我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的成因及防范措施

陳紅霞,孫晶鳳

(哈爾濱工程大學(xué),哈爾濱150010)

我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的成因及防范措施

陳紅霞,孫晶鳳

(哈爾濱工程大學(xué),哈爾濱150010)

農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的保護問題是三農(nóng)問題的核心,當(dāng)前由于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中存在的一些突出問題,引發(fā)了不同主體之間的矛盾糾紛,這極大地束縛了農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),不利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)范化,只有探究農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛發(fā)生的深層次原因,建立健全相應(yīng)的法規(guī)制度才能從根本上解決這些問題,更好地維護農(nóng)民的合法權(quán)益,推動社會的和諧發(fā)展。

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛;成因;防范措施

近年來,隨著農(nóng)村改革的不斷深入及國家一系列支農(nóng)惠農(nóng)政策的頒布實施,特別是《物權(quán)法》和黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》加大了對農(nóng)民權(quán)益的保障,極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)的主動性與積極性,大量外出務(wù)工農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)耕種土地,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度日益加快。與此同時農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛也頻頻出現(xiàn),嚴(yán)重影響了社會的和諧穩(wěn)定。研究探討農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的成因及防范措施對于推動農(nóng)業(yè)發(fā)展、維護農(nóng)村及整個社會的穩(wěn)定意義重大。

一、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的類型

依法、自愿是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)需堅持的原則,然而實踐中,由于一些地方土地流轉(zhuǎn)不合乎規(guī)范,未遵循土地流轉(zhuǎn)的原則,導(dǎo)致了大量糾紛的產(chǎn)生,從糾紛發(fā)生的主體來看,主要有以下幾種類型:

(一)農(nóng)民與政府間產(chǎn)生的糾紛

我國《土地管理法》規(guī)定,國家為了公共利益可以征用農(nóng)村土地,但卻未明確界定公共利益的內(nèi)涵,伴隨著城鎮(zhèn)房地產(chǎn)開發(fā)、小城鎮(zhèn)建設(shè)、招商引資等步伐的加快,農(nóng)地被征用數(shù)量驟增,征用農(nóng)民的耕地必然使農(nóng)民的利益受損,從而產(chǎn)生如何彌補農(nóng)民損失的問題。然而,由于政府對農(nóng)民給予的補償費用過低或不符合農(nóng)民的心里預(yù)期,農(nóng)民與政府間很可能產(chǎn)生矛盾和糾紛。而且,近幾年由于《農(nóng)村土地承包法》的頒布和國家土地政策的實行,土地不斷增值,以前征用農(nóng)民土地所給予的補償費用與現(xiàn)今的土地價值相比明顯偏低,農(nóng)民要求增加土地補償費,由此也導(dǎo)致在二者間產(chǎn)生矛盾。

(二)土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民與村委會間產(chǎn)生的糾紛

此種糾紛在農(nóng)地流轉(zhuǎn)過程中相對較多,但主要涉及以下幾種類型:

1.村委會隨意調(diào)整土地產(chǎn)生的糾紛。我國《農(nóng)村土地承包法》著力維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定,必要的時候,如為了解決新增人口的生計問題,也會進行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但是,在我國部分農(nóng)村地區(qū),村委會隨意調(diào)整土地現(xiàn)象嚴(yán)重,加劇了其與農(nóng)民間的矛盾。一些村干部為完成上級政府下達的任務(wù)和保證村干部工資的及時兌現(xiàn),在未經(jīng)全體村民同意的情況下,就強行將村里的耕地轉(zhuǎn)包給外鄉(xiāng)的農(nóng)民經(jīng)營,引起了村民的極大不滿,并要求其退還耕地,導(dǎo)致了矛盾的產(chǎn)生。還有一些村委會以人地矛盾為由,用所謂的“鄉(xiāng)規(guī)民約”代替《農(nóng)村土地承包法》,隨意頻繁地調(diào)整土地,導(dǎo)致糾紛的產(chǎn)生[1]。

2.流轉(zhuǎn)內(nèi)容不合法引發(fā)的糾紛。我國《農(nóng)村土地承包法》和十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》明確規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途。但是從農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同簽訂的實際來看,改變土地的農(nóng)業(yè)用途,損害出嫁婦女的承包權(quán)益的情況不在少數(shù)。另外我國法律規(guī)定,土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓需經(jīng)發(fā)包人同意。但有的村民在未經(jīng)許可的情況下即私自將土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓他人,村委會要求與之解除合同,由此引發(fā)糾紛。

3.村委會對土地承包合同疏于管理引起的糾紛。此類糾紛主要有以下幾種情形:一是村委會將屬于本村的機動地對外發(fā)包給村集體以外的個人或組織,產(chǎn)生的糾紛主要表現(xiàn)為土地現(xiàn)已經(jīng)到期,村民要求收回土地,或雖然現(xiàn)在還沒有到期,但村民仍要求收回土地。二是村里承包給本村村民的土地承包合同期限較長,隨著村委會換屆,新一屆村委會班子以各種理由要求解除現(xiàn)有承包合同,重新發(fā)包,而以前簽訂的合同存在著不同程度的法律問題。三是某些村委會將農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)給他人從事非農(nóng)業(yè)后未恢復(fù)土地原狀,農(nóng)民要求恢復(fù)原狀繼續(xù)耕種土地或要求增加補償費,由此引發(fā)的糾紛。

(三)土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民之間產(chǎn)生的糾紛

縱觀實踐中產(chǎn)生的糾紛,農(nóng)民之間因土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)生的糾紛最多,主要表現(xiàn)為以下幾種:

1.因土地增值而引發(fā)的糾紛。前幾年,因農(nóng)民種田收益較低,各種稅費負(fù)擔(dān)較重,許多農(nóng)民外出務(wù)工,多數(shù)土地出現(xiàn)拋荒現(xiàn)象。地方政府為保證各種稅費及時交納,在未征求承包戶意見的情況下將外出務(wù)工農(nóng)民的承包地轉(zhuǎn)包給他人耕種,并由其交納稅費,且未明確約定承包期限。近年來,隨著一系列利民、惠民政策的出臺,農(nóng)業(yè)收益逐年看漲,大量外出務(wù)工農(nóng)民紛紛返鄉(xiāng)索要耕地,而現(xiàn)承包戶因土地增值不愿退還,由此引發(fā)二者之間的矛盾。另有農(nóng)民自己將耕地以轉(zhuǎn)包方式交由他人耕種,因土地收益逐年提高,想收回自己的土地,因此要求提高價款或解除合同。

2.因違反土地流轉(zhuǎn)合同約定而引發(fā)的糾紛。土地生產(chǎn)經(jīng)營見效益需要一個長期的過程,有的受流轉(zhuǎn)方因急于逐利短期內(nèi)不見效益或?qū)?jīng)營中出現(xiàn)的問題缺乏預(yù)見性,經(jīng)營狀況惡化后,不能按照約定支付承包款而產(chǎn)生糾紛。

3.因土地流轉(zhuǎn)形式不規(guī)范引發(fā)的糾紛。我國《土地承包法》規(guī)定,當(dāng)事人應(yīng)簽訂書面合同,代耕不超過1年的除外。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的,還應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意,其他方式應(yīng)報發(fā)包方備案。但實踐中,多數(shù)農(nóng)地的流轉(zhuǎn)都是以口頭協(xié)議的方式進行。有的雖雙方有協(xié)議,但隨著土地升值,流出方索要土地或要求增加承包金,流入方不同意,有的農(nóng)民將承包地交由村里代為管理,村里對外發(fā)包,合同未到期原承包戶要求返還承包地,從而產(chǎn)生糾紛。

二、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛成因分析

(一)國家政策的變革

2005年以前農(nóng)民耕種土地需要上交農(nóng)業(yè)稅,每年秋收留足個人生活儲備后,要按一定比例上交提留。2005年以后國家開始免征農(nóng)業(yè)稅,并按農(nóng)民耕種土地的面積發(fā)放糧食補貼,這使得農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益減輕,收益隨之增加。由于耕種土地成本低收益高,許多外出務(wù)工的農(nóng)民紛紛返回,索要耕地。這些農(nóng)民都是爭議土地當(dāng)然的承包經(jīng)營權(quán)人,只因當(dāng)初流轉(zhuǎn)時與對方未明確約定,多年來,受流轉(zhuǎn)方認(rèn)為是無償轉(zhuǎn)讓并在土地上做了許多投入,或者因當(dāng)初對承包經(jīng)營權(quán)不在乎或急于外出謀生無人耕種土地而將土地拋荒,村里重新安排他人耕種,但土地使用權(quán)證書上的權(quán)利人仍是原承包人,受流轉(zhuǎn)方不肯退還爭議的土地而產(chǎn)生糾紛。

(二)法律不健全

現(xiàn)行關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)不夠完善,操作性不夠強,不利于充分保護農(nóng)民權(quán)益。雖然《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》頒布后,農(nóng)民有了更多的權(quán)利自由處分自己的土地承包經(jīng)營權(quán),但實際上仍受到一定的限制,如土地轉(zhuǎn)讓權(quán)有限制,沒有規(guī)定抵押權(quán)、土地流轉(zhuǎn)登記制度也不夠完善等問題。物權(quán)以公示為變動要件,我國對不同的土地流轉(zhuǎn)方式規(guī)定不同的程序,沒有規(guī)定登記生效要件,且對當(dāng)事人的農(nóng)地流轉(zhuǎn)不符合程序性要求,應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律后果沒有規(guī)定,致使農(nóng)地流轉(zhuǎn)隨意性較強?！锻恋爻邪ā芬?guī)定當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)過于簡單,而且僅限于承包方與發(fā)包方之間,沒有規(guī)定實際耕作者享有的權(quán)利,法律規(guī)定的不完善為當(dāng)事人之間爭議的發(fā)生埋下了隱患。

(三)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范

由于以往耕種土地負(fù)擔(dān)較重,農(nóng)民耕種土地收益較低,土地承包人對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)重視度不夠,所以一般情況下進行土地流轉(zhuǎn)時沒有明確的約定。農(nóng)民進行土地流轉(zhuǎn)時多在熟人間進行,并采取口頭協(xié)議形式,合同缺乏穩(wěn)定性,雙方權(quán)利難以得到保障,埋下了產(chǎn)生糾紛的種子。少數(shù)采取書面流轉(zhuǎn)的協(xié)議,也或多或少地存在權(quán)利義務(wù)界定不清的情況。無論是口頭流轉(zhuǎn)還是書面流轉(zhuǎn),都多為農(nóng)民間自行流轉(zhuǎn),雙方當(dāng)事人很少履行批準(zhǔn)、備案等法定手續(xù),流轉(zhuǎn)具有很大的隨意性。個別土地承包經(jīng)營權(quán)經(jīng)多次流轉(zhuǎn),村里未做詳細登記,農(nóng)民外出回來后不知向誰索要土地,因此產(chǎn)生糾紛。

(四)管理機制不健全

土地流轉(zhuǎn)中,各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村等基層組織與農(nóng)民接觸最多,理應(yīng)充分行使其管理職能,但就目前農(nóng)村情況來看,村委會工作人員多是兼職,這就使得他們在處理農(nóng)村問題時不能全心投入,沒有工作壓力亦沒有工作動力。而且一些村干部也不具有現(xiàn)代管理意識,對農(nóng)民的土地流轉(zhuǎn)不夠上心,導(dǎo)致這方面的管理措施不到位。多數(shù)農(nóng)村沒有完備的土地流轉(zhuǎn)臺賬,發(fā)生糾紛時也很難分清孰是孰非。一些村委會干部在土地流轉(zhuǎn)時,不能遵循民主議定原則,多以個人好惡、親疏遠近進行土地流轉(zhuǎn),引起農(nóng)民不滿,一些矛盾因村干部在位農(nóng)民怕遭打擊報復(fù)不敢揭露而未顯現(xiàn)出來,而一旦村委會換屆,深層次矛盾即顯現(xiàn)出來。

(五)農(nóng)民維權(quán)意識和法律知識的匱乏

我國《土地承包法》規(guī)定了各種土地流轉(zhuǎn)的程序,但實踐中,多數(shù)農(nóng)民不熟悉土地流轉(zhuǎn)的方式、程序和后果,有的農(nóng)民認(rèn)為土地承包權(quán)是自己的,流轉(zhuǎn)與村里無關(guān),不用報村里批準(zhǔn)或備案,有的認(rèn)為彼此都熟悉,同村住著不用簽書面協(xié)議,口頭說一下就可以了,簽書面協(xié)議就“外道”了。因農(nóng)村普法工作做的不到位以及農(nóng)民缺乏法律知識導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)行為欠規(guī)范。因此,流轉(zhuǎn)較隨意,容易產(chǎn)生糾紛,而一旦發(fā)生糾紛,無書面憑證就難以了解雙方當(dāng)事人土地流轉(zhuǎn)時的真意。再有因為農(nóng)民對法律的了解只是一知半解,理解不透徹,當(dāng)出現(xiàn)問題時不知如何維護自己的權(quán)益,所以容易受到侵害,久而久之糾紛便形成了。

(六)政府部門的侵權(quán)行為

一些地方政府為追求政績,強行征地占地建房,而又不能足額補償農(nóng)民的損失。農(nóng)民在外有工作可以維持生計時,對征收土地問題不是很重視,一旦他們失業(yè)后,發(fā)現(xiàn)自己的土地受到了侵犯,就會將矛頭直指政府從而引發(fā)糾紛。

三、解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛的對策建議

(一)完善土地流轉(zhuǎn)法律法規(guī)

雖然《土地承包法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律都明確規(guī)定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛解決辦法,但這些規(guī)定的可操作性不強,需進一步完善。一是賦予承包者完全的土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓權(quán)利,任何個人和組織不得越權(quán)行使其權(quán)利,并詳細規(guī)定轉(zhuǎn)讓的原則、條件和形式。只有經(jīng)土地主管部門登記審批的才可進行土地流轉(zhuǎn)。二是明確規(guī)定各種土地流轉(zhuǎn)方式的程序以及違反法律、法規(guī)規(guī)定的程序應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律后果。用法律的威懾力推動農(nóng)地流轉(zhuǎn)朝規(guī)范化方向發(fā)展。三是進行土地流轉(zhuǎn)立法時,應(yīng)對“其他方式承包的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)”做出具體的規(guī)定。而且實踐中已出現(xiàn)抵押這種土地流轉(zhuǎn)方式,存在即有合理性,法律應(yīng)將土地承包經(jīng)營權(quán)抵押以立法形式予以確認(rèn)。四是完善土地征收法律制度,明確界定“公共利益”的內(nèi)涵,適當(dāng)增加征地補償標(biāo)準(zhǔn),完善征地補償辦法。

(二)培育土地流轉(zhuǎn)市場機制

一是逐步完善土地流轉(zhuǎn)市場,使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)朝著規(guī)范化方向發(fā)展。應(yīng)著力培育土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織,負(fù)責(zé)農(nóng)地流轉(zhuǎn)信息的收集、確認(rèn)、發(fā)布等,可以搭建農(nóng)地流轉(zhuǎn)網(wǎng)絡(luò)平臺,便于農(nóng)戶查詢和進行網(wǎng)上洽談等。二是充分發(fā)揮市場自發(fā)調(diào)節(jié)作用,避免因行政干預(yù)導(dǎo)致土地流向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)等行業(yè)。

(三)強化政府自身建設(shè)

首先,政府作為行使國家公權(quán)力的機關(guān),必須對其行為進行有效監(jiān)管、約束和規(guī)范才能更好地維護農(nóng)民合法權(quán)益,對侵犯農(nóng)民權(quán)益的地方政府實行問責(zé)制,不僅追究主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任亦追究具體承辦人的責(zé)任。嚴(yán)格規(guī)范地方政府的行為,尊重農(nóng)民的自愿流轉(zhuǎn)土地原則。其次,要嚴(yán)格規(guī)定各相關(guān)職能部門的工作內(nèi)容,做好各項資格審查、檔案管理等工作,進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)宣傳,制定土地利用與流轉(zhuǎn)的規(guī)劃等[2]。再次,建立多元化的糾紛解決機制,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村成立矛盾糾紛化解初級組織,并設(shè)專人負(fù)責(zé)。多發(fā)揮基層調(diào)解作用,基層調(diào)解不了的再采用訴訟或仲裁方式,農(nóng)戶因土地流轉(zhuǎn)爭議訴至法院的,法院也應(yīng)先進行立案前調(diào)解,窮盡各種方法仍無濟于事的再通過訴訟解決。

(四)規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為

制定詳細的土地流轉(zhuǎn)管理辦法,并統(tǒng)一流轉(zhuǎn)文書的內(nèi)容和格式,將格式文本加蓋主管部門公章后發(fā)放到村,由村委會依當(dāng)事人申請,雙方簽訂合同報村委會備案。針對實踐中土地流轉(zhuǎn)雙方口頭協(xié)議較多、雙方權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確等問題,必要時可以聘請律師參與合同的簽訂,在遵循平等、自愿、公正原則的前提下,使合同內(nèi)容盡量詳細,對實踐中易生糾紛的一些問題如解除合同的情形、違約責(zé)任等方面作出明確約定。

(五)加強法律宣傳、強化農(nóng)民的法律知識和維權(quán)意識

加大對《土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)的宣傳力度,尤其是每年春耕期間針對農(nóng)民進行土地方面的法律講座和土地維權(quán)工作,讓農(nóng)民了解土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律和政策,提高廣大農(nóng)民的法律意識,自覺規(guī)范自己的行為。要讓廣大農(nóng)民充分認(rèn)識到國家尊重農(nóng)民的意愿進行土地流轉(zhuǎn),而且會保護承包人的合法權(quán)益,任何土地流轉(zhuǎn)都需在法律規(guī)定的框架內(nèi)進行。向農(nóng)民講解各類糾紛和爭議的解決辦法,引導(dǎo)農(nóng)民選擇適當(dāng)?shù)姆绞奖Ｕ献约旱臋?quán)益。法院可以選取典型案例在農(nóng)村巡回開庭審理,加深廣大農(nóng)民對土地流轉(zhuǎn)的認(rèn)識。

[1]譚崢嶸.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛及解決機制研究[J].湖南行政學(xué)院學(xué)報,2009,(4).

[2]王茜.當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策—基于農(nóng)民工返鄉(xiāng)潮激化土地流轉(zhuǎn)糾紛的視角[J].中國房地產(chǎn),2009,(8).

The Causes and Precautionary Measures of China’s RuralLand Transference Disputes

CHEN Hong-xia,SUN Jing-feng

It is the core of issues of agriculture,farmer and rural area that the prevention of rural land contractualmanagement right.Conflicts and disputes among differentmain bodywhich is caused by some outstanding problems existing in transference of rural land contractualmanagement right greatly fetter rural land management right transference and harm to realization of agricultural industrialization and nor malization.Only by exploring the underlying reasonsof rural land transference disputes and establishing and perfecting corresponding legal system can solve these problems fundamentally,protect far mers’legal rights better and contribute to the harmonious development of society.

rural land transference disputes;causes;precautionarymeasures

DF521

A

1008-7966(2010)12-0078-03

2010-10-19

哈爾濱工程大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金項目(HEUCF10年1312);黑龍江省教育廳人文社會科學(xué)研究項目(11544052)

陳紅霞(1978-),女,黑龍江綏化人,德育與青年心理研究中心副教授,碩士生導(dǎo)師,博士,主要從事土地法律制度研究;孫晶鳳(1978-),女,黑龍江五常人,人文學(xué)院2009級經(jīng)濟法學(xué)專業(yè)碩士研究生。

[責(zé)任編輯:劉曉慧]