行進中的我國行政聽證制度

王 洋

(連云港市行政學院,江蘇 連云港 222006)

行進中的我國行政聽證制度

王 洋

(連云港市行政學院,江蘇 連云港 222006)

聽證制度內在謙卑的性格天然地維系著公平正義。與國外成熟的聽證制度相比較,我國起步較晚且散見于各類法律之中;我國行政聽證制度存在的主要缺陷體現(xiàn):聽證適用范圍過于狹窄且不合理、相關法律對聽證程序未作出規(guī)定,或者即使規(guī)定了也過于原則,操作性不強、行政聽證主持人存在身份依附、權力淡化兩大問題、聽證“筆錄”效力不明朗、規(guī)范模糊;完善方面包括統(tǒng)一我國行政聽證制度的基本原則、細化我國行政聽證制度的具體規(guī)范、明確各聽證主體的權 (力)利與義務、強調聽證及其筆錄之法律效力。

行政聽證制度;行進;缺陷;完善

我國憲法第 41條規(guī)定:“中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利。”聽證會以其獨特的民主氣質傾聽公民呼聲、保障公民利益,無疑成為踐行憲法這一基本權利的有效渠道之一。然而,由于我國現(xiàn)階段還未制定出一部詳細、具體的聽證法律規(guī)范,尤其有關行政聽證制度,公民的這一基本權利很多時候都被虛置了。法治的深入和人權的入憲,隨著現(xiàn)代社會對行政程序要求的加強,作為行政程序設計的一個必備環(huán)節(jié),行政聽證愈發(fā)切合時代潮流和迎合人民意愿。面對此等趨勢,筆者試著結合我國的立法和現(xiàn)實,設想一下我國行進中的行政聽證制度。

一、我國行政聽證制度的法條之梳理

聽證 (hearing)的基本內涵是“聽取當事人的意見”,法理基礎源于英美法上“自然公正原則”(the doctrine of natural justice)的第二規(guī)則,即任何人或任何團體在行使權力可能使他人受到不利影響時,必須聽取對方的意見,每個人都有為自己辯護和防衛(wèi)的權利。可見,聽證這種謙卑的性格天然地維系著公平正義。因此,現(xiàn)代行政要張揚民主、彰顯公正,不可避免地將行政聽證制度 (administrative hearing)攬入懷中,另眼看待。如德國行政程序法第 28條規(guī)定“在頒布影響參與人權利的行政行為之前,應給參與人陳述對有關決定為重要的事實的機會”。日本行政程序法第三章第三屆第十五條規(guī)定“行政機關符合下列各款情形之一而為不利益處分時……應實施聽證”。韓國行政程序法 22條規(guī)定第三項規(guī)定“行政機關對當事人為課以義務或限制權益之處分時……應向當事人等提供提出意見之機會”,如此等等[1]。

與國外成熟的聽證制度相比較,我國起步較晚但越來越多的法律文本也能關注這一事物。最早規(guī)范行政聽證制度的是 1996年 3月 17日通過的《中華人民共和國行政處罰法》,其第五章“行政處罰的決定”第三節(jié)中專門規(guī)定了聽證程序。它的頒布實施彌補了我國行政處罰領域內聽證法律制度的空白。時隔兩年,1998年實施的《中華人民共和國價格法》將聽證制度又引入行政決策領域,其第 23條規(guī)定:制定關系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公用性服務價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導價、政府定價,應當建立聽證會制度,由政府價格主管部門主持,征求消費者、經(jīng)營者和有關方面的意見、論證其必要性、可行性。隨后原國家計委相繼發(fā)布了《政府價格決策聽證辦法》、《關于公布價格聽證目錄的通知》、《政府制定價格行為規(guī)則》、《政府價格決策聽證辦法》,進一步將政府價格決策的聽證規(guī)則得以具體化。2000年 7月 1日施行的《中華人民共和國立法法》,再次將行政聽證制度引入我國行政立法領域,其第 58條規(guī)定:行政法規(guī)在起草過程中,應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。其后,國務院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》,進一步設定了聽證制度的具體內容,這充分體現(xiàn)了民主精神的行政立法要求。2002年 10月 28日通過的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》也吸收了聽證制度作為環(huán)境影響評價,為行政機關依法規(guī)劃,保護環(huán)境資源,促進可持續(xù)發(fā)展提供了法律依據(jù)。2003年 8月 27日通過的《中華人民共和國行政許可法》,在第四章“行政許可的實施程序”中規(guī)定“聽證”一節(jié),進一步擴大了行政聽證制度的適用范圍,同時也細化了行政程序。2005年 8月 28日通過的《中華人民共和國治安管理處罰法》中第 98條規(guī)定:公安機關作出吊銷許可證以及處二千元以上罰款的治安管理處罰決定前,應當告知違反治安管理行為人有權要求舉行聽證;違法治安管理行為人要求聽證的,公安機關應當及時依法舉行聽證[2]。同年,國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》更是明確規(guī)定:政府部門對涉及國計民生的重大行政行為決策,應當實行聽證。無疑,《綱要》的出臺,明示了今后將聽證作為行政機關的法定義務加以要求和規(guī)制。

二、我國行政聽證制度的缺陷之分析

從 1996年《中華人民共和國行政處罰法》到現(xiàn)在十年的時間,客觀地說行政聽證活動已初顯成效,行政聽證制度略有雛形。然而,深入探究我國行政法治的實踐,還是發(fā)現(xiàn)目前的行政聽證制度存在著一些缺陷:

1.從行政行為上看,聽證適用范圍過于狹窄且不合理。按照現(xiàn)行立法,行政聽證只限于行政立法、政府指導價和政府定價的確定、環(huán)境影響評價、行政處罰和行政許可,對于行政強制、行政征收、行政征用、行政給付等等其他行政處理行為,以及除行政立法以外的其他抽象行政行為等沒有規(guī)定聽證程序。另外,面對紛雜的社會變化,已有的聽證范圍逐漸顯示出不合理之處,列舉的項目過于單一,不能與時俱進,缺乏必要的彈性。如《行政處罰法》規(guī)定了聽證僅限于責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定,而對公民影響更大的譬如行政拘留等,則不在聽證之列。

2.從聽證實踐角度分析,相關法律對聽證程序規(guī)未作出規(guī)定,或者即使規(guī)定了也過于原則,操作性不強。前者如我國的《價格法》、《立法法》,它們規(guī)定在采取聽證會形式聽取意見時就未規(guī)定任何程序規(guī)則;后者典型代表是《行政處罰法》、《行政許可法》,共同點都是雖規(guī)定一定的聽證程序規(guī)則,但過于籠統(tǒng),對一些必要的程序如聽證主持人的資格、地位和權力、回避的具體情形、聽證程序中舉證責任等等都沒有進行規(guī)范。同時,聽證公開的原則,相關法條也規(guī)定得不夠具體。例如,行政聽證的組織者與行政決定者之間是什么關系?行政聽證的參加代表如何選出和指定?具有何種資格條件才可以參加聽證會的旁聽?聽證過程怎樣才能有效接受社會監(jiān)督?這些問題立法不明、解釋不清,聽證制度運行效果可想而知了。另外,目前我國還存在地區(qū)、部門制定的部分聽證程序規(guī)則,不統(tǒng)一、相互矛盾的操作性問題。

3.從聽證主體方面看,行政聽證主持人存在身份依附、權力淡化兩大問題?！奥犠C主體”,通常指有權參加聽證程序、享有相應權力并承擔相應義務的聽證程序參加人,其中,行政聽證主持人是最重要的聽證主體。探究我國有關法律,我們不難發(fā)現(xiàn),一是行政聽證主持人的身份依附,公正性大打折扣?！缎姓幜P法》第 42條第四款規(guī)定:“聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持;當事人認為主持人與本案有直接利害關系的,有權申請回避?！边@里只對兩種情況提出了主持人資格限制:其一是非本案調查人員;其二是當事人認為與本案有直接利害關系的,可以申請回避。但在實際上主持人是由作出行政決定的行政機關委派本機關人員擔任的,隸屬于行政機關,其升遷,待遇、工資完全掌握在行政機關手中。身份上的不獨立,使其在聽證活動中很可能只考慮到行政機關的利益,從而使聽證實質處于行政機關的操控下,聽證也就變?yōu)椤白哌^場”[3]。實踐中確實存在著公眾對聽證主持人的公正性、客觀性和可信度都持有懷疑心理;二是行政聽證主持人的權力鮮有涉及,似乎有意淡化。也許立法者認為做出決定的行政機關的權力就是聽證主持人的權力,即使這一命題成立,其權力又如何受制約呢?

4.在聽證會效力問題上,聽證以及聽證后的“筆錄”效力不明朗、規(guī)范模糊。在美國,聽證會結果 (記錄)對于法院的判決或行政機構的決定具有唯一證據(jù)的意義,其他國家雖然規(guī)定不一,但也都將聽證結果作為重要的證據(jù)使用。而在我國,作為首開行政聽證之先河的《行政處罰法》對聽證筆錄的效力竟未作明確規(guī)定,同時在實踐中,行政相對人在陳述階段如果放棄聽證,也可導致無筆錄情況的出現(xiàn)?！墩畠r格決策聽證辦法》第 25條雖然規(guī)定,“聽證會代表多數(shù)不同意定價方案或者對定價方案有較大分歧時,價格決策部門應當協(xié)調申請人調整方案,必要時由政府價格主管部門再次組織聽證”。可是,該辦法沒有規(guī)定如果價格決策部門不執(zhí)行此規(guī)定時,有關部門應該采取的措施。倒是 2003年通過的《行政許可法》第 48條 2款規(guī)定,“行政機關應當根據(jù)聽證筆錄,作出行政許可決定”。這一規(guī)定,事實上已經(jīng)引進了西方國家的“決定基于記錄”原則,這是我國聽證制度的一個重大進步。但這一規(guī)定仍有瑕疵:對筆錄應如何認定還不夠規(guī)范,僅僅將筆錄作為行政機關作出決定的依據(jù),這樣,賦予“行政機關的自由裁量權限過大,仍然有可能導致聽證流于形式,甚或造成功虧一簣的后果”[4]。

三、我國行政聽證制度的完善之思索

行政聽證制度作為行政程序制度中的不可或缺的組成部分,彰顯著政府民主行政、科學行政、依法行政的理念。但由于先天不足和后天營養(yǎng)不夠,其重要價值在行政行為運作中沒有到充分展現(xiàn)出來。因此,在統(tǒng)一的行政程序法典為制定出之前,首先設計出完善的行政聽證制度應當具有前期性的法治流程。

(一)統(tǒng)一我國行政聽證制度的基本原則

1.聽證公開原則。西諺有云:“公正不但要實現(xiàn),而且要以看得見的方式實現(xiàn)?！迸e行聽證是為了聽取對方當事人意見,通過“對抗辯論”,避免違法事實認定不準,達到“兼聽則明”,避免“暗箱操作”。公開原則應當包括:一是舉行聽證會之前應發(fā)出通知或公告,告知聽證程序舉行的時間、地點、案由等情況;二是向當事人公開有關材料,允許他在決定作出之前為自己辯解;三是行政機關作出決定的所有事實根據(jù)和法律依據(jù)必須公開并經(jīng)當事人質證和辯論,不能以不為一方當事人所知悉的證據(jù)作為處罰決定作出的根據(jù)。但是涉及國家機密,個人隱私的事項,可以不公開聽證,這是很多國家的習慣做法。

2.職能分離原則,亦稱聽證獨立原則。行政聽證必須確立聽證主持人的相對獨立與公正超然的法律地位,這是正義得以保障的應有之義。這包含:一是聽證主持人和案件調查人員之間的分離。聽證主持人和案件調查人員可以同屬于一個機構,而不能是同一個人。這是調查和聽證職能的內部分離,是基本的要求。二是聽證主持人和裁決人員的分離,聽證主持人不具有案件的最終決定權。這是聽證和裁決職能分離的基本要求,在這方面各國的規(guī)定略有不同,有的國家規(guī)定,“聽證主持人只享有組織聽證的權力,而沒有任何的決定權,如韓國、德國;而有些國家規(guī)定聽證主持人有作出初步?jīng)Q定或建議決定的權力,如美國聽證主持人具有這兩項權力,葡萄牙、澳門地區(qū)的聽證主持人具有建議決定的權力”[5]。三是,隨著聽證活動的日益增多,聽證主持人的內部分離有可能向著外部分立發(fā)展,目前各國基本上采取一種內部分離制度,是因為聽證制度還不夠完善和發(fā)展,人們對于聽證制度的需求層次還有一定的局限性。

3.案卷排他性原則。案卷排他性原則是指行政機關按照正式聽證程序作出的決定只能以當事人聽證質證和當事人確認的案卷材料為根據(jù),不能以未向當事人出示和未經(jīng)論證的事實為根據(jù)。法院也只能以案卷中的材料和記錄為根據(jù),審查行政決定合法與否,行政機關也可以以此為由排除干擾,獨立作出決定。既然法律規(guī)定了聽證程序,就要落實它具有的作用。當然,舉證階段要加以限制,要求當事人將所掌握的和案件有關的證據(jù)在聽證階段時提出,以保證當事人在正式聽證中及時舉證,防止事后證據(jù)出現(xiàn)。

(二)細化我國行政聽證制度的具體規(guī)范

1.逐步擴大行政行為聽證的適用范圍。一方面對已納入聽證視野的行政行為,適當拓展其聽證的種類,另一方面對將游離于聽證制度外的行政行為適時吸收。同時,為避免聽證適用范圍的“故步自封”,應在聽證范圍上添加婁底條款,即“法律、法規(guī)規(guī)定的其他適用聽證的行政處理行為”。

2.應當合理分配舉證責任。行政需要效率,聽證程序應建立一套優(yōu)化配置雙方權利義務的舉證責任機制,一方面明確聽證程序中各方角色守其位、盡其職,提高行政效率,另一方面規(guī)范舉證方式、時間等,避免調查人員或相對人規(guī)避舉證、聽證效果大打折扣的現(xiàn)象。

3.其他規(guī)范。聽證程序事無巨細,聽證的通知和公告、聽證的期日和場所、聽證預備與開始、聽證異議及其處理、聽證的終結等等都關系著聽證制度孰優(yōu)孰劣,這些規(guī)范理應受到足夠的重視。

(三)明確各聽證主體的權 (力)利與義務

首先,對于聽證時當事人的權利,參照國外立法實踐,應享有陳述意見、提出證據(jù)權利、經(jīng)主持人同意后對行政機關指定人員、證人、鑒定人、其他當事人及其代理人的質問權以及閱卷權。如日本行政程序法第 24條規(guī)定,主持人制作的審理經(jīng)過調查書,聽證終結后的報告書,當事人有權要求閱覽該文件。其次,對于聽證主持人,應規(guī)定:聽證主持人應本超然、公正之立場,主持聽證、行使職權,調查取證權、詢問事實權、終結聽證權、保障聽證順利進行權。此外,對于聽證主持人應當確立回避制度。筆者認為,以下情況,聽證主持人應當回避:(1)是本案的當事人;(2)是案件參加人的近親屬或與案件參加人有利害關系的:(3)與案件的處理結果有利害關系;(4)可能影響聽證公正進行的其他情形。最后,對于行政機關、證人、鑒定人權利和義務,也應當加以明確。

(四)強調聽證及其筆錄之法律效力。建立聽證及其聽證筆錄應作為行政機關作出處罰決定的唯一依據(jù)的制度,凡經(jīng)過聽證程序的,行政機關的行政決定必須依照聽證中提出、經(jīng)過對質的具有證明力的證據(jù)而作出,不得考慮聽證記錄以外的材料。同時,應制訂筆錄實施細則,對筆錄的制作、認定加以規(guī)范,增加透明度和可操作性。讓聽證會“不聽白不聽,聽了也白聽”現(xiàn)象不再重演。

[1]應松年.行政程序法立法研究 [M].北京,中國法制出版社,2001:26-27.

[2]劉振華.我國行政聽證制度的發(fā)展與完善——中、美行政聽證制度之比較 [J].長沙大學學報,2003,(1).

[3]張朝峰.論我國的行政聽證制度及其完善 [J].法制與社會,2006,(21).

[4]葉必豐,賈秀彥.從行政許可法看行政聽證筆錄的法律效力 [J].法學評論,2005,(3).

[5]章劍生.行政程序法基本理論 [M].北京:法律出版社,2003:44-47.

The Progressing Adm in istrative Hearing in China

WANG Yang

The character of administrative hearing system maintains naturally the fairness and justice.Compared to the foreign hearing systems,ours is young and not unified;its main shortcomings include:the scope of Hearing is too narrow and unreasonable,the procedure of hearing is lack,or the principle of its interoperability is not strong.There are two major problems about the hearing subject,and the"records"of hearing are no effect; Improving the fundamental principles of administrative hearing system,refining the specific specification of the Hearing,clearing the main rights(/power)and obligations of the participants,and stressing the legal effect of the Hearing and its transcripts.

System of administrative hearing;Progressing;Defect;Perfect

DF31

A

1008-7966(2010)12-0033-03

2010-11-02

王洋 (1975-),男,安徽蒙城人,中共連云港市委黨校馬列教研室主任,講師,法學碩士,從事憲法與行政法學研究。

[責任編輯:李 瑩 ]