房屋拆遷法律制度與農(nóng)村土地征收法律制度就是在雙軌制的土地所有權(quán)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上派生出來的,并且二者在制度設(shè)計(jì)的諸多方面也存在明顯的不同),在制度的實(shí)體配置、運(yùn)行程序、救濟(jì)機(jī)制等方面按照不同規(guī)則予以設(shè)計(jì)?？梢哉f,現(xiàn)行土地法律制度的樣態(tài)是建立在對(duì)現(xiàn)實(shí)訴求基礎(chǔ)上的一種法律表達(dá)。這種二元化的土地所有權(quán)模型決定了在短時(shí)間內(nèi)很難制定一部統(tǒng)一的征收法典。以筆者之愚見,改變我國(guó)土地的二元結(jié)構(gòu),實(shí)行土地所有權(quán)的國(guó)家獨(dú)占,是制定一部統(tǒng)一征收法典的根本出路。按照筆者導(dǎo)師劉俊教授的觀點(diǎn),土地所有權(quán)國(guó)家獨(dú)占后的土地權(quán)利體系為所有土地歸于國(guó)家,土地所有權(quán)人只有一個(gè)即國(guó)家,傳統(tǒng)的集體土地所有權(quán)不復(fù)存在,農(nóng)民享有的僅是土地利用權(quán),當(dāng)然此時(shí)的土地利用權(quán)的權(quán)能具有傳統(tǒng)所有權(quán)的四項(xiàng)權(quán)能(占有、使用、收益、處分)[10],農(nóng)村房屋與城市房屋的征收拆遷可以制定一部統(tǒng)一的房屋征收立法,這種房屋統(tǒng)一征收立法不僅是打破城鄉(xiāng)二元分割的折射與反映,同時(shí)對(duì)于房屋拆遷的實(shí)務(wù)操作與平等、一體保護(hù)物權(quán)人的物權(quán)具有十分重要的意義和作用。其二,現(xiàn)有的法學(xué)理論研究水平的不足也是影響統(tǒng)一征收法典出臺(tái)進(jìn)度的一個(gè)重要原因。對(duì)土地法律問題的研究盡管可以追溯至古羅馬,但由于其理論的博大精深,人類認(rèn)識(shí)的有限性,使得對(duì)土地法律問題的研究必將成為一個(gè)永恒的主題。盡管世界各國(guó)的理論水平有差距,但總體上還是處于初級(jí)階段,我國(guó)更是如此,反應(yīng)在立法上,不僅現(xiàn)有的關(guān)于土地方面的法律、法規(guī)數(shù)量較少,立法技術(shù)較差,而且諸多的法律規(guī)范之間存在沖突。綜上述及,由于我國(guó)長(zhǎng)期的二元化土地所有權(quán)結(jié)構(gòu),城市與農(nóng)村的土地權(quán)利的配置樣態(tài)存在非常明顯的不同以及現(xiàn)有的理論研究水平的不足,在短時(shí)間內(nèi)制定一部統(tǒng)一征收法典是不符合客觀現(xiàn)實(shí)的。

盡管現(xiàn)有的二元地權(quán)模式在一定程度上制約著一部統(tǒng)一征收法典的制定,但卻不能成為我們無所作為的理由,也不能成為我們回避通過系統(tǒng)性、專門性立法的方式來規(guī)制農(nóng)村房屋拆遷的借口,通過立法的方式來規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷不僅是對(duì)現(xiàn)實(shí)訴求的回應(yīng),更是對(duì)農(nóng)民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)予以保護(hù)的時(shí)代精神的要求。作為所有權(quán)核心的各種財(cái)產(chǎn)權(quán),從某種意義上講不僅是經(jīng)濟(jì)自由之源,同時(shí)也是政治自由之根[11]?？梢哉f財(cái)產(chǎn)權(quán)與公民的自由、生命權(quán)同等重要,法律不容許對(duì)這些權(quán)利造成哪怕是最小的侵害[12]。對(duì)公民私有財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù),不僅是建立現(xiàn)代法治與憲政制度的基石,也是現(xiàn)代民主、自由精神的需要。從實(shí)踐來看,被拆遷人的財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)常得不到應(yīng)有的保護(hù),利益受損現(xiàn)象較為嚴(yán)重。通過專門性的立法,給予被被拆遷人財(cái)產(chǎn)權(quán)的充分保護(hù),于理論和實(shí)踐意義重大。因此,筆者認(rèn)為,當(dāng)下可行的建議是,在遵循現(xiàn)有的地權(quán)模型基礎(chǔ)上,由全國(guó)人大及其常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院?jiǎn)为?dú)制定一部規(guī)范農(nóng)村房屋拆遷的行政法規(guī),在行政法規(guī)中,對(duì)農(nóng)村房屋拆遷法律制度的實(shí)體配置機(jī)制與程序運(yùn)行機(jī)制予以系統(tǒng)性、專門性的予以規(guī)制。當(dāng)然,根據(jù)我國(guó)《立法法》的規(guī)定,涉及公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的處理應(yīng)由全國(guó)人大制定專門性的法律來予以規(guī)范,因此,在時(shí)機(jī)成熟的時(shí)候,國(guó)家應(yīng)終止對(duì)國(guó)務(wù)院的授權(quán),即全國(guó)人大及其常委會(huì)制定一部關(guān)于拆遷或征收的法律,這樣不僅可以結(jié)束農(nóng)村房屋拆遷無法可依的狀態(tài),而且也可以更好地保護(hù)公民的財(cái)產(chǎn)權(quán)。

[1]佚名.中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期的憲政發(fā)展[EB/OL].http:∥cache.baidu.com/cim=9565.

[2]羅昶,梁洪明.當(dāng)前農(nóng)村征地糾紛的制度性分析——以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度和土地征地制度為例[J].云南大學(xué)學(xué)報(bào)(法學(xué)版),2009,(6).

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[4]國(guó)務(wù)院法制辦農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司,建設(shè)部政策法規(guī)司,住宅與房地產(chǎn)業(yè)司.城市房屋拆遷管理?xiàng)l例釋義[M].北京:知識(shí)產(chǎn)權(quán)出版社,2005:14.

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[6][英]哈耶克.自由秩序原理(上)[M].鄧正來,譯.北京:生活·讀書·新知三聯(lián)書店,1997:171-174.

[7]徐義光.土地征收之比較研究[M].臺(tái)北:臺(tái)灣成文出版有限公司,1981:124.

[8]丁文.我國(guó)土地征收立法缺陷之管窺[J].武漢大學(xué)學(xué)報(bào),2007,(11).

[9][德]馬克思.馬克思恩格斯全集(第18卷)[M].中共中央馬克思恩格斯列寧斯大林著作編譯局,譯.北京:人民出版社,1964:337.

[10]劉俊.土地所有權(quán)國(guó)家獨(dú)占研究[M].北京:法律出版社,2009:290.

[11]趙萬一.法性自然[M].北京:法律出版社,2009:438.

[12]Commentarison the Laws of England.London,1975:2.

Special Legislation:the OnlyWay of the Demolition of Rural Collective-housing

ZHANG Xian-gui,SONG Jiang,ZHOU Hong-liang

Rural demolition of collective-housing involves two major d imensions of publiCrights and private rights.Essentially,it indicates publiCrights deprivation the private rights.From the view of logiCof the existing specifications,demolition of rural collective-housing has been regarded as the result of land acquisition,in accordance with compensation of ground-attachments,which legal nature appears a state of obscurity and neglect.Starting program,running program,conflictof rights and the right and relief coordination procedures andmechanis ms of demolition of rural collective house appears a state of concealment and absence in the existing law,developing a specialized regulation system of demolition of rural collective house,which is the onlyway of the rule of law demolition of rural collective house.

Demolition of rural collective-housing;Special legislation;Reasonable

DF521

A

1008-7966(2010)12-0053-04

2010-10-29

張先貴(1985-),男,安徽巢湖人,2008級(jí)民商法專業(yè)碩士研究生,主要從事民商法、房地產(chǎn)法研究;宋江(1985-),男,內(nèi)蒙古鄂爾多斯人,2008級(jí)法律碩士研究生,主要從事憲法與行政法學(xué)研究;周宏亮(1983-),男,安徽桐城人,2008級(jí)法律碩士研究生,主要從事經(jīng)濟(jì)法研究。

[責(zé)任編輯:劉 慶]